公共管理：案例與實務

高等院校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與經濟管理系列

公共管理

案例與實務

陳麗琴◎主編

張新政齊燕◎副主編

企業(yè)管理出版社

作者介紹

陳麗琴

海南大學公共管理學院教授，管理學

博士，海南省拔尖人才，海南婦女兒童研

究會副會長。主要研究社會性別與婦女發(fā)

展。論文《整體政府視角下的農村婦女參

政》獲得全國婦女研究一等獎；論文《交

易成本視角下的女縣長發(fā)展困境》《構建

女干部成長的自我認同體系》《高校青年

女教師職業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)及對策分析》《制

度框架下的“無知少女”現(xiàn)象研究》《社

會資本獲得的性別差異與女性參政》《將

社會性別意識納入高等教育必修課的教育

政策思考》《農村公共空間的退縮與女性

的政治參與》在《婦女研究論叢》等刊物

上發(fā)表。主持國家課題《民族旅游發(fā)展對

黎族女性的影響研究》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下

農村婦女參與村莊治理研究》兩項；主持

海南省委組織部課題《少數(shù)民族干部建設

研究》、海南省婦聯(lián)課題《婦女組織改革

與建設》；參與海南省人才局《海南省

“十四五”人才發(fā)展規(guī)劃》編制等。

高等院校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與經濟管理系列

公共管理

案例與實務

陳麗琴◎主編

張新政齊燕◎副主編

企業(yè)管理出版社

圖書在版編目（CIP）數(shù)據

公共管理：案例與實務/陳麗琴主編；張新政，齊燕副主編．—北京：企業(yè)管理出版社，2023.8

ISBN978-7-5164-2692-0

Ⅰ．①公…Ⅱ．①陳…②張…③齊…Ⅲ．①公共管理Ⅳ．①D035-0

中國版本圖書館CIP數(shù)據核字（2022）第163309號

書名：公共管理：案例與實務

書號：ISBN978-7-5164-2692-0

作者：陳麗琴張新政齊燕

責任編輯：徐金鳳黃爽

出版發(fā)行：企業(yè)管理出版社

經銷：新華書店

地址：北京市海淀區(qū)紫竹院南路17號郵編：100048

網址：電子信箱：emph001@163.com

電話：編輯部（010）68701638發(fā)行部（010）68701816

印刷：北京環(huán)球畫中畫印刷有限公司

版次：2023年8月第1版

印次：2023年8月第1次印刷

開本：787毫米×1092毫米1/16

印張：16

字數(shù)：320千字

定價：59.00元

版權所有翻印必究·印裝有誤負責調換

前言/?001?/

前言

PREFACE

“用腳步丈量祖國大地，用眼睛發(fā)現(xiàn)中國精神，用耳朵傾聽人民呼聲，用內心感應

時代脈搏，把對祖國血濃于水、與人民同呼吸共命運的情感貫穿學業(yè)全過程、融匯在

事業(yè)追求中?！绷暯娇倳洖閺V大青年大學生奮進新征程指明了方向，也指明了高校

的專業(yè)教學要理論和實踐相結合，要將祖國大地的社會現(xiàn)實案例融入理論教學中。

《教育部關于加強專業(yè)學位研究生案例教學和聯(lián)合培養(yǎng)基地建設的意見》中指出，

案例教學以學生為中心，以案例為基礎，通過呈現(xiàn)案例情境，將理論與實踐緊密結合，

引導學生發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，從而掌握理論、形成觀點、提高能力。加

強案例教學，是強化專業(yè)學位研究生實踐能力培養(yǎng)、推進教學改革、促進教學與實踐

有機融合的重要途徑，是推動專業(yè)學位研究生培養(yǎng)模式改革的重要手段。

高校專業(yè)研究和教學來源于社會，也要服務于社會。社會治理的綜合性和復雜性、

新一輪科技革命和產業(yè)變革對公共管理專業(yè)教學內容設置提出了新要求。將課堂教學

和學術研究扎根在中國大地，用社會現(xiàn)實問題和新時代國情啟迪學生深入思考，是中

國共產黨領導下的堅持以人民為中心的根本目標導向、以構建和完善政府治理體系的

核心價值導向對公共管理專業(yè)教學內容設置提出的根本要求；促進建設人民滿意的服

務型政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是時代賦予公共管理專業(yè)教學的新

使命。公共管理專業(yè)教學要從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中汲取力量，公共管理創(chuàng)新實踐要以

文化自信為指導?！安┐缶畹闹腥A優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是我們在世界文化激蕩中站穩(wěn)腳跟的

根基”，中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為專業(yè)教學內容提供了“精神之鈣”，成為中國特色公共管

理專業(yè)教育教學的寶貴基因。傳播中國話語，講好中國故事，在立德樹人上彰顯公共

管理專業(yè)教學內容的中國文化內涵，這是新文科建設賦予公共管理專業(yè)教學內容的新

內涵。

“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行?！币褜W到的理論知識要在實踐中應用，才能

發(fā)揮知識的最大作用，理論也因此得到檢驗和深化。作為高等院校實踐教育的重要組

成部分，大學生專業(yè)案例教學的目的在于彌補課堂理論教育和思想政治教育的不足。

所以，公共管理專業(yè)必須加強案例教學才能提升教學質量。一是在專業(yè)實踐課程中，

/?002?/公共管理：案例與實務

學生把課堂知識運用于社會實踐，這不僅鞏固和深化了學生在課堂上學到的理論，而

且鍛煉了學生的專業(yè)技能運用能力；二是作為課程思政的重要組成部分，專業(yè)案例教

學有助于提高大學生的社會責任感、國家榮譽感和時代使命感。同時，實踐的檢驗能

讓學生發(fā)現(xiàn)自身理論知識和能力結構的缺陷，可以在以后的學習中主動補充知識和優(yōu)

