【吉林省金融扶貧政策跟蹤審計(jì)問題探究（論文）10000字】

吉林省金融扶貧政策跟蹤審計(jì)問題研究目錄TOC\o"1-2"\h\z\u摘要 【摘要】政策跟蹤審計(jì)是監(jiān)督金融政策有效執(zhí)行的一種監(jiān)管反饋機(jī)制，不僅有利于我國金融扶貧的開展，也有利于保證金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的有效性與合規(guī)性。本文首先介紹了金融扶貧政策以及金融扶貧政策跟蹤審計(jì)在我國的實(shí)施背景和現(xiàn)狀，接著通過分析金融扶貧政策和相關(guān)的跟蹤審計(jì)在各國的研究現(xiàn)狀，討論了金融扶貧政策以及金融扶貧政策跟蹤審計(jì)實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題，主要是審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)目標(biāo)之間存在的沖突，并對這些問題提出了一些建議，以進(jìn)一步促進(jìn)扶貧政策的落實(shí)，并鞏固脫貧成果，防止返貧?！娟P(guān)鍵詞】金融扶貧政策；政策跟蹤審計(jì)；金融扶貧

一、研究背景及意義（一）研究背景扶貧項(xiàng)目關(guān)乎國家的繁榮和穩(wěn)定，同時(shí)與民生息息相關(guān)。2016年，黨中央制定了關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署以及“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院又實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，到2020年，我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)取得了巨大成果，脫貧任務(wù)在全國已經(jīng)基本完成，為我國進(jìn)一步全面建成小康社會奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)公開數(shù)據(jù)整理得到歷年貧困縣數(shù)量的具體數(shù)據(jù)，如表1.1所示。我國經(jīng)歷過兩次大規(guī)模的扶貧政策調(diào)整。第一次大規(guī)模的扶貧政策調(diào)整發(fā)生在1986年，當(dāng)時(shí)不僅確定了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，還成立了單獨(dú)的扶貧機(jī)構(gòu)，并且劃分出273個(gè)貧困縣。而第二次大規(guī)模的調(diào)整在1994年，國家級貧困縣增加至592個(gè)，同時(shí)國家也啟動了“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，力爭用7年時(shí)間，基本解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。第三次調(diào)整在2001年，根據(jù)當(dāng)時(shí)發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的所有國家級貧困縣全部被取消，改為扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，同時(shí)在中西部地區(qū)增加了貧困縣數(shù)量，但總數(shù)不變，這也標(biāo)志著我國扶貧工作進(jìn)入下一階段。作為全面建成小康社會的重要組成部分，扶貧工作以政府為主導(dǎo)，自上而下展開和推進(jìn)，為此，中央和地方也出臺了各種支持政策。作為其中的重要工具和政策手段，金融扶貧通過普惠金融、農(nóng)村金融、小額信貸、微型金融機(jī)構(gòu)等多種形式多年來不斷支持著扶貧工作。在黨的十九大會議上，金融精準(zhǔn)扶貧更是被突出強(qiáng)調(diào)其重要性。早期的金融扶貧工作主要以“輸血”方式為主，即救濟(jì)式扶貧，也就是國家通過各種補(bǔ)貼優(yōu)惠政策直接支持農(nóng)村扶貧工作，而隨著扶貧工作的開展，金融扶貧由“輸血”向“造血”的方式開始轉(zhuǎn)變，旨在通過扶貧讓農(nóng)民自己有能力擴(kuò)大再生產(chǎn)，而無論是從眼前還是從長遠(yuǎn)而言，造血式扶貧脫貧率高，后勁足，較輸血式扶貧而言更能治本。作為金融扶貧的主力軍，中國人民銀行、銀保監(jiān)會等金融機(jī)構(gòu)提出要讓普惠金融與金融扶貧相結(jié)合、金融支持與風(fēng)險(xiǎn)防范相結(jié)合，從而推動金融扶貧的政策、組織、產(chǎn)品和服務(wù)體系不斷完善。如人民銀行2019年出臺的《關(guān)于切實(shí)做好2019年-2020年金融精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)意見》以及人民銀行、發(fā)展改革委等7部委在2016年聯(lián)合出臺的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》等。