2024歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制與中國

TOC\o"1-2"\h\z\u歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的背景和根本原 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的可能設(shè) 歐盟主要利益相關(guān)方對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的觀 與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制相關(guān)的中國氣候政 中國主要利益相關(guān)方對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的觀 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國的潛在影響和中國的可能應(yīng)對措 對歐盟和中國決策者的政策建 CarbonborderadjustmentmechanismCarboncapture,utilizationandstorageEnergy-intensive,trade-exposedGeneralAgreementonTariffsandTradeAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasuresWorldTradeOrganization20192030年將其溫室氣體排放量相對1990年減少至少55%，并在2050年實現(xiàn)氣候中和(EC2019a)。歐盟碳排放權(quán)交易體系（ETS)是歐盟的關(guān)鍵減排政策工具之一。歐盟碳排放權(quán)于。該體系覆蓋電力、工業(yè)和航空業(yè)的碳排放，約占歐盟總排放量的40%，且歐盟正在考慮擴大其行業(yè)覆蓋范圍以實現(xiàn)更新后的2030年減排目標(biāo)(ICAP2021年進入第四階段，年度配額總量進一步快速縮減，用于配額免費分配的基準(zhǔn)值也進一步收緊。同時，歐盟已經(jīng)啟動市場穩(wěn)定儲備2030年減排目標(biāo)和其他因素一2021年550境調(diào)節(jié)機制(CarbonBorderAdjustmentMechanism,CBAM)來降低這種風(fēng)險，即CBAM旨在解決歐盟企業(yè)與境外競爭對手之間碳排放成本不對稱的問題，CBAM設(shè)計使歐盟可以取消這一現(xiàn)有的泄漏保護措施(Acworthetal.2020)。第20條規(guī)定了非歧視原則的一般例外條款，原則上可適用于基于環(huán)境目的的CBAM，但例外條款仍要求不得對外國生產(chǎn)商構(gòu)成不合理的歧視(Mehlingetal.2019)CBAMGATT第20WTO機制的WTO兼容性(Cosbeyetal.2019;Mehlingetal.2019)。CBAM將是全球范圍內(nèi)首個采用貿(mào)易政策應(yīng)對碳泄漏風(fēng)2030年減排目標(biāo)翻一番，并表示考慮對來自減排政策較弱國家的進口產(chǎn)品征收邊境調(diào)節(jié)稅(USUR2021)建立碳邊境調(diào)節(jié)機制開展公眾意見咨詢(DepartmentofFinanceCanada2020)。歐盟將于2021年7月中旬發(fā)布的“Fitfor55”一攬子立法提案中提出CBAM的立法草案。為此，歐盟委員會已于2020CBAM的公眾CBAM立法草案一同發(fā)CBAMCBAM設(shè)計中首先需要考慮貿(mào)易流的覆蓋范圍。CBAM可以僅覆蓋進口商CBAM僅覆蓋進口出口驅(qū)動型行業(yè)則可能繼續(xù)處于不利的競爭地位(FischerandFox2012;BrangerCBAM中納入針對出口產(chǎn)品的退稅或豁免政策將增加其違反WTO規(guī)定的風(fēng)險。根據(jù)國際貿(mào)易法規(guī)及慣例，碳市場大概率會被當(dāng)作一種監(jiān)管SCM協(xié)議不允許對監(jiān)管成本實施出口退稅，因此碳市場下的出口成本退還很可能被視為非法貿(mào)易補貼(Cosbeyetal.2019)。