化能力結構。案例教學帶來的深層次思考能夠潛移默化地激發(fā)學生在學術研究道路上

的興趣，能夠培養(yǎng)學生不斷追求新知識的科學精神。同時，案例教學能夠實現(xiàn)教學相

長。教學中，教師不僅是教師，也是學習者。一方面，教師是整個案例教學的主導者，

引導學生思考、組織討論研究，進行總結、歸納；另一方面，教師在案例教學中通過

與學生共同研討，也能從學生研討中獲得啟發(fā)。

2020年11月，教育部新文科建設工作組在山東主辦了新文科建設工作會議。會議

研究了新時代中國高等文科教育創(chuàng)新發(fā)展舉措，發(fā)布了《新文科建設宣言》，對新文科

建設做出了全面部署。新文科建設主要是在現(xiàn)有文科專業(yè)的基礎上賦予文科專業(yè)新內

容，以及在文科人才培養(yǎng)模式上實現(xiàn)跨學科專業(yè)的新突破，從而推進哲學社會科學與

新一輪科技革命和產業(yè)革命的交叉融合。公共管理案例教學是響應新文科教學的應有

之義，是培養(yǎng)當代大學生分析問題和解決問題能力的有效途徑。從中國本土的公共管

理實踐中尋找案例、分析案例，讓學生更好地理解中國特色的公共管理，以此培養(yǎng)學

生的家國情懷，是編寫本書的目的。

本書第一章由海南大學公共管理學院徐華鴻編寫，第三章由海南大學公共管理學

院秦嘉懿編寫，第四章由中南大學公共管理學院朱營營編寫，第八、九、十章由洛陽

師范學院法學與社會學院齊燕編寫，第二、五、六、七、十一章由海南大學公共管理

學院張新政編寫。本書由陳麗琴和張新政統(tǒng)稿。對本書中的案例來源單位和作者表示

感謝！

本書編寫難免有所疏忽，請各位讀者批評指正。

2022年8月28日

目錄/?001?/

目錄

CONTENTS

第一章001

CHAPTER1公共管理環(huán)境

案例1廈門經濟特區(qū)發(fā)展的公共管理環(huán)境003

案例2醫(yī)療發(fā)展的公共管理環(huán)境012

第二章021

CHAPTER2公共管理倫理

案例1公共管理——守衛(wèi)底線倫理024

案例2公共管理倫理——讓工作更富有價值027

第三章033

CHAPTER3公共組織

案例1中國70年政府機構改革歷程回顧與成效039

案例2國家機構改革重塑：以人民為中心提升國家治理能力043

案例3S市“局區(qū)合一改革”047

案例4社會組織與社會治理049

案例5北京市學習型城市建設行動計劃（2021—2025年）054

第四章061

CHAPTER4公共組織領導

案例1公共組織領導工作方法064

案例2全國省級黨委換屆結束顯示的新“亮點”066

案例3公共組織領導績效評價068

案例4公共組織領導工作方式070

/?002?/公共管理：案例與實務

第五章075

CHAPTER5公共政策

案例1房地產調控政策的風云變幻077

案例2海南自由貿易港人才保障和離島免稅政策090

案例3“雙減”政策093

第六章103

CHAPTER6公共部門績效管理

案例1政府績效評估探索105

案例2公共治理與政府績效管理中的公眾參與——以杭州市為例116

案例3政府績效考評的運用123

第七章131

CHAPTER7公共管理監(jiān)督

案例1公共管理監(jiān)督的作用134

案例2促進監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法權正確行使138

案例3公共組織監(jiān)督方式142

第八章145

CHAPTER8公共經濟學

案例1稅收制度的改革147

案例2稅收改革發(fā)展為經濟添動力增活力155

案例3脫貧攻堅道路上這些數(shù)據值得銘記162

第九章171

CHAPTER9依法行政

案例1行政機關有釋明義務172

案例2市場監(jiān)管總局對阿里巴巴集團的行政處罰決定書全文173

案例3對行政許可應重點審查行政行為的程序和依據186

案例4公務員經商所簽訂的合同是否均歸于無效191

案例5?？诓┨┞》康禺a開發(fā)有限公司訴海口市人民政府

有償收回國有土地使用權案192

目錄/?003?/

第十章195

CHAPTER10公共部門人力資源管理

案例1努力打造一支高素質專業(yè)化公務員隊伍197

案例2海南自由貿易港人才政策207

案例3廣東靠什么保持人才“吸力”211

案例4建立更加開放靈活的用人機制212

第十一章221

CHAPTER11電子政務與數(shù)字行政

案例1數(shù)字政府建設223

案例2“一網通辦”——方便群眾和架起“經濟走廊”229

參考文獻244

第一章公共管理環(huán)境/?001?/

第一章

公共管理環(huán)境

20世紀80年代初，我國公共管理開始起步，這一時期公共管理主要體現(xiàn)在兩次政

府行政機構的精簡和改革上。20世紀80年代末至90年代初，我國的公共管理在建設

社會主義市場經濟體制背景下進行，無論是公共管理的理論研究還是實踐發(fā)展，都處

于一個過渡時期。在1992年鄧小平南方談話后，我國的公共管理理論研究和公共管理

體制改革都得到很大程度的發(fā)展。進入21世紀后，我國的公共管理理論開始吸納西方

公共管理理論的最新成果，進入全面深化階段。在內容上開始關注以“治理”為手段、

以“善治”為目的的政府改革、治理模式、政府績效，以及公共管理中的公民參與等

問題，在研究方法上開始嘗試多元的研究途徑和分析方法。a

公共管理環(huán)境分為內部環(huán)境和外部環(huán)境：內部環(huán)境主要是指公共管理機構內部的

各種關系和要素組合；外部環(huán)境主要是指公共管理機構之外的影響因素，如政治、經

濟、地理、人口、文化、民族、宗教等。內部環(huán)境更側重于影響公共管理的運行過程

本身，而外部環(huán)境主要制約公共管理的運行方向。通常所說的公共管理環(huán)境指的是外

部環(huán)境，即公共管理主體系統(tǒng)賴以存在和開展的外部條件的總和，或者說是直接或間

接作用于公共管理主體及其活動方式、活動過程的外部要素的總和?？偟膩碚f，公共

管理環(huán)境是公共管理活動的依據和出發(fā)點，公共管理環(huán)境制約著公共管理的職能發(fā)揮

和改革。

任何一個國家或社會的公共管理系統(tǒng)，都是其國家上層建筑的重要組成部分。它

建立在一定的經濟基礎之上，并與上層建筑的其他部分密切相關；而公共管理的環(huán)境

則有的屬于經濟基礎的范疇，有的與公共管理系統(tǒng)一同屬于上層建筑領域。一般來說，

有什么樣的公共管理環(huán)境，就有什么樣的公共管理。但公共管理不僅僅是被動地適應

環(huán)境，而是在適應環(huán)境的同時，能動地利用和改造公共管理環(huán)境。公共管理與公共管

理環(huán)境是一種相互依賴、相互作用的互動關系，共同構成了公共管理生態(tài)。

a王海燕.我國公共管理發(fā)展的歷程、成就與經驗教訓[J].中共山西省委黨校學報，2011，34（2）：78-80.