表1.1各扶貧周期貧困縣數(shù)量及分布（單位：個(gè)）周期總數(shù)東部中部西部1987年-1993年3311994年-2000年592771483662001年-2010年592441733752011年-2014年832502145682015年-2017年8042017年-2018年6792018年-2020年0000（二）研究意義作為我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的重要手段，金融扶貧不僅契合我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是我國金融事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段，更有助于促進(jìn)社會跨越式發(fā)展。2020年，我國國家級貧困縣全部脫貧摘帽，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利，我國成為世界上減貧人口最多和率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家，而這離不開相關(guān)金融扶貧政策的支持。金融扶貧政策為脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供了資金支持，然而當(dāng)前對金融扶貧政策的研究并不多，因此金融扶貧政策跟蹤審計(jì)研究具有重要意義。二、文獻(xiàn)綜述（一）國外研究綜述1.關(guān)于金融扶貧政策的研究國外學(xué)者主要考慮的是如何利用金融扶貧政策來改善當(dāng)前狀況。各國主要以金融機(jī)構(gòu)為主體，例如“鄉(xiāng)村銀行”、“扶貧銀行”等小額信貸機(jī)構(gòu)，也由于這些機(jī)構(gòu)本身的貸款門檻較低，較符合農(nóng)村扶貧情況，在各國運(yùn)用較為頻繁。其中，Esho和Neil通過對澳大利亞的金融扶貧政策進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)澳大利亞的金融機(jī)構(gòu)存貸規(guī)范程度在金融扶貧中發(fā)揮著重要的作用，除此之外，多數(shù)金融扶貧機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時(shí)也離不開政府的支持?，F(xiàn)在，世界各國還沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的金融扶貧機(jī)制。DebjitPalit,Akankshachaurey在分析了亞洲的金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧政策后，提出金融成本可以從操作、政策、激勵和表現(xiàn)方式等方面來降低，并借以提高效率。而EfremGaredew，MatsSandewall等發(fā)現(xiàn)，在印度的金融扶貧實(shí)施過程中，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了高昂成本和信息不充分問題，導(dǎo)致扶貧效果不大，而提出的解決辦法是通過社會資本和信息利用來解決這一問題。2.關(guān)于金融扶貧模式的研究此外，在各國金融扶貧措施中，較為突出的是孟加拉國于1974年設(shè)立的格萊珉銀行，迄今為止，該銀行被認(rèn)為是世界上規(guī)模最大、最成功的扶貧項(xiàng)目，在非洲、東南亞以及南亞等地已經(jīng)得到推廣。本質(zhì)上，這種銀行類似于農(nóng)村信用合作社，服務(wù)對象一般為農(nóng)村低收入人群，旨在為窮人提供低成本的貸款資金，而他們當(dāng)中多數(shù)無法獲得其他機(jī)構(gòu)貸款，也沒有土地，因此這種經(jīng)營模式多帶有公益性質(zhì)。而美國在金融扶貧方面的措施主要以社區(qū)銀行為主，盡管其業(yè)務(wù)多為小額信貸，但針對的人群以社區(qū)成員為主，這實(shí)際上將資金控制在了社區(qū)內(nèi)部，降低了資金的流動性，與發(fā)展中國家的信貸機(jī)構(gòu)較為不同。但這也使得銀行受到本地居民的歡迎與信任。作為世界上人口僅次于中國的印度，其貧困人口的數(shù)量也不容忽視。印度較為突出的一次扶貧減貧政策是在20世紀(jì)70年代開展的金融擴(kuò)張，這次擴(kuò)張以政府為主導(dǎo)，通過將大型金融機(jī)構(gòu)國有化，一方面要求這些金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)又要求他們?nèi)牍纱蟛糠洲r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，以此來達(dá)到金融扶貧的目的。但這種模式受到的爭議較大，F(xiàn)ulford等研究人員認(rèn)為，盡管這種方式能夠在短期內(nèi)促進(jìn)國內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但從長期來看，由于過多的行政干預(yù)，金融交易費(fèi)用偏高，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)積極性下降，從而損失效率?？偟膩碚f，國外在金融扶貧方面，主要采用依靠民間力量的扶貧方式和政府直接干預(yù)兩種扶貧方法，相關(guān)的法律法規(guī)也是圍繞這兩種方式來制定對應(yīng)的監(jiān)管措施。（二）國內(nèi)研究綜述1.關(guān)于政策跟蹤審計(jì)的研究國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政策跟蹤審計(jì)內(nèi)涵的研究方面，其觀點(diǎn)可分為三種。第一種認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)是對國家重大政策的審計(jì)，也就是公共政策審計(jì)，其評估與監(jiān)督可從形式、事實(shí)、價(jià)值方面來評判。