鑒于配額價格不CBAM的方法學(xué)設(shè)計帶來挑戰(zhàn)，即如何確保歐盟出口商獲取的退稅不超過他國企業(yè)向歐盟繳納的邊境調(diào)節(jié)成本(Mehlingetal.用于GATT第20條中的環(huán)境例外條款（同上）。CBAM2007年提出的“未來配額進口CBAM做的初始影響評估中僅聚焦進口商品的調(diào)節(jié)措施，未提及出口退稅或CBAM的決議中，并敦促歐盟委員會僅在可以證明環(huán)境效益且符合WTO規(guī)則的情況下才考慮出口退稅政策(EP2021)CBAM設(shè)計中不大可能納CBAM的同歐盟政策制定者還需要決定CBAM所覆蓋的行業(yè)或具體產(chǎn)品。與其他碳泄漏保護措施一樣，CBAM針對的是排放密集和貿(mào)易暴露型（EITE）行業(yè)。因為這CBAM可以最大化該機制的環(huán)境效益，同時避免覆蓋下游更EITE以確定歐盟碳市場中企業(yè)獲取免費配額的資格，該清單已于2019年根據(jù)歐盟碳市場第4階段（2021-2030）的實施需求進行了更新（EC2019b)。歐盟的碳泄漏清單可以作為確定CBAM行業(yè)覆蓋范圍的參考。但由于清單涉及60CBAM會帶來巨大的行政負擔(dān)，CBAM提案曾建議納入碳泄漏清單中的所有行業(yè)，但歐盟委員會在初始影響評估中建議僅覆蓋碳泄漏風(fēng)險最高的行業(yè)(EC2020a)，包括也很有可能被納入歐盟CBAM(Sandbag2020)。和下游產(chǎn)品種類則非常復(fù)雜(Marcuetal.2021c)。覆蓋的排放范圍。排放覆蓋范圍的選擇包括：1）范圍1排放（直接排放）括生產(chǎn)現(xiàn)場中燃料燃燒的排放和生產(chǎn)過程排放；2）范圍2排放（間接排放包括外購電力或熱力的排放；3）范圍3排放（其他間接排放），包括產(chǎn)品生命可行的CBAM應(yīng)至少覆蓋直接排放，這是因為直接排放在基礎(chǔ)材料生產(chǎn)排放中各國的范圍2排放強度差異顯著，并且在歐盟碳市場覆蓋發(fā)電行業(yè)后這部分排放成本已經(jīng)很大程度上被傳導(dǎo)到工業(yè)部門，因此將范圍2排放納入CBAM2排放將面臨著一系列方法學(xué)上的挑戰(zhàn)(Marcuetal.2021c,2021a)。歐洲電力市場范圍33公眾征求意見(EC2021)。覆蓋范圍3排放會將碳泄漏保護進一步延伸到消費基隱含碳排放量用于確定被覆蓋產(chǎn)品的邊境調(diào)節(jié)稅基，其計算是CBAM設(shè)計業(yè)實際排放核查數(shù)據(jù)可以最準(zhǔn)確地確定含碳量，并實現(xiàn)最佳的減排激勵效果(KortumandWeisbach2017)，但這也會帶來更高的管理成本和實施要求，且容易CBAM的覆蓋范圍超出范圍1排放時，使用企業(yè)實際CBAMWTO一基準(zhǔn)，如該行業(yè)歐盟生產(chǎn)商的平均排放強度或全球平均或最佳排放水平(Mehlingetal.2019;Cosbeyetal.2019;Marcuetal.2020b)。從避免碳泄漏的角度來，CBAMWTO“非歧視”原則的風(fēng)險(Cosbeyetal.2012;Marcuetal.WTO兼容性，值，并據(jù)此減少其邊境調(diào)節(jié)義務(wù)(Cosbeyetal.2019)。但這可能會導(dǎo)致更多的資源重組，他國企業(yè)可能會把最高效生產(chǎn)的商品出口到歐盟，以減少CBAM所帶來的影響(MehlingandRitz2020)。為了遵守WTO規(guī)則，歐盟的邊境調(diào)節(jié)價格水平需要考慮外國生產(chǎn)企業(yè)在其本國已經(jīng)承受的碳排放成本(Mehlingetal.2019)。歐盟通過其碳市場為境內(nèi)企一要求可大大提高國際上對CBAM的接受度，但無法拉平歐盟企業(yè)與其境外競爭對手間的碳成本差異，限制了CBAM作為碳泄漏保護措施的有效性。CBAM的整體接受度。然而，由于多數(shù)非碳定價政策所帶來的政策范圍等。此外，CBAM的目的是拉平境內(nèi)外不同碳定價政策帶來的碳成本CBAM的政策工具可以有多種形式，如消費稅或關(guān)稅，或者鑒于CBAM會和歐盟碳市場同步運行，歐盟也可以要求境外出口商根據(jù)商品的含碳量購買相應(yīng)配額(Acworthetal.2020)。