/?002?/公共管理：案例與實務

對公共管理而言，公共管理環(huán)境決定、制約了公共管理。一方面，公共管理環(huán)

境決定、制約公共管理的根本性質、原則和職能內容，以及公共事業(yè)管理的體制、方

式、決策等。公共管理要適應公共管理環(huán)境的性質，最主要的是要適應國家的政治制

度和社會制度，并建立與之相適應的公共管理目標、體制，形成相應的公共管理思想

與理論。社會主義國家的公共管理與資本主義國家的公共管理存在著共同的規(guī)律、方

法與手段，但其性質則是根本不同的。資本主義是建立在私有制基礎之上的社會制

度，其公共管理必然是為資產階級、為金錢特權服務的；社會主義是建立在生產資料

公有制基礎之上的新型社會制度，公共管理是人民當家做主、人民享有廣泛民主權

利的公共管理，為人民服務、人民的充分參與是社會主義公共管理的根本特征。另

一方面，公共管理環(huán)境的變化，決定和影響著公共管理的變化與發(fā)展方向。公共管理

環(huán)境在不同的國家和地區(qū)是不相同的，即使是同一個國家和地區(qū)，在不同的時期，公

共管理環(huán)境也是不斷發(fā)展變化的。不同的公共管理環(huán)境對公共管理提出的要求是不相

同的，因此，公共管理也就必然會隨著環(huán)境的變遷而不斷地發(fā)展變化。公共管理本

身沒有嚴格的好壞之分，只有適應其環(huán)境現(xiàn)狀并能促進社會公共利益發(fā)展才是最理

想的。

對公共管理環(huán)境而言，公共管理會對公共管理環(huán)境進行利用和改造?？梢詮娜齻€

方面進行理解：首先，公共管理并非只能簡單、被動地去適應公共管理環(huán)境，而是在

具體的環(huán)境中，公共管理主體可以憑借對公共管理環(huán)境在政治、經濟、文化、技術、

心理等各方面條件的了解，加以選擇與利用，從而訂立公共管理目標，在實施有效的

管理方法后，高效率地進行公共管理。其次，在明確公共管理目標后，實施公共管理

的主體在一定的程度上能夠創(chuàng)造有利環(huán)境，以促成公共管理目標的最終實現(xiàn)。最后，

在公共管理目標得以實現(xiàn)后，促使社會達成更好的秩序狀態(tài)，該狀態(tài)也為下一階段的

公共管理提供開展的基礎。

關于公共管理環(huán)境，黨的十八大提出了包括經濟建設、政治建設、文化建設、社

會建設、生態(tài)文明建設在內的“五位一體”總體布局。2021年11月8日召開的黨的

十九屆六中全會，用“十個明確”對習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容

作了進一步概括，其中“第四個明確”也強調了中國特色社會主義事業(yè)總體布局是經

濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體?；诖?，公共管

理環(huán)境根據其領域的不同內容，主要劃分為經濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)

境、自然環(huán)境等。

縱觀20世紀80年代以來我國公共管理的改革與成果，我國公共管理環(huán)境也在不

斷地發(fā)展和完善。本章將選取公共管理環(huán)境相關案例，以期通過案例分析，加深學生

對公共管理環(huán)境的認識和了解。

第一章公共管理環(huán)境/?003?/

案例1

廈門經濟特區(qū)發(fā)展的公共管理環(huán)境

材料1廈門經濟特區(qū)建設四十周年發(fā)展紀實a

廈庇五洲客，門納萬頃濤。

1980年10月，國務院批準設立廈門經濟特區(qū)。一年后，隨著湖里工地上一聲爆破

巨響，廈門經濟特區(qū)建設大幕正式拉開?！按髲B之門”從此開啟翻天覆地的變化，實踐

著中國共產黨領導下的經濟特區(qū)偉大創(chuàng)舉，成為中國特色社會主義在一張白紙上的精

彩演繹。

40載歲月崢嶸，40載篳路藍縷。以兩岸融合為特色，以改革開放為動力，以高質

量發(fā)展為追求，廈門經濟特區(qū)建設40年來充分發(fā)揮體制改革“試驗田”、對外開放重

要窗口和現(xiàn)代化建設排頭兵作用，曾經風高浪急、發(fā)展受限的海防前線，不斷向高素

質、高顏值、現(xiàn)代化、國際化城市邁進。

因臺而設，探索海峽兩岸融合發(fā)展新路

海峽相望，鼓浪如歌。在我國首批4個經濟特區(qū)中，廈門最突出的特點就是“因

臺而設”。40年來，廈門經濟特區(qū)憑借對臺區(qū)位優(yōu)勢全面拓展兩岸交流合作，以先行

先試服務對臺工作大局。

作為首批到大陸投資的臺商，建霖集團董事長呂理鎮(zhèn)1987年來到大陸，在考察了

幾個城市后，他最終選擇了廈門。

“廈門離臺灣很近，有著相同的鄉(xiāng)音、文化習俗、風土人情。更為重要的是，廈門

作為經濟特區(qū)，有政策支持?！眳卫礞?zhèn)說，剛起步時，公司蓋6萬平方米的廠房，只花

了18個月的時間。“這在當時，很了不得?！?/p>

依靠大陸市場，加上當?shù)卣摺⑷瞬诺募映?，建霖集團2020年正式登陸A股。

“廈門是一個很好的投資目的地，也是兩岸合作的典范?！眳卫礞?zhèn)說。

40年來，廈門在兩岸“三通”直航、經貿合作、人員往來、文化交流、基層政黨

交流等方面不斷有“破冰”之舉，持續(xù)深化兩岸交流合作綜合配套改革，建設兩岸新

a案例來源：《新華每日電訊》，記者康淼、董建國、付敏、張華迎、秦宏、顏之宏，2021年12月20日。

/?004?/公共管理：案例與實務

興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)合作示范區(qū)、兩岸金融中心、東南國際航運中心、對臺貿易中心

等“一區(qū)三中心”，廈臺集成電路、平板顯示等產業(yè)合作結出碩果。

如今，廈門已成為兩岸經貿合作最緊密的區(qū)域，引進了友達、宸鴻等20多家臺灣

百大企業(yè)，累計實際使用臺資117億美元，臺企工業(yè)產值約占廈門規(guī)上工業(yè)總產值的

1/4。廈門口岸的臺灣水果、食品、酒類、圖書、大米等進口量穩(wěn)居大陸第一，廈門是

大陸最大對臺貿易口岸。

2021年，一年一度的海峽論壇因疫情影響延至歲末登場，兩岸各界依然表現(xiàn)出很

高的熱情。作為兩岸交流交往最活躍的平臺，廈門已重點打造了海峽論壇、工博會、

文博會、圖交會等50多個大型兩岸交流活動，成效不斷提升。

兩岸合作的未來在青年。來自臺灣桃園的青年創(chuàng)業(yè)者范姜鋒把廈門比喻為“逐夢

之地”。2016年，范姜鋒與大陸合伙人共同創(chuàng)辦了廈門啟達臺享創(chuàng)業(yè)服務有限公司，

如今成果斐然：協(xié)助7000多名臺灣青年來閩交流，幫助超過300名臺灣青年、150個

項目在閩落地。

“在廈門，我看到了在臺灣從來沒看過的風景?！狈督h說，廈門已成為許多臺灣

青年到大陸發(fā)展的首選地。

廈門推出多項惠臺利民舉措，創(chuàng)新設立臺胞服務中心、臺胞驛站、兩岸青年創(chuàng)業(yè)

