行政與行政法

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行政法，顧名思義是關(guān)于行政的法。行政法上所說的行政，其特定的含義指受特殊的法律規(guī)則的、特定歷史階段的公共行政，主要指行政機關(guān)的組織管理活動，即形式意義上的行政。

一、行政與行政法

行政法，顧名思義是關(guān)于行政的法。行政法上所說的行政是一個復雜的問題，有其特定的含義，可概括為：是公共行政，受特殊的法律規(guī)則支配。是特定歷史階段的公共行政，主要指行政機關(guān)的組織管理活動，即形式意義上的行政，由于現(xiàn)代社會的復雜性，某些實質(zhì)意義上的行政也受行政規(guī)則支配。

行政法并不以國家公共行政為限，行政機關(guān)以外的公共組織所為的公共行政活動也在行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)。

在法國，行政法被認為是調(diào)整行政活動的公法。行政法首先是公法的組成部分，其次是公法中專門調(diào)整行政活動的部分。

在英美國家，行政法被認為主要是“控制行政機關(guān)權(quán)力的法律”。英美的行政法觀是由其制度所生成，與其法律不分公法、私法，注重程序問題的傳統(tǒng)相吻合。

所謂行政法是調(diào)整行政活動的法規(guī)規(guī)范的總稱，它主要規(guī)范承擔國家行政權(quán)力的組織，行政權(quán)力的活動以及對行政權(quán)力后果如何補救，其目的在于實現(xiàn)依法行政，確認或建立行政法律秩序。

其包含的含義為：行政法的核心是對行政權(quán)力的控制，是規(guī)范承擔行政權(quán)力的組織、行政權(quán)力的活動、以及對權(quán)力行使的后果進行補救的法律，目的在于實現(xiàn)依法行政，確認或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原則，是貫穿所有行政法規(guī)范的核心，是行政法的精神。

二、行政法基本概念與特點

(一)基本概念

所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權(quán)和接受行政法制監(jiān)督過程中而與行政相對人、行政法制監(jiān)督主體之間發(fā)生的各種關(guān)系，以及行政主體內(nèi)部發(fā)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟法等部分組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護行政相對人的合法權(quán)益。

控權(quán)貫穿行政法制度的全部，從控權(quán)期間分析，行政組織法屬事先控權(quán)，行政行為法、行政程序法屬事中控權(quán)，行政監(jiān)督法屬全程控權(quán)，行政救濟法屬事后控權(quán)。

(二)特點

行政法在形式上沒有一部完整的法典，而是由分散于憲法、法律和法規(guī)等為數(shù)眾多的法律文件中的規(guī)范組成。

實體法與程序法沒有明確的界分，有關(guān)行政活動的法律規(guī)范，往實體和程序規(guī)范同在一個法律文件之中，就整體而言，行政法規(guī)范更多的是程序規(guī)范，而且程序規(guī)范占主導地位。例如2011年6月30日頒布的《行政強制法》，全法71條，程序性規(guī)范高達50余條，占絕大多數(shù)。

行政為所欲為與行政法規(guī)范之間聯(lián)系密切，不可分割。在法國，行政法是在行政法院的判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，抽去判例，法國就無所謂行政法，脫離了行政訴訟這一基礎(chǔ)，行政法無從產(chǎn)生。

三、行政法基本原則

行政法基本原則是指導和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導、規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價值觀念的準則。

1、合法性原則

又稱依法行政原則、法治行政原則，指的是行政機關(guān)的一切行為都必須遵守法律，依法而為，受法律的約束。行政機關(guān)實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

我國行政法依法行政原則移植于德國，英國稱之合法性原則。1993年，應松年老師提出法律保留、法律優(yōu)先、法律優(yōu)位。

法律保留：重大事項由法律規(guī)定，《立法法》第九條絕對法律保留事項：犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項。

法律優(yōu)先、法律優(yōu)位：指行政機關(guān)必須遵守現(xiàn)行有效的法律。

例如1997年公安部《計算機停息網(wǎng)絡國際安全保護管理辦法》(公安部33號令)規(guī)定的部分內(nèi)容，被2005年《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十八條規(guī)定所涵蓋，因此，在法律適用上，應優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。

2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施剛要》，明確指出依法行政的基本原則。

2、比例原則

比例原則，又稱合理行政，源于德國法的原則。目前，英國也在采用此原則，稱之為合理性原則。指的是所有行政活動，尤其是行政機關(guān)根據(jù)裁量權(quán)作出的活動，都必須符合理性，公平公正對待、同等情況同等對待。

此原則強調(diào)行政機關(guān)手段和目標成比例，設(shè)定目標時要考慮手段的必要性要求，只有目標沒有手段，必將導致不擇手段。實施手段時要考慮適當性要求，行使自由裁量權(quán)應當符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。

當多種手段并存時，應從輕到重的選擇適用。還要考慮經(jīng)濟性的要求，考慮到投入和產(chǎn)出的關(guān)系，行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式，有損害結(jié)果時，要遵循最小損害原則。

3、程序正當原則

行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應當回避。

程序制度的核心是理性，包括工具理性、溝通理性，司法主要是工具理性，其解決的是技術(shù)問題，立法、決策是溝通理性，解決的是民主問題。

4、信賴保護原則

又稱誠實守信原則，德國強制有法依法，無法依承諾，不能出爾反爾。法律的重要目標就是安定性，不能因為少數(shù)人的利益，犧牲多數(shù)的利益，也不能因多數(shù)人的利益，犧牲少數(shù)人的利益。

體現(xiàn)在我國行政法中，就是指行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;行政機關(guān)規(guī)定或決定一旦作出，不得輕易更改，確因國家利益、公共利益必須改變時，必須有充分的法律依據(jù)、遵循法定程序，還應當給予權(quán)利受損的人補償。

5、效率原則

提高行政效率，積極履行法定職責，禁止不作為或者不完全作為。遵守法定時限，禁止超越法定時限或者不合理延遲。盡可能減少當事人的程序性負擔，節(jié)約當事人的辦事成本?！缎姓S可法》第二十六條規(guī)定。

效率性是現(xiàn)代社會法治的要求，2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施剛要》中，明確提出高效便民的要求，行政機關(guān)實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務，方便公民、法人和其他組織。

6、權(quán)責統(tǒng)一原則

又稱責任行政原則，指國家行政機關(guān)必須對自己所實施的行下活動承