如果歐盟選擇擴展歐盟碳市場形式的政策配額池。歐盟委員會表示，CBAM將是一個專為歐盟進口商品所設(shè)立的平行碳該配額價格會參照歐盟碳市場中的配額價格進行變動(EP2021)。最后一個關(guān)鍵問題是CBAM機制下歐盟碳市場中現(xiàn)有碳泄漏保護措施的去CBAMEITECBAM被認為是替代免費配額分配的更優(yōu)的泄漏保護方案(Acworthetal.2020)。然而，考慮到可推出CBAM的同時保留免費配額分配政策。CBAM的含碳量計算公如此一來也會降低CBAM的WTO兼容性并可能引起貿(mào)易伙伴國的反對。若CBAM覆蓋間接排放，并且歐盟繼續(xù)允許成員國為境內(nèi)生產(chǎn)商提供間接成本補CBAM后還延續(xù)當(dāng)前的泄漏保護者(Marcuetal.2021b)?？梢钥偨Y(jié)出歐盟CBAM的一些較有可能性的設(shè)計特征。制，歐盟CBAM可能僅覆蓋進口商品，不會向歐盟出口商提供調(diào)節(jié)措施。排放覆蓋范圍：CBAM很可CBAM相較于現(xiàn)有的間接成本補償機行業(yè)覆蓋范圍：CBAM的初始行業(yè)覆蓋范圍可能較小，僅包括最容易CBAM初期可能覆蓋水泥、鋼CBAM也覆蓋電力間接排放，則鋁也可能在初隱含碳排放量計算：CBAM很有可能會采用基準(zhǔn)法來進行隱含碳排放CBAMWTO準(zhǔn)值。這些措施都將增強歐盟CBAM的WTO兼容性和環(huán)境有效性?？紤]外國生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)承擔(dān)的排放成本：在所有歐盟CBAM設(shè)計要素中，政策工具類型：歐盟CBAM可能采用“名義”碳市場的形式，為進口商單獨歐盟CBAM下現(xiàn)有碳泄漏保護措施的去留：盡管歐盟委員會最初打算用CBAM替代現(xiàn)有的碳泄漏保護措施，但作為一種過渡手段，歐盟可能初期會在CBAMCBAM2020CBAM向社會征求意見，以了解歐盟主要利益相關(guān)且CBAM有助于解決這一問題(EC2021)。各利益相關(guān)方還普遍認為，如果歐盟和其他國家之間的氣候雄心差異持續(xù)存在，那么推出CBAM是合理的選擇；并CBAM有助于歐盟實現(xiàn)其“2050候方面的努力(EC2021)。在歐盟CBAM的具體設(shè)計方式上，不同利益相關(guān)方的立場有所不同。其中CBAM高排放行業(yè)和貿(mào)易協(xié)會認為，在實施CBAM的同時應(yīng)該保留對EITE部門的免歐洲商業(yè)協(xié)會（BusinessEurope）和德國工業(yè)聯(lián)合會(BDI)等都認為，只有保留免費配額分配，才能防范碳泄漏并為歐盟工業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境(Marcuetal.2020a)。這些利益相關(guān)方將保護歐盟工業(yè)的競爭力視為CBAM的主要目標(biāo)，并且他們對該機制的態(tài)度取決于其是否能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)(Marcuetal.2020a)。因此，商業(yè)界和重工業(yè)部門的利益相關(guān)方將歐盟CBAM視為現(xiàn)有碳泄漏保護措CBAM應(yīng)該是現(xiàn)有碳泄CBAM的同時應(yīng)逐步取消免費配額分配(Marcuetal.2020a)CBAM的主要目標(biāo)應(yīng)該是解決氣候變暖和碳泄漏問金會(WWF)歐洲政策辦公室和氣候行動網(wǎng)絡(luò)（ClimateActionNetwork）等機CBAM推出后仍保留免費配額分配將阻礙歐盟環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)(Marcuetal.2020a;EC2020b)。CBAM的收入以及是否納入出口退稅政策的問題上，商業(yè)將收入用于投資開發(fā)低碳技術(shù)(Marcuetal.2020a)。它們也支持將出口退稅政策納入歐盟CBAM，尤其是在逐步取消免費配額分配的情況下，以進一步保護CBAM所覆蓋行業(yè)的競爭力(Marcuetal.2020a)。