基地等涉臺服務機構，積極為臺灣青年追夢、筑夢、圓夢創(chuàng)造更好的條件，搭建更大

的舞臺。

越來越多的臺灣新生代走進并融入廈門，成為一道靚麗的青春風景線。廈門已

有20多個兩岸青年創(chuàng)業(yè)基地，其中7個獲批國臺辦“海峽兩岸青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)基地（示

范點）”。

據不完全統(tǒng)計，目前超過12萬名臺胞在廈門工作、生活，享受與本地居民同等待

遇。眾多臺胞主動當義工，參與社區(qū)治理，融入本地生活。

“臺胞和大陸同胞已成為社區(qū)共同體。”廈門市湖里區(qū)興隆社區(qū)主任助理熊麒說，

在他們社區(qū)，兩岸同胞已經從“陌鄰”變?yōu)椤坝燕彙?，真正實現(xiàn)了具有共同情感體驗的

“兩岸一家親”。

廈門臺商協(xié)會會長吳家瑩表示，廈門經濟特區(qū)的發(fā)展，廣大臺商臺胞既是參與者、

親歷者，也是受益者。臺商臺胞助力廈門發(fā)展，也搭上了改革開放高速發(fā)展的“列

車”，幸福指數(shù)年年升高。

多區(qū)疊加，構建開放型經濟新體制

向開放要動力，向改革要活力，在國家發(fā)展大局中謀劃高水平對外開放，是廈門

經濟特區(qū)成立以來始終堅持的發(fā)展邏輯。

第一章公共管理環(huán)境/?005?/

廈門經濟特區(qū)設立之初，基礎設施幾乎為零，一張白紙上搞建設，資金更是緊巴

巴。百業(yè)待興，如何破題？

沒有現(xiàn)成經驗，沒有標準答案，經濟特區(qū)的使命，就是要沖鋒探路，“殺出一條血

路來”。利用特區(qū)政策優(yōu)勢，廈門在全國率先利用外國貸款建設機場、港口、通信等基

礎設施，率先推進稅利分流改革，率先改革國有資產管理體制，率先推行土地有償轉

讓和政府采購公開招投標，率先成立中外合資銀行……廈門經濟特區(qū)成立之初，一系

列開放舉措激起了發(fā)展活力，形成了外引內聯(lián)的良好開局。

1984年2月，改革開放總設計師鄧小平親臨廈門視察，奮筆題寫“把經濟特區(qū)辦

得更快些更好些”，激勵著廈門進一步擴大改革開放。

1985年，國務院批準廈門經濟特區(qū)擴大到全島。此后，中央又相繼批準設立海滄、

杏林、集美三個臺商投資區(qū)和象嶼保稅區(qū)。2010年，中央又批準廈門經濟特區(qū)擴大到

全市。一系列政策疊加，廈門形成了全方位、多層次的對外開放格局。

栽好梧桐樹，引來鳳凰棲。戴爾、通用、ABB等世界500強企業(yè)紛紛“搶灘”廈

門。“廈門是ABB在中國揚帆遠航的起點。從1992年落戶廈門火炬高新區(qū)至今，廈

門已成為ABB全球最重要的產業(yè)基地之一?！盇BB電氣中國總裁趙永占說。2018年

ABB廈門工業(yè)中心投入運營，致力于打造現(xiàn)代化研發(fā)基地，實現(xiàn)從生產制造基地到創(chuàng)

新研發(fā)基地的轉變。

廈門市統(tǒng)計局的數(shù)據顯示，截至2020年年底，共有63家世界500強企業(yè)在廈門

投資了114個項目，合同外資41.21億美元，實際使用外資36.3億美元。

既要“引進來”，也要“走出去”。截至2021年，廈門累計登記境外投資項目

1581個，投資分布在74個國家和地區(qū)，投資領域涉及批發(fā)零售、制造業(yè)等領域。

黨的十八大以來，隨著自貿試驗區(qū)、“海絲”核心區(qū)、金磚國家新工業(yè)革命伙伴

關系創(chuàng)新基地等一系列國家戰(zhàn)略相繼落地，廈門正在從更高層面探索多層次、全方位、

綜合性經濟開放格局。

國際貿易“單一窗口”建設、商事登記“一照一碼”改革、設立國際商事仲裁院、

建設“海絲”中央法務區(qū)……據廈門自貿片區(qū)管委會經濟發(fā)展局局長代斌介紹，自

2015年掛牌以來，廈門自貿片區(qū)累計推出498項創(chuàng)新舉措，共有30項“廈門經驗”在

全國復制推廣。

融入國家全新的對外開放格局，廈門視野愈加廣闊。2015年首列中歐班列（廈門）

開行，這趟離臺灣最近的中歐班列線路如今已開行逾1000列。3年后，首開于廈門港

的“絲路海運”也開行，“海絲”和“陸絲”在廈門實現(xiàn)了完美的交匯。

“絲路海運”是首個面向“一帶一路”沿線國家的國際綜合物流服務品牌和平臺。

福建絲路海運運營有限公司副總經理李南說，經過3年發(fā)展，“絲路海運”已擁有80

/?006?/公共管理：案例與實務

條命名航線，通達27個國家的99座港口，聯(lián)盟成員超過200家，累計運輸集裝箱超

670萬標箱。

跨陸連海的廈門，主動融入“一帶一路”建設，持續(xù)為“一帶一路”發(fā)展注入活

力。與此同時，廈門緊抓“金磚”機遇，構建金磚合作的重要平臺。

繼2017年金磚國家領導人第九次會晤在廈門成功舉行后，廈門在2020年年底又

落地金磚國家新工業(yè)革命伙伴關系創(chuàng)新基地。創(chuàng)新基地正式建設一年來，發(fā)布了兩批

60項重點任務清單，開展了20期金磚專題培訓，建設了7個新工業(yè)革命領域賦能平

臺，推出了首批39個新工業(yè)革命領域示范標桿項目，簽約了33個金磚合作項目。

多項國家戰(zhàn)略匯集、多區(qū)疊加的優(yōu)勢，推動廈門深度融入全球經濟體系，在打造

開放型經濟新體制方面始終走在前頭。

質量變革，激發(fā)產業(yè)創(chuàng)新力

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是廈門經濟特區(qū)的鮮明特征。正是靠著創(chuàng)新驅動發(fā)展，廈門克服了地域