第二種認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)應(yīng)歸為績效審計(jì)，這種類型的審計(jì)更多地從審計(jì)指標(biāo)出發(fā)評估審計(jì)的效率、效果以及經(jīng)濟(jì)性。第三種則是綜合了公共政策審計(jì)和績效審計(jì)，認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)有兩者共同的特點(diǎn)，即實(shí)施全過程監(jiān)督，且獨(dú)立性較強(qiáng)，具有預(yù)防性的特點(diǎn)。2.關(guān)于金融扶貧政策的研究（1）關(guān)于金融扶貧政策存在問題的研究國內(nèi)對于金融扶貧政策的研究多集中于政策實(shí)施的效率、效果方面，并對其中所產(chǎn)生的問題提出建議。孟愛玲以金融扶貧審計(jì)為例，認(rèn)為我國重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的審計(jì)對象是國家宏觀政策，在審計(jì)過程中存在審計(jì)制度上的缺陷、審計(jì)人員專業(yè)知識缺乏、審計(jì)評價(jià)指標(biāo)不明確的問題，并針對這幾個(gè)方面提出了相應(yīng)的建議。顏盛男認(rèn)為在當(dāng)下的扶貧政策背景下，跟蹤審計(jì)更多地是對扶貧資金的分配以及其用途的真實(shí)、合法和效益性進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和鑒證，并且認(rèn)為扶貧政策跟蹤審計(jì)的問責(zé)流程主要分為三個(gè)環(huán)節(jié)，即政策報(bào)告定期報(bào)送、政策執(zhí)行狀況審計(jì)評價(jià)、扶貧審計(jì)成果轉(zhuǎn)化。而胥毅認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)主要作用應(yīng)在于推進(jìn)扶貧資金的有效使用，以及推進(jìn)農(nóng)村失能人員醫(yī)保救助制度的完善，并從制度、人才、理念方面提出了建議。鄭小榮等通過分析扶貧政策的發(fā)展、內(nèi)容以及成果，總結(jié)了扶貧政策措施在貫徹落實(shí)當(dāng)中出現(xiàn)的常見問題，包括政策執(zhí)行方面、扶貧資金管理使用方面和項(xiàng)目建設(shè)管理方面，并從審計(jì)時(shí)點(diǎn)、審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系、審計(jì)人員和審計(jì)報(bào)告的信息披露等四方面提出了建議。（2）關(guān)于金融扶貧政策效果的研究對不同地區(qū)的金融扶貧政策效果，國內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了研究。張娟等從寧夏的金融扶貧體系、資金構(gòu)成、管理和投向等四方面對寧夏金融扶貧情況做出分析，并通過構(gòu)建金融扶貧績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)整體來看金融扶貧政策對寧夏的扶貧績效呈逐年上升趨勢，但由于金融系統(tǒng)在信貸產(chǎn)品方面創(chuàng)新不足，導(dǎo)致后期的扶貧績效出現(xiàn)回落。呂勁松等以精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計(jì)的背景和特點(diǎn)為條件，分析西南四省以及直轄市貧困縣的扶貧審計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)扶貧跟蹤審計(jì)能夠減輕扶貧工作的滯后性，發(fā)揮國家審計(jì)的預(yù)防性功能。而王建儒在比較了環(huán)首都地區(qū)扶貧開發(fā)的八項(xiàng)重點(diǎn)金融政策的實(shí)施效果后，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)金融數(shù)據(jù)都得到了顯著提升，例如存貸比、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和貸款規(guī)模等，但與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求相比，環(huán)首都地區(qū)的金融供給數(shù)量仍然不足，供給結(jié)構(gòu)仍有待改善，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴的現(xiàn)象仍然存在。武麗娟等基于西部地區(qū)的農(nóng)戶數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)村再貸款政策的減效果，得出農(nóng)村貸款能夠提升農(nóng)村地區(qū)非貧困戶的收入，但對貧困戶來說，貸款反而降低了其收入水平。王毓秀以河南省三門峽市的盧氏縣為例，發(fā)現(xiàn)在扶貧貸款政策方面，農(nóng)商行貸款數(shù)量在總貸款數(shù)量中的占比過半，并且為當(dāng)?shù)靥峁┝舜罅烤蜆I(yè)崗位，這極大地降低了盧氏縣的貧困發(fā)生率。