CBAM部分收入用于投資低碳中國家進行綠色轉(zhuǎn)型(Marcuetal.2020a)。環(huán)境機構(gòu)和民間社會強烈反對將出口退稅政策納入歐盟CBAM的設(shè)計中(Marcuetal.2020a)。中國于近期提升了氣候雄心。202092030排放達峰，力爭在2060年前實現(xiàn)碳中和。2020年12上宣布，將進一步提高2030年GDP碳排放強度下降目標(biāo)，從之前的相比年水平下降60-65%提高到下降65%以上。2021年3月，中國在“十四五”規(guī)2021-2025GDP碳排放強度下降18%的約束性目標(biāo)，并明確了“碳排放達峰后穩(wěn)中有降”2035年遠景目標(biāo)。同時，針對溫室氣體排放，“十四五”期間“”，但關(guān)于總量控制的具體細節(jié)尚未明確（全國人民代表大會2021)。到2030年，中國將把非化石能源占一次能源消費比重提高到25%左右，風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機容量將超過12億千瓦?！笆奈濉逼陂g，中國將繼續(xù)對能源消費總量和能源消費強度（即單位GDP的能源消耗量）實行“雙控”，其中能源消費強度在2021-2025年間降低13.5%，而能源消費總量目標(biāo)尚未確定。此十四五”規(guī)劃還提出將非化石能源占能源消費總量的比重由2020年的約15.8%提高到2025年的20%左右。16000多家能源密集型企業(yè)。能效“領(lǐng)跑者計劃”與國家的相關(guān)節(jié)能計劃等并行實新增產(chǎn)能。工信部計劃在2021年下半年提出綠色制造戰(zhàn)略，制定部分高耗能行2025年或更承諾到2023力爭在2023年實現(xiàn)碳達峰，在2035年減排30%，到2050快低碳轉(zhuǎn)型，中國正在調(diào)整能源密集型行業(yè)的進出口關(guān)稅。20214實行零進口關(guān)稅，將高純生鐵等產(chǎn)品的出口關(guān)稅提高至15%-25%，并取消部分似調(diào)整，這可能會對歐盟CBAM的效力產(chǎn)生一定影響。市場于2021年開始運行，初期覆蓋2200多家電力企業(yè)，約占中國40%的二鋼鐵水泥和鋁因其高碳泄漏風(fēng)險而被確定為歐盟實施CBAM的重點行業(yè)。在中國，這幾個行業(yè)分別貢獻了中國碳排放總量的約15%(WSA2019),11%(Shanetal.2019) 和4%(Haoetal.2016)，并極有可能在“十四五”期間被納與前幾個五年計劃相比，十四五規(guī)劃中遏制能源和碳密集型項目的具體措辭非常有力。在2021年4月美國總統(tǒng)拜登入全國碳市場。8個地方性的區(qū)域碳市場2納入了鋼鐵、水泥、鋁等行業(yè)，相關(guān)年中國地方碳市場的平均配額價格在3.28美元至12.62美元之間(ICAP遠低于歐盟碳市場二級市場的現(xiàn)貨價格，其2020年平均價格為28.28美元(ICAP2021)2021年初以來，歐盟碳市場的配額價格飆升，第二季度的期貨交易價格收于60美元以上。CBAM的具體細節(jié)尚未公布，但中國主要利益相關(guān)方對這一話題的關(guān)注和討論不斷增多。2021年4月，習(xí)近平主席在氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會上明確表示，中國致力于多邊主義，呼吁發(fā)達國家不要設(shè)置綠色貿(mào)易壁壘。在2021年4月舉行的第30CBAMCBAM顯然存在各初期可能被納入歐盟CBAM的行業(yè)，如鋼鐵、水泥和鋁等的行業(yè)協(xié)會都對歐盟CBAM表達了嚴重關(guān)切，但尚未開始著手具體的應(yīng)對事項。原因包括：第一，歐盟CBAM的具體實施形式還尚未確定，各行業(yè)難以決定現(xiàn)階段可以采取就可以免受歐盟CBAM的影響，或者中國政府會在該機制對其產(chǎn)生影響之前進行干預(yù)(Hübner2021)CBAM立法草案的出臺仍會加快這些行表示，歐盟CBAM將對中國鋼鐵出口提出更高要求，因此會促進中國企業(yè)致力CBAM的具體設(shè)計，包括產(chǎn)品含碳量的計算WTO兼容性，消費稅和擴展歐盟碳市場至覆蓋進口商是比進口關(guān)稅更合理的選CBAM會給中國對歐出口商品帶來額外成本，從而變相限制貿(mào)易，存在違反CBAM也會給其他歐盟的貿(mào)易伙伴國帶來CBAM的太大影響，競爭優(yōu)勢(Hübner2021)。