空間狹小、經濟腹地不足等弱點，走上了產業(yè)高質量發(fā)展的新路。

展廳內，工作人員通過大屏幕演示最新的視訊調度解決方案，應急指揮、交通調

度、可視檢修、遠程監(jiān)控都能在這套系統(tǒng)中輕松實現(xiàn)——走進廈門億聯(lián)網絡公司，各

種新技術新產品讓人大開眼界。

作為國際領先的企業(yè)通信與協(xié)作解決方案提供商，億聯(lián)網絡的自主品牌產品銷售

到美國、英國、澳大利亞等國家，SIP話機市場占有率全球第一。受疫情影響，公司云

視頻業(yè)務迎來風口，訂單激增。

“近兩年，公司年均申請專利100多件，平均三天申請一件?！惫靖笨偨浝韽埢?/p>

榮介紹，公司研發(fā)人員占員工人數(shù)六成以上，每年研發(fā)投入占銷售額的比重超過8%。

億聯(lián)網絡所在的廈門火炬高新區(qū)，是首批國家級高新區(qū)之一。投入建設30年來，

廈門火炬高新區(qū)從島內不到1平方千米的“試驗田”起步，發(fā)展為“一區(qū)九園”，支撐

起廈門市工業(yè)經濟的“半壁江山”。目前火炬高新區(qū)聚集各類企業(yè)超1萬家，其中國家

級高新技術企業(yè)1000多家。

火炬高新區(qū)的鮮明特色折射出廈門因地制宜謀劃產業(yè)布局的路徑。相比全國其他

副省級城市，廈門經濟體量偏小，全市僅1700平方千米的土地面積，近六成又被劃

入生態(tài)控制區(qū)。廈門火炬高新區(qū)管委會負責人說，立足自身資源稟賦，因地制宜緊盯

產業(yè)鏈和價值鏈高端，走“小而精”的精細化發(fā)展之路，是激發(fā)廈門比較優(yōu)勢的正確

選擇。

精，是指產業(yè)布局的高精尖。特區(qū)成立之初，廈門以“三來一補”加工制造為主，

電子、機械、輕工、化工等企業(yè)曾一度是廈門的支柱產業(yè)。此后廈門有取有舍，擺脫

第一章公共管理環(huán)境/?007?/

發(fā)展路徑依賴，逐步放棄粗放型產業(yè)，以高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為重點，串點成鏈、

集鏈成群，在轉型發(fā)展中重塑產業(yè)格局，目前已形成平板顯示、計算機與通信設備等9

條千億產業(yè)鏈。

40年來，廈門經濟總量年均增長15%，財政總收入年均增長18.1%。2020年廈門

GDP達6384億元，財政總收入達1351億元，人均GDP突破2萬美元，達到國際通用

的發(fā)達經濟體“門檻”。

廈門以占全省1.4%的土地面積，創(chuàng)造出全省14.5%的GDP、26.2%的財政收入和

近50%的外貿進出口額，土地產出率、財政收入占地區(qū)生產總值比重、每度電創(chuàng)造生

產總值等指標位居全國前列。

乘著經濟特區(qū)發(fā)展的東風，大批高新技術企業(yè)在廈門集聚、發(fā)展，演繹著創(chuàng)新驅

動、轉型升級的生動故事。

位于海滄區(qū)的廈門生物醫(yī)藥港，5.67平方千米的“袖珍”之地聚集了300多家生

物醫(yī)藥公司。萬泰滄海生物醫(yī)藥項目工程二期建設快馬加鞭，項目建成后將主要用于

生產國產九價宮頸癌疫苗，并和葛蘭素史克合作開發(fā)新一代宮頸癌疫苗。

“歷經無數(shù)次試驗，我們坐熱了冷板凳，疫苗產業(yè)化生產終于實現(xiàn)突破?！睋B門

萬泰滄海生物技術有限公司董事長李世成介紹，公司和廈門大學展開科研合作，成功

研制出全球首個戊肝疫苗和國產首支、世界第三支二價宮頸癌疫苗。其中，國產二價

宮頸癌疫苗于2020年5月成功上市，國產九價宮頸癌疫苗已進入三期臨床試驗。

位于海滄的艾德生物是國內外知名的腫瘤精準檢測細分領域龍頭企業(yè)，公司總經

理羅捷敏說，公司擁有60多項國際領先的自主專利，產品已進入全球60多個國家和

地區(qū)，每年讓60多萬腫瘤患者從精準醫(yī)療中受益。艾德生物植根于廈門的創(chuàng)新沃土，

也是經濟特區(qū)創(chuàng)新驅動發(fā)展的產物。

推陳出新天地寬。“10多年前，我們開始逐步退出石化、鋼鐵等傳統(tǒng)支柱產業(yè)，為

生物醫(yī)藥、集成電路等產業(yè)崛起贏得發(fā)展空間。”海滄臺商投資區(qū)管委會副主任張善

美說。

高處謀勢，新處落子。緊扣產業(yè)發(fā)展方向，廈門近年來精準發(fā)動招商引擎，著力

培育新材料、新能源、集成電路等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

2021年，總投資480億元的廈門天馬第6代柔性AMOLED生產線項目主廠房封

頂；全球動力電池龍頭企業(yè)寧德時代在廈門投資成立子公司，并與廈門大學共建廈門

時代新能源研究院……

隨著一批龍頭項目入駐，結構優(yōu)化、價值高端、效益突出的新興產業(yè)集群正在廈

門加快形成。

/?008?/公共管理：案例與實務

協(xié)調并重，擦亮高質量發(fā)展的民生底色

在保持經濟發(fā)展“高素質”同時，廈門統(tǒng)籌推進區(qū)域、生態(tài)、民生、文化等協(xié)調

發(fā)展，實現(xiàn)了成色十足、內外兼修的“高顏值”。

置身于廈門“特區(qū)·1980”湖里創(chuàng)意產業(yè)園，隨處可見各種老工廠和老式錄音機、

黑膠唱片等老物件。獨特的懷舊氣質，讓這里成為游客打卡、劇組取景的網紅地標。

這塊小小的土地，曾是廈門經濟特區(qū)的原點。從昔日眾多工業(yè)企業(yè)云集之地到今

天的時尚高地，湖里創(chuàng)意產業(yè)園轉型重生的過程，正是廈門“提升本島、跨島發(fā)展”