三、金融扶貧政策措施集群介紹（一）棚戶區(qū)改造利用開發(fā)性金融政策，針對棚戶區(qū)居民進(jìn)行改造，加大對重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵時(shí)刻的支持力度，充分發(fā)揮銀行作為棚改主力銀行的作用，通過發(fā)放棚改專項(xiàng)貸款，改善棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境，同時(shí)設(shè)立棚改項(xiàng)目平臺，開通棚改授信機(jī)制，為棚戶區(qū)居民帶來更便捷高效的服務(wù)，進(jìn)一步對棚戶區(qū)居民進(jìn)行遷移安置，不斷改善民生，幫助貧困人群脫貧。（二）完善金融扶貧的服務(wù)支持體系創(chuàng)新金融扶貧服務(wù)支持體系建設(shè)。首先設(shè)立扶貧專項(xiàng)貸款，進(jìn)一步創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品的種類，增加金融融資的方式，為貧困戶提供渠道服務(wù)。其次，政府采用政府組織平臺協(xié)調(diào)管理，通過統(tǒng)貸和擔(dān)保平臺分別進(jìn)行工作，充分調(diào)動商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)參與扶貧開發(fā)。最后，對整個(gè)融資過程進(jìn)行監(jiān)督，對過程中的扶貧資金進(jìn)行信息公開，保持金融扶貧政策工作的透明度。從服務(wù)、平臺和監(jiān)督三方面對金融扶貧服務(wù)支持體系進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展。（三）加強(qiáng)鞏固銀政合作新模式政府是扶貧工作的主體,金融是強(qiáng)大的推動力量。扶貧開發(fā)公益性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益不明顯,需要借助政府力量擴(kuò)展融資來源。作為金融機(jī)構(gòu),銀行可以將自身的融資融智融商優(yōu)勢與政府的組織管理優(yōu)勢相結(jié)合,不斷增進(jìn)互信,攜手并肩發(fā)展,建立良好的銀政合作關(guān)系?？傮w來說,加強(qiáng)銀政合作的新模式,建立“政府主導(dǎo),金融支持、各方參與”的扶貧開發(fā)長效機(jī)制,開展扶貧規(guī)劃合作和研究,共同探索完善“扶貧資金+信貸資金”的扶貧開發(fā)新模式。四、金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的特殊之處金融扶貧政策由于同時(shí)具有政策性和公共性的特征，且運(yùn)作具有商業(yè)化的特點(diǎn)，一定程度上能夠促進(jìn)財(cái)政扶貧，其作用不斷凸顯出來。目前國內(nèi)對于金融扶貧尚未有一個(gè)統(tǒng)一的定義，本文綜合有關(guān)金融扶貧有關(guān)研究，認(rèn)為金融扶貧應(yīng)當(dāng)是：以各種政府政策以及金融市場為基礎(chǔ)，參與主體涉及不同類型和性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，包括政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)或合作社，同時(shí)運(yùn)用金融工具和杠桿工具向貧困人群提供必要的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品，使貧困地區(qū)的資源得到最優(yōu)配置，進(jìn)而促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口自身的發(fā)展。不過，由于政府僅僅提供政策支持，實(shí)際執(zhí)行主體仍是企業(yè)或合作社，金融機(jī)構(gòu)作為政府和企業(yè)或合作社之間溝通的橋梁，承擔(dān)著配合政策最大化利用資金的作用，因此，在具體審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)以金融機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行審計(jì)。（一）金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)與常規(guī)貸款審計(jì)相比，金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)就是其測試重點(diǎn)是以扶貧政策的有效性、效率性以及金融機(jī)構(gòu)自身的政策執(zhí)行過程為主的，它的服務(wù)對象為金融扶貧政策，而金融扶貧政策的出發(fā)點(diǎn)在于幫助貧困人口脫貧致富，因此跟蹤審計(jì)關(guān)注的是對貧困農(nóng)民是否有幫助，與政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)成本無關(guān)。（二）金融扶貧政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的對象一般是金融扶貧政策，主要包括以下幾個(gè)方面：一是相關(guān)金融扶貧政策的安排實(shí)施情況。金融扶貧政策的首要目的在于扶貧，所以審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)該包括金融機(jī)構(gòu)在制定相關(guān)實(shí)施方案之前是否對貧困地區(qū)及貧困地區(qū)的人口進(jìn)行調(diào)查訪談，了解他們存在怎樣的困難以及需求，是否就這些實(shí)際需求和實(shí)際情況制定了實(shí)施方案，是否有進(jìn)一步的具體政策和規(guī)劃措施來貫徹方案中的扶貧政策，判斷制定的方案或措施是否合理合法，可操作性如何，與其他政策是否協(xié)調(diào)等。