也有中國專家認為，歐盟CBAM的實施將導(dǎo)致歐盟企業(yè)不愿投資低碳技術(shù)研發(fā)，并將損害氣候變化方面的國際合作。因此，這些專家認為歐盟CBAM并中國目前是世界上最大的出口國和歐盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年，中國對歐盟出口總額達3835億歐元，約占中國出口總額的15.1%和歐盟進口總額的22.4%(Eurostat,2021)響，中國對歐出口商品的隱含碳排放量相對較高。據(jù)估計，2014年歐盟約26%的進口隱含碳排放量來自中國(Simola2020)。據(jù)估算(王海林等2020)，2018年到歐盟CBAM的影響，具體影響程度取決于該機制的具體設(shè)計和覆蓋范圍。CBAM覆蓋。鋼鐵、水泥和鋁行業(yè)由于有良好的數(shù)20198%9%左右，水泥產(chǎn)品對歐出口則相對較少(Marcuetal.2021a)。2-2.2tCO2e(Renetal.2021),1.9tCO2e(MaterialEconomics2019)。由于中歐電力排放強度存在差異，歐盟短流程煉鋼的噸鋼排放僅為0.2-0.4tCO2e(MaterialEconomics2019)，而中國的排放為0.6tCO2e(Renetal.2021)90%的粗鋼通過長流程煉鋼工藝生產(chǎn)，而在歐盟這一數(shù)字為均為7tCO2e，而中國生產(chǎn)每噸鋁的平均排放為20tCO2e(Marcuetal.2021a)。但歐盟CBAM是覆蓋的行業(yè)范圍。機制實施初期的行業(yè)覆蓋范圍可能較小，對中國的出口和PCBAM對中國潛在影響的模型研究所假設(shè)的行業(yè)范圍通常都要比機制實施初期可能的行業(yè)覆蓋范圍要大得多，因此往往夸大了可能的早期影響。例如，Kuusitl.(200)預(yù)估了歐盟CBAM14CAM未來在BAM6.8%的出口價值損失，具體損失率取決于歐盟CAMXiendPng(202CBAMCBAM可能帶來的負面影響，包括出CBAM在某些領(lǐng)域的不利影響。但是，出口調(diào)節(jié)政策可能被視為變相WTO的SCMCBAM的環(huán)境有效CBAM帶來的負面產(chǎn)企業(yè)可以將通過水力發(fā)電生產(chǎn)的約占中國總產(chǎn)量10%的鋁出口到歐盟，并將剩余的90%（大部分使用燃煤機組所發(fā)電力）投放于國內(nèi)或其他市場(Marcual.2021a)CBAM實施初期對中國出口帶來CBAM的預(yù)期效果。如果歐盟基于公平原則設(shè)計CBAM全國碳市場的覆蓋范圍擴大至歐盟CBAM所覆蓋的部門，可能是中國應(yīng)對該機CBAM2023年生效，鋼鐵、水泥等部分行業(yè)輕歐盟CBAM的不利影響。因此，中國應(yīng)采取收緊碳市場排放上限、逐步減少意愿和強有力的政策協(xié)調(diào)才能克服(Lietal.2019)，因此該措施在短期內(nèi)并不可CBAM被納入歐盟CBAM。此類產(chǎn)品的隱含碳排放相對較高，約占2014年中國向歐盟出口商品的隱含排放總量的25%(Simola2020)。機電和紡織行業(yè)的排放源較為分歐盟的決策者可以從歐盟CBAM的設(shè)計、政策制定過程和具體實施等方面最大限度地提高歐盟CBAM的環(huán)境有效性。同時，中國也可以通過積極與歐盟開展對話、加強國內(nèi)政策設(shè)計和技術(shù)準(zhǔn)備等措施來應(yīng)對歐盟CBAM，將該機制CBAM后，現(xiàn)有的免費配額和間接成本補償措施該何去何從是一個關(guān)鍵的機制設(shè)計問題，這關(guān)乎歐盟CBAM的合法性、環(huán)境影響以及WTO兼CBAM的最根本的環(huán)境合理性及其在歐盟貿(mào)易CBAM覆CBAM不覆蓋間接排放，則有理由繼續(xù)保留間接成本補償措施。在歐盟碳CBAM的部分收入也可以作為支持低碳技術(shù)發(fā)展的資金來源，如果歐盟CBAM采用設(shè)定基準(zhǔn)值的方法來計算進口商品的含碳量，則歐盟CBAM的環(huán)境有效性及其公平性，這些優(yōu)點要勝過對該措施C