的生動縮影。

2002年，廈門提出“跨島發(fā)展”戰(zhàn)略決策，此后便將發(fā)展目光從島內擴至廈門全

域。跨島發(fā)展拉開了城市格局與框架，廈門產業(yè)轉型升級有了施展拳腳的更大空間。

站在集美新城體驗館，整個新城一覽無余。十余年來，伴隨著跨島發(fā)展，集美新

城從最初的一張白紙到如今的一派生機，逐步形成集城市CBD、大學城、高科技研

發(fā)、影視拍攝等多功能于一體的綜合性新城。

跨島發(fā)展，關鍵在產業(yè)。從島內的一期、二期，拓展到島外的三期，廈門軟件園

跨島而來。位于集美的軟件園三期，過去是一片“農田灘涂”，如今變身為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)沃

土，3000多家企業(yè)、4.6萬軟件人才匯聚于此。

隨著產業(yè)園區(qū)拔地而起，產業(yè)跨島升級有了肥沃的土壤，產業(yè)跨島升級又反過來

推動島外新城建設。如今，海滄新城、集美新城、同安新城、環(huán)東海域新城建設全面

提速，數(shù)字經濟、平臺經濟、智能經濟等在島外優(yōu)先布局。廈門市還大力推動優(yōu)質教

育、醫(yī)療資源，文體設施，基礎設施等布局島外，廈門新機場、東部體育會展新城等

片區(qū)加速推進。

島內島外區(qū)域協(xié)同發(fā)展加快推進，廈門經濟發(fā)展與生態(tài)建設、民生保障等領域協(xié)

調推進力度也進一步加大。

筼筜湖，廈門市中心的城市濕地公園，被譽為廈門“城市會客廳”。這里花團錦

簇，飛鳥翔集，游人如織。很難想象40年前，筼筜湖雜草叢生、污水亂排，湖水又黑

又臭。

經濟特區(qū)投入建設以來，廈門市打響了筼筜湖環(huán)境整治的硬仗。經過多年持續(xù)綜

合治理，如今的筼筜湖徹底改頭換面，筼筜湖綜合整治工程被聯(lián)合國開發(fā)計劃署評為

“東亞海域污染防治和管理”示范工程。

筼筜湖之變折射出廈門久久為功謀劃生態(tài)文明建設的生動實踐。多年來，廈門市

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，高標準建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)，持續(xù)打造“在花園里盛

開的城市”。廈門制定全國首部生態(tài)文明指標體系，率先以地方立法形式出臺環(huán)境保護

第一章公共管理環(huán)境/?009?/

條例。城市開發(fā)建設中，為保護中華白海豚，廈門市不惜將跨海通道方案由大橋改為

隧道，成本大幅增加；為保護白鷺專門保留大嶼島。

在經濟特區(qū)建設的道路上，廈門始終不忘實現(xiàn)共同富裕的初心，大力解決發(fā)展不

平衡的問題，讓改革開放的成果普惠于民。

海拔900多米的軍營村和與之毗鄰的白交祠村地處廈門、泉州、漳州三市交界處

的高山上，是廈門市海拔最高、最為偏遠的村子。在20世紀80年代，由于山高路遠、

交通不便，高山兩村是遠近聞名的貧困村，與日新月異的經濟特區(qū)格格不入。

在廈門市各級黨委政府的支持和引導下，高山兩村興產業(yè)、美生態(tài)，“山上戴帽、

山下開發(fā)”，因地制宜走上了擺脫貧困、振興鄉(xiāng)村的致富路。如今走進軍營村和白交祠

村，層層梯田環(huán)抱群山，郁郁蔥蔥的茶園格外“養(yǎng)眼”。

“曾經村里夜晚黑漆漆、山頂光禿禿，逢雷雨天常斷電，出行只有泥巴路?！避姞I

村返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學生高志云說。現(xiàn)在，村里環(huán)境越來越好，日子越過越紅火，村民人均

收入超過4萬元。

面向未來，新起點上再揚帆

四十載風華正茂，九萬里風鵬正舉。站在經濟特區(qū)建設40周年的歷史新起點上，

廈門迎來了新的發(fā)展時期，新征程上面臨新的發(fā)展方向和路徑選擇。

——在兩岸形勢嚴峻復雜的背景下，廈門如何發(fā)揮對臺優(yōu)勢更好地服務國家工作

大局？

廈門經濟特區(qū)因臺而特，因臺而興。廈門市臺港澳辦主任劉金柱說，作為大陸距

臺灣最近的城市之一，廈門與金門隔海相望，是兩岸直接往來和區(qū)域融合的樞紐。在

兩岸交流合作受阻的情況下，廈門更要努力打造兩岸融合發(fā)展示范區(qū)，全面探索兩岸

融合發(fā)展新路，努力把經濟特區(qū)建設成臺胞臺企在大陸發(fā)展的“第一站”。

目前，為回應臺胞需求，廈門正加快廈金通電、通氣、通橋等項目廈門側建設，

先行推進廈金基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，打造“廈金共同生活圈”。

——在“城市群”崛起、區(qū)域協(xié)調發(fā)展提速的時代洪流中，廈門如何發(fā)揮輻射帶

動作用，在區(qū)域經濟布局中有更大作為？

廈門進一步發(fā)展面臨空間狹小、經濟腹地有限等因素的制約?！皬B門應當在廈漳泉

區(qū)域經濟一體化中擴大其發(fā)展空間和輻射帶動作用?！备＝ㄉ缈圃航淌趪勒f。

廈漳泉都市圈位于長三角和粵港澳大灣區(qū)之間，是我國東南沿海重要的經濟區(qū)域

以及對臺合作的前沿門戶。三地語言相同、文化同源、空間相鄰，是臺胞的主要祖籍

地，也是閩南文化發(fā)祥地和核心區(qū)。嚴正教授說，應從更高層面推進廈漳泉協(xié)同發(fā)展，

深度整合廈漳泉優(yōu)勢資源，從而形成更有厚度的發(fā)展腹地，讓廈門在更高水平上建成

/?010?/公共管理：案例與實務

高素質高顏值現(xiàn)代化國際化城市。

——在以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，土地資

源稀缺、外向型經濟特征突出的廈門，如何進一步突圍破局，讓開放之路越走越寬？

目前，外資企業(yè)貢獻了廈門約70%的工業(yè)產值、60%的經濟增長和40%的進出

口額?！伴_放包容是廈門發(fā)展的軟實力，今天更需要通過深化改革、持續(xù)開放釋放發(fā)展

活力?！睆B門大學經濟學院教授周穎剛說。廈門要更加積極地融入國家“一帶一路”建

設，特別是探索“金磚+”的拓展模式，塑造陸海聯(lián)動立體開放新格局。

“深化海絲戰(zhàn)略支點城市建設，深度對接區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定（RCEP），這