二是金融扶貧政策的執(zhí)行情況，因此審計(jì)的內(nèi)容主要包括執(zhí)行力度和落實(shí)完成度。在執(zhí)行力度方面，審計(jì)金融機(jī)構(gòu)主體是否按照實(shí)施方案嚴(yán)格執(zhí)行了政策，是否存在政策缺位或執(zhí)行不力的情況，根據(jù)2016-2018年的審計(jì)結(jié)果公告，資金閑置、資金配置效率低下等典型問題多次出現(xiàn)，如圖4.1所示，所以審計(jì)應(yīng)該重點(diǎn)放在政策資金的來源、分配、管理、使用等方面是否合規(guī)的問題。在落實(shí)完成度方面，重點(diǎn)審查扶貧政策措施的落實(shí)情況，重點(diǎn)審計(jì)產(chǎn)業(yè)等扶貧政策措施、財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、扶貧資金陽光化管理等落實(shí)情況。三是金融扶貧政策的績效評價(jià)。審計(jì)政策執(zhí)行的效果是否達(dá)到預(yù)期，正向是結(jié)合成本、收益、資金使用率等指標(biāo)評價(jià)政策落實(shí)的效果和效率。還可以反向?qū)ο硎芙鹑诜鲐氄叩娜后w進(jìn)行走訪，從群眾角度反映金融扶貧政策是否給受眾群體帶來了益處，使其幸福感得到了提升。四是金融扶貧政策的后續(xù)整改情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后會讓有關(guān)機(jī)構(gòu)就突出的問題進(jìn)行整改，但是審計(jì)并不會就此結(jié)束，在責(zé)令整改一段時(shí)間后，審計(jì)將繼續(xù)跟蹤后續(xù)整改情況，進(jìn)一步督促審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改到位。圖4.1審計(jì)公告中典型問題出現(xiàn)次數(shù)統(tǒng)計(jì)（三）金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的三個(gè)維度我國的公共政策審計(jì)作為國家審計(jì)的類型之一，指的是國家審計(jì)機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)，分別從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對公共政策的主體、公共政策的過程以及公共政策的結(jié)果和影響進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和建議的一種審計(jì)活動。作為公共政策審計(jì)的一種，金融扶貧政策跟蹤審計(jì)也必然需要符合這三個(gè)維度的要求才能進(jìn)行審計(jì)活動。首先，在形式維度上，金融扶貧政策跟蹤審計(jì)就是實(shí)施事前審計(jì)，即關(guān)注某項(xiàng)金融扶貧政策在貧困區(qū)域是否落地以及扶貧資金分配是否合理，也就是金融扶貧政策從中央到地方的落實(shí)問題。在這一維度內(nèi)，審計(jì)的具體內(nèi)容實(shí)際上就是審查地方金融扶貧政策的科學(xué)性、可操作性以及與本地貧困狀況的契合度，為此，還需要進(jìn)一步審查地方為金融扶貧制定的人員管理制度等。其次，在事實(shí)維度上，金融扶貧政策跟蹤審計(jì)就是實(shí)施事中審計(jì)，關(guān)注對某個(gè)金融扶貧政策的實(shí)施進(jìn)程和對扶貧資金使用情況的審查，也就是金融扶貧政策從文本到實(shí)踐的過程。因此，在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)應(yīng)該以扶貧項(xiàng)目和扶貧資金為主體，具體來說，有評估金融扶貧政策執(zhí)行前后的可能出現(xiàn)的問題，扶貧項(xiàng)目的申報(bào)程序的合法合理性、是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際市場需求，扶貧資金的貸款程序、之后的投入情況以及后期維護(hù)情況如何等。最后，在價(jià)值維度上，對金融扶貧政策的跟蹤審計(jì)屬于事后審計(jì)，也就是結(jié)果審計(jì)，這一維度關(guān)注的是某項(xiàng)金融扶貧政策的實(shí)施結(jié)果和執(zhí)行績效，這一實(shí)施結(jié)果和執(zhí)行績效實(shí)際上也就是金融扶貧政策投入之后的效果。金融扶貧政策的直接目的是幫助貧困人群提高收入和生活質(zhì)量，同時(shí)，這種提升并非只求一時(shí)的改善，而是要建立一種長效脫貧機(jī)制，進(jìn)而幫助貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在這一目標(biāo)下，對金融扶貧的審查就必須考察其政策對社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的提升程度。