些都為新形勢下廈門建設更高水平開放型經濟新體制提供了方向?！备＝◣煼洞髮W經濟

學院教授黃茂興說。

借力揚帆天地闊，擊鼓催征正當時。福建省委常委、廈門市委書記崔永輝說：“站

在‘兩個一百年’奮斗目標的歷史交匯點上，廈門經濟特區(qū)將乘勢而上、砥礪奮進，

再次鼓起改革開放風帆，以高起點、高素質的競爭態(tài)勢探索更高水平開放型經濟新體

制，全方位推進高質量發(fā)展超越?！?/p>

材料2守護青山十六載，翻山越嶺不畏難a

拎著工作箱，一身迷彩服，這是王翠紅日常工作時的裝備和行頭。作為一名“森

林醫(yī)生”，王翠紅已經在現(xiàn)在的崗位上奮斗了16年。

今年52歲的王翠紅，如今是江西省南昌市灣里管理局農林辦災害預防股股員、森

防站站長。16年來，王翠紅始終以保護森林資源為己任，不辭辛苦、兢兢業(yè)業(yè)，16年

如一日調查監(jiān)測森林蟲情，她走遍了轄區(qū)的每一片山林。日復一日地巡山，摔了多少

次跤，崴了多少次腳，她早已經記不清了。

努力耕耘，只為守護灣里綠水青山

灣里擁有國家級森林公園，是南昌的“天然氧吧”“綠色之肺”，當?shù)氐纳直Ｗo工

作極為重要。王翠紅在灣里長大，對這里的山山水水很有感情。

剛調來森防站時，王翠紅因為不懂森防知識和專業(yè)術語不敢說話，怕隨便亂說被

別人笑話。為了盡快熟悉業(yè)務知識，她利用業(yè)余時間孜孜不倦地學習，又在熟記書中

知識的基礎上頻繁進入林區(qū)開展實踐。

功夫不負有心人，憑借高度的責任心和事業(yè)心，王翠紅積累了豐富的業(yè)務知識及

a資料來源：光明網，記者袁晴，2022年6月29日。

第一章公共管理環(huán)境/?011?/

實踐經驗，提供了大量翔實可靠的測報基礎數(shù)據。

2014年，灣里管理局招賢鎮(zhèn)首次發(fā)現(xiàn)松材線蟲病，作為老森防員的王翠紅深知病

情的嚴重性，必須“防早、防小、防了”。多年來，她一直堅守在松材線蟲病防控的第

一線，以瘦弱的肩膀擔負起除治害蟲和安全生產的雙重責任，帶領全站人員深入山頭

地塊開展疫情普查和除治工作。在王翠紅及其同事的共同努力下，這幾年灣里松材線

蟲病的防治取得了一定成效。

“做我們這個工作比較辛苦，哪里有病蟲害，我們就要到哪里去。但是每當看到工

作取得的成績時，我們也蠻開心的，很有成就感?！蓖醮浼t說。

步履不停，只因熱愛可抵歲月漫長

每年六月，是森林病蟲害的高發(fā)期，也是“森林醫(yī)生”們最忙碌的時候。王翠紅

將樹木比作自己的孩子，她說看到樹木生病了就像看見自己的小孩生病了一樣心疼。

她會想方設法把它們治好，看到它們長得郁郁蔥蔥，她很開心。

治蟲，守林，寒來暑往，四季更迭，循環(huán)往復。這項工作要吃得了苦、耐得住

寂寞、經得起考驗，王翠紅用自己的雙腳走遍每一片林子，用勤勞的雙手與各類病蟲

“斗智斗勇”，她憑借多年積累下來的經驗和專業(yè)知識，阻止了一次次森林災害的發(fā)生。

因為經常爬山，山路陡峭，王翠紅的小手指受傷并彎曲變形。

“我在灣里長大，對這里的山山水水很有感情，這幾年灣里的游客越來越多，生

態(tài)越來越好，感覺自己的付出非常值得，也非常有意義?！蓖醮浼t說，每個星期她都

要到這里來監(jiān)測松褐天牛的羽化情況，這對防治松材線蟲病可以起到關鍵作用。她

也會把自己學到的、積累的業(yè)務知識毫無保留地傳授給年輕同志，讓更多人來保

護灣里的綠水青山?！八ぷ髡J認真真、勤勤懇懇，手把手地教我業(yè)務。我要努

力向她學習，加快成長，爭取將來也像她一樣成為一名優(yōu)秀的森林醫(yī)生?！蓖陆?/p>

挺說。

近年來國家對林業(yè)越來越重視，林業(yè)的科學化管理水平不斷提升，工作工具也不

斷迭代更新。對52歲的王翠紅來說，學習電腦、GIS（地理信息系統(tǒng)）難度不小，但她

沒有退縮，迎難而上，通過學習現(xiàn)在已能熟練操作各類軟件；她還積極參加培訓學習，

掌握新知識。此外，她經常召集當?shù)劓?zhèn)處農技站技術人員、林農等，耐心講解防治森

林病蟲害的知識，現(xiàn)場指導他們掌握防治技術，十幾年來開展講座80余場。

王翠紅在林業(yè)有害生物防治工作戰(zhàn)線上工作了16年，這16年是忙忙碌碌的16

年，也是碩果累累的16年。作為一名普通的林業(yè)工作者，她在平凡的崗位上干著不平

凡的工作。同時，她又是一個不甘平凡的人，她用對森防事業(yè)不倦的熱情和飽滿的責

任感，成為森防戰(zhàn)線上的一名忠誠衛(wèi)士。

/?012?/公共管理：案例與實務

“人蟲大戰(zhàn)”每年都在上演，森林病蟲害防治永遠在路上。王翠紅感慨自己快退休

了，希望更多的年輕人加入保林護林的隊伍中來。

案例思考

1.什么是公共管理環(huán)境？公共管理環(huán)境有哪些表現(xiàn)形式？

2.將材料1按照公共管理環(huán)境的基本類型進行劃分，并簡單歸納。

3.思考生態(tài)文明建設在公共管理環(huán)境中的重要性。

4.根據材料，說說不同時期的公共管理環(huán)境分別有哪些功能特征。

5.為什么說“綠水青山就是金山銀山”？這是否意味著我國的發(fā)展開始以“生

態(tài)優(yōu)先”為重心？

案例2

醫(yī)療發(fā)展的公共管理環(huán)境

材料1縣域緊密型醫(yī)共體破解鎮(zhèn)村群眾看病難a

5月10日一大早，家住重慶市綦江區(qū)石壕鎮(zhèn)石泉村的村民楊志連，來到習水縣人

民醫(yī)院溫水分院（習水縣溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院）門診掛中醫(yī)科看頸椎病。兩個小時后，扎完針