五、對吉林省金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的研究（一）吉林省貧困概況吉林省位于我國東北地區(qū)，以農(nóng)業(yè)大省著稱，但長期發(fā)展不充分和不均衡，導(dǎo)致部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，貧困問題嚴(yán)重，其中包括三個(gè)國家級貧困縣和三個(gè)省定貧困縣市。從貧困人群的構(gòu)成來看，60歲以上占比接近半數(shù)，其中大部分受教育程度低，多有殘疾，且金融知識匱乏，對貸款脫貧的認(rèn)識較少，是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)對象之一。（二）吉林省現(xiàn)行金融扶貧政策吉林省在金融扶貧政策方面，主要從貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信用體系建設(shè)和信貸支持產(chǎn)業(yè)三個(gè)角度出發(fā)開展工作。具體來說，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，省內(nèi)5個(gè)國家級貧困縣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施全面覆蓋，ATM機(jī)這類基礎(chǔ)設(shè)施在村級行政區(qū)的覆蓋率已達(dá)90%，農(nóng)民可足不出戶辦理存款業(yè)務(wù)。在農(nóng)村信用體系建設(shè)方面，政府不僅為建檔立卡貧困戶提供增信服務(wù)，還為需要貸款的農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，從而降低金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)，也有助于解決農(nóng)民“融資難”的問題。在信貸支持產(chǎn)業(yè)方面，人民銀行將產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧相結(jié)合，通過各種金融產(chǎn)品例如扶貧再貸款、小額信貸、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金為貧困地區(qū)的重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目提供資金，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，例如引導(dǎo)地方龍頭企業(yè)帶動處于上游產(chǎn)業(yè)的貧困戶的收入水平，分享農(nóng)產(chǎn)品加工的收益。（三）吉林省金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法、審計(jì)結(jié)果1.審計(jì)重點(diǎn)不同于傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)的合法、合規(guī)性審查，金融扶貧政策跟蹤審計(jì)更關(guān)注政策對公共資源的分配、利用的經(jīng)濟(jì)性和效果性，其重點(diǎn)關(guān)注三點(diǎn)：第一，政策落實(shí)的實(shí)際效果與后續(xù)維護(hù)是否符合預(yù)期；第二，金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品尤其是信貸產(chǎn)品能否切實(shí)滿足農(nóng)民需求，貸款資金是否到位；第三，警惕一些違法違規(guī)操作問題，例如擔(dān)保資金未及時(shí)返還問題。2.審計(jì)方法為了審查資金使用的合理性，審計(jì)機(jī)關(guān)主要使用的是財(cái)務(wù)資料審查法和資料交叉核對法，審查政策和制度的合理合法性時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)主要使用的是項(xiàng)目資料審查法、業(yè)務(wù)資料審查法和文件審查法。3.審計(jì)結(jié)果吉林省金融扶貧政策的落實(shí)情況如表5.1所示。表5.1扶貧政策落實(shí)情況審計(jì)結(jié)果（單位：萬元）審計(jì)結(jié)果涉及縣市涉及資金保證金政策開展不充分11個(gè)3036.86轉(zhuǎn)嫁服務(wù)費(fèi)3個(gè)342.71農(nóng)民工工資保證金多收或未及時(shí)返還4個(gè)1440.77基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程緩慢3個(gè)1736具體來說，可以分為以下幾個(gè)問題。（1）貸款資金審計(jì)情況根據(jù)吉林省審計(jì)廳發(fā)布的2020年第一季度重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，對11個(gè)縣市的審計(jì)中，存在貸款資金池以及保證金政策執(zhí)行不到位的問題，部分政策性金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保比例分配不合理，機(jī)構(gòu)的擔(dān)保資金有較大風(fēng)險(xiǎn)。（2）財(cái)政資金使用績效審計(jì)情況省審計(jì)廳通過穿透審計(jì)的方法，對102個(gè)省級部門的結(jié)存資金進(jìn)行審查，從結(jié)果上看，2019年各級各部門嚴(yán)格落實(shí)政策要求，加大存量資金對重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的支出，截至2019年末，各省級部門22.36億元應(yīng)收回清繳的結(jié)存資金中，已收回10.81億元。（3）信貸政策落實(shí)情況總體來說，吉林省的涉農(nóng)貸款總量和產(chǎn)品種類不斷增加，惠及的農(nóng)戶比例也在上升，尤其是涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)密度已達(dá)到2524.9元/人。但是，存在的問題主要是后續(xù)的扶貧再貸款要求較高，存在返貧風(fēng)險(xiǎn)。地方金融機(jī)構(gòu)在對中小型涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)放再貸款時(shí)，由于再貸款本身數(shù)量分散、金額較低，一筆貸款從審核到發(fā)放流程較為復(fù)雜，耗時(shí)較長，導(dǎo)致短期內(nèi)能夠發(fā)放的實(shí)際資金量十分有限，從而限制了農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展。（4）審計(jì)公告涉及的后續(xù)整改措施太少吉林省審計(jì)廳主要是對政府促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化、財(cái)政資金提質(zhì)增效、“一主、六雙”和鄉(xiāng)村振興等重大政策落實(shí)情況進(jìn)行了審計(jì)，對于金融扶貧政策的審計(jì)主要是促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化，通過部分市縣政策性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來支持小微企業(yè)，增強(qiáng)支農(nóng)力度。例如截至2020年3月，白城市惠農(nóng)農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司和白城市中小企業(yè)融資擔(dān)保有限公司在2019年審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)收取的保證金仍有663.16萬元未按規(guī)定退回，2019年6月以來，又繼續(xù)向26個(gè)小微企業(yè)、“三農(nóng)”等主體收取擔(dān)保保證金161.13萬元。審計(jì)公告對審計(jì)結(jié)果有充分適當(dāng)?shù)恼f明，通過大量的數(shù)據(jù)顯示所存在的具體問題，但是審計(jì)公告卻僅在最后一點(diǎn)簡略說明了跟蹤審計(jì)的后續(xù)整改措施，例如截至2020年3月末，審計(jì)結(jié)果報(bào)告反映的關(guān)于省級服務(wù)業(yè)發(fā)展政策措施落實(shí)中存在的問題和部分市縣項(xiàng)目未實(shí)施專項(xiàng)資金閑置等問題，相關(guān)責(zé)任單位通過推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、加快資金撥付等方式整改完畢。大都是敘述在整改過程中，沒有針對出現(xiàn)的問題提出量化的后續(xù)措施，導(dǎo)致各地方政府的主觀能動性不強(qiáng)，對于是否整改完畢也沒有確切的跟蹤信息，審計(jì)公告自身沒有發(fā)揮進(jìn)一步的指導(dǎo)監(jiān)督作用。（5）審計(jì)公告披露的信息不夠金融扶貧政策作為政府推動農(nóng)村力量，拓展小微企業(yè)發(fā)展的重要渠道，在跟蹤審計(jì)的道路上并沒有擺到重要的位置。從審計(jì)結(jié)果的公告中就發(fā)現(xiàn)，對于金融扶貧政策的審計(jì)結(jié)果主要是基于專項(xiàng)資金的管理運(yùn)用問題，例如截至2019年8月末，全省2017至2018年下?lián)艿氖〖夝B(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項(xiàng)資金共有30個(gè)市縣存在閑置問題，這些市縣共收到專項(xiàng)資金10027.9萬元，尚有5099.69萬元在財(cái)政或民政部門閑置未撥付，占收到專項(xiàng)資金總額的50.85%。審計(jì)公告沒有介紹金融扶貧政策跟蹤審計(jì)結(jié)果的專欄，大都是按照問題進(jìn)行敘述，所以很難歸類整理出關(guān)于金融扶貧政策的整改措施，甚至在有的年份政府審計(jì)公告中沒有提出整改措施，政府在審計(jì)公告中披露的信息有限，導(dǎo)致對于金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的結(jié)果無法具體量化。六、金融扶貧政策跟蹤審計(jì)存在問題由于金融扶貧政策執(zhí)行主體主要為金融機(jī)構(gòu)，但參與政策制定的主要為政府機(jī)關(guān)，因此在審計(jì)過程中，傳統(tǒng)審計(jì)方法或滯后于審計(jì)需求。且由于部分金融扶貧政策是分地區(qū)、分對象執(zhí)行，審計(jì)人員可能需要更多有關(guān)貧困地區(qū)的專業(yè)知識來參與到審計(jì)工作中。（一）審計(jì)重點(diǎn)與扶貧政策存在沖突近年來，審計(jì)人員在扶貧政策跟蹤審計(jì)時(shí)，逐漸將重點(diǎn)放在扶貧貸款資金的資格審查、本息返還、財(cái)政貼息等資金借貸業(yè)務(wù)方面，借以及時(shí)防范產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在2018年的46號審計(jì)公告中，在審查145個(gè)貧困縣精準(zhǔn)扶貧審計(jì)的政策實(shí)施效果時(shí)，審計(jì)人員主要從扶貧資金的來源、分配和使用等方面進(jìn)行政策效果的審查，審計(jì)時(shí)側(cè)重資金使用的合規(guī)合法性，關(guān)注的是傳統(tǒng)審計(jì)過程存在的資金是否非法挪用等舞弊現(xiàn)象，而對扶貧政策的經(jīng)濟(jì)性、效率效果等方面缺少審查，吉林省在2020年第一季度重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)時(shí)所發(fā)現(xiàn)的農(nóng)民工工資保證金政策執(zhí)行不到位、助保金池貸款業(yè)務(wù)開展不充分、擔(dān)保資金存在高風(fēng)險(xiǎn)等問題，也是從扶貧資金的流動角度進(jìn)行審查，而對資金的成本收益比、投入產(chǎn)出比等反映政策執(zhí)行程度等指標(biāo)涉及較少。因此，審計(jì)工作的重點(diǎn)與金融扶貧政策之間的差別是現(xiàn)在金融扶貧政策跟蹤審計(jì)需要解決的問題。（二）對經(jīng)濟(jì)扶貧的審計(jì)較多，金融服務(wù)的審計(jì)較少經(jīng)濟(jì)扶貧主要是通過引進(jìn)資金來促進(jìn)貧困地區(qū)的就業(yè)、生產(chǎn)活動，而金融服務(wù)主要是指融資、儲蓄、信貸、結(jié)算等服務(wù)。當(dāng)前對扶貧政策的審計(jì)主要通過扶貧資金的來源與去向來評估扶貧政策，而扶貧政策實(shí)施的好壞不僅取決于扶貧資金，也取決于相應(yīng)的金融服務(wù)質(zhì)量，如支付網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋率、客戶權(quán)益保障服務(wù)等。例如，吉林省在2020年第一季度重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中，在11市縣營商環(huán)境優(yōu)化情況的審計(jì)中，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)白城、白山、鎮(zhèn)賚、通榆等4市縣農(nóng)民工工資保證金政策執(zhí)行不到位。一是4市縣未及時(shí)返還農(nóng)民工工資保證金及利息1287.34萬元；二是白山、白城市多收農(nóng)民工工資保證金153.43萬元，然而保證金拖欠問題部分是由于缺少事后的權(quán)益保障意識和相關(guān)規(guī)章制度所導(dǎo)致，即缺少完善的金融服務(wù)，因此，對金融服務(wù)的審計(jì)監(jiān)督有利于金融扶貧政策在貧困地區(qū)開展。七、對金融扶貧政策跟蹤審計(jì)的建議（一）建立金融扶貧政策制度體系以貧困戶為對象建立的金融扶貧服務(wù)站，是為了調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，通過各類金融扶貧政策來推動基層貧困戶脫貧致富。但在此過程中，我們發(fā)現(xiàn)由于金融扶貧政策在產(chǎn)品細(xì)節(jié)方面的要求比較模糊，對受眾群體的限定不夠準(zhǔn)確。由此造成一些非貧困戶利用政策來謀取私利，表面上打著貧困戶的幌子，實(shí)際上利用金融扶貧政策的漏洞獲取不正當(dāng)?shù)睦?，因此?yīng)該建立起金融扶貧政策體系，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范這些行為，進(jìn)一步遏制風(fēng)險(xiǎn)。（二）加強(qiáng)對農(nóng)村金融扶貧體系的監(jiān)督考慮到農(nóng)村金融扶貧體系的覆蓋面廣，涉及的機(jī)構(gòu)多樣，審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)督范圍，將非金融機(jī)構(gòu)和非國有商業(yè)銀行在貧困地區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)納入監(jiān)督范圍，例如對與扶貧相關(guān)的資金借貸、信貸條件等業(yè)務(wù)的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)可以走訪部分貧困戶詢問情況。此外，在避免高金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，對同類金融產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行審計(jì)，并關(guān)注金融產(chǎn)品服務(wù)前與服務(wù)后貧困戶的生活情況，確保金融扶貧政策能夠有效落實(shí)。（三）拓展跟蹤審計(jì)的反饋渠道在對金融扶貧政策進(jìn)行跟蹤審計(jì)的方式中，我們發(fā)現(xiàn)主要是運(yùn)用財(cái)務(wù)資料審查法和資料交叉核對法調(diào)查扶貧政策得落實(shí)情況，這主要是從書面文件來獲取反饋意見。我們也需要直接對受眾群體——貧困戶進(jìn)行金融扶貧政策落實(shí)情況的調(diào)查，這樣可以從直接一手的證據(jù)中獲得跟蹤審計(jì)的效果，對金融扶貧政策的相關(guān)情況有更加真實(shí)可靠的了解，進(jìn)一步拓寬跟蹤審計(jì)的反饋渠道，從書面和非書面兩種方式來獲取最終的反饋意見。參考文獻(xiàn)[1]Townsend,RoberMYaron,Jacob.Thecreditrisk-ContingencysystemofanAsiandevelopmentbank.EconomicPerspectives.2001.[2]DebajitPalit,AkankshaChaurey.Off-gridruralelectrificationexperiences