灸的他一臉輕松地走出醫(yī)院。

“綦江區(qū)石壕鎮(zhèn)距離習水縣溫水鎮(zhèn)10多千米，現(xiàn)在那邊有很多群眾都到我們醫(yī)院看

病，這種情況在5年前卻恰恰相反?！绷曀h人民醫(yī)院副院長、溫水分院院長侯明強說。

在侯明強看來，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療服務能力大幅提升，基本實現(xiàn)了“小病不出鎮(zhèn)

村、大病不出縣、疑難重病市內解決”的目標，這種轉變得益于近年來縣域緊密型醫(yī)

共體建設的醫(yī)改成效。

醫(yī)改是世界性難題，而對優(yōu)質醫(yī)療資源不足、分配不均衡，尤其是對鎮(zhèn)村群眾

“看病遠、看病貴、看病難”等問題仍顯突出的內陸山區(qū)人口大市來說，破解的難度和

挑戰(zhàn)更大。然而，遵義市持續(xù)深化醫(yī)改工作，一個個縣域緊密型醫(yī)共體應運而生，其

體量雖不大，但發(fā)揮著大作用。

a資料來源：《遵義日報》，記者王勝旺、李培松、徐飛，2022年5月20日。

第一章公共管理環(huán)境/?013?/

連日來，記者走進習水縣溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院、赤水市官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院，不僅看到了基層

醫(yī)院的顯著變化，而且聽到了當?shù)厝罕姀牟粷M意向滿意轉變的心聲。

從“試點”到“示范”的醫(yī)改之路

時間回溯到2010年，遵義市與廣東深圳、江蘇鎮(zhèn)江、云南昆明等16個城市，被

確定為全國首批公立醫(yī)院改革試點城市。至此，遵義開啟了醫(yī)改之路。

“群眾的需求在哪里，醫(yī)療改革的觸點就不斷延伸至哪里?！狈止芨笔虚L明巖認為，

自試點工作開展以來，遵義勇于改革創(chuàng)新、敢于先行先試，推進市縣鄉(xiāng)“三級”聯(lián)建

醫(yī)共體，強化醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)”聯(lián)動改革，制定政府、部門、醫(yī)院“三方”

權責清單，實施了系列重大改革舉措。

特別是在財政投入上，“十三五”期間，全市財政衛(wèi)生健康支出累計達407.12億

元，占一般公共預算支出的12.19%。在人才保障上，將市屬6家公立醫(yī)院比照正縣級

單位管理，創(chuàng)新全市公立醫(yī)院編制管理方式，實施人員控制數(shù)管理改革。2020年以來

新增人員控制數(shù)15360人、增長62.2%，走好了從“試點”到“示范”的醫(yī)改之路。

歷經十年的改革實踐，2021年6月，遵義市被確定為“公立醫(yī)院綜合改革第二批

國家級示范城市”。

更具體的醫(yī)改成效是百姓得實惠：目前，全市有42家醫(yī)療機構已設立一站式服務

中心，2021年服務233.60萬人次，群眾通過手機、網絡等方式預約完成診療239.22萬

人次，手機、自助機結算費用704.17萬人次，群眾滿意度不斷提升。

2021年，遵義成為國家DIP（指區(qū)域點數(shù)法總額預算和按病種分值付費，是用一

個模糊數(shù)學的辦法來解決醫(yī)保支付的問題，包括了按病種付費和總額預算管理）支付

方式國家試點，10月份進入實際付費階段，醫(yī)保支付方式改革步入新階段。遵義醫(yī)改

工作在貴州省做到了“四個率先”：率先實現(xiàn)公立醫(yī)院改革全覆蓋，率先實現(xiàn)縣級公立

醫(yī)院二甲全覆蓋，率先在市縣級公立醫(yī)院全面推進去行政化改革，率先啟動薪酬制度

改革。

打通醫(yī)療服務的“任督二脈”

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是全市深化醫(yī)改工作的重要一環(huán)，其服務質量越好、保障能力越強，

越有利于分級診療的實施，越有利于解決群眾看病遠、看病難、看病貴的問題。”市衛(wèi)

生健康局相關負責人說。

縣域緊密型醫(yī)共體建設是持續(xù)深化醫(yī)改的重要內容之一，通過有效整合市、縣、

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級醫(yī)療機構資源，真正打通了醫(yī)療服務的“任督二脈”，讓優(yōu)質醫(yī)療資源上

下貫通、高效運轉，讓廣大鎮(zhèn)村群眾在家門口就能享受到高質量診療服務。

/?014?/公共管理：案例與實務

2017年前，習水縣溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院只有一棟老舊樓房，設備簡陋，當?shù)厝罕娚《?/p>

到縣城或去鄰近的重慶綦江看病。

侯明強對縣域醫(yī)共體建設的重要性、必要性體會深刻。他回憶道，2020年自己第

一天到溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院上班，一位接受剖宮產手術的患者大出血并出現(xiàn)休克，但高度緊張

的醫(yī)務人員未能及時給予應急處置。接到報告后，侯明強飛速趕到手術室，立即采取應

急措施，并同步通知習水縣人民醫(yī)院120救護車迅速備血趕來救援。在大家齊心協(xié)力的

搶救下，生命垂危的患者從死亡線上被拉了回來，未造成不可挽回的后果。

短短幾年時間，習水縣溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)生了巨變，從曾經的門庭冷落，到現(xiàn)在的

業(yè)務量快速增長。如今醫(yī)院占地近萬平方米，設有23個科室，擁有螺旋CT、呼吸機、

心電圖機等先進醫(yī)療設備，可開展骨科、胃腸外科等微創(chuàng)手術?，F(xiàn)在，該院覆蓋了溫

水、良村、大坡、寨壩、仙源等周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)10多萬群眾的就醫(yī)。

視線再轉到赤水市官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院。2022年5月13日，正逢當?shù)氐内s場天。廣東省

人民醫(yī)院珠海醫(yī)院普外科醫(yī)生彭威也要來“趕場”。東西部對口幫扶以來，彭威已在赤

水市工作近一年，在這個鎮(zhèn)衛(wèi)生院定期坐診。

就在前幾天，彭威帶領官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院的外科團隊，成功為當?shù)匾幻橄侔┬g后患

者實施了標準的TC方案化療及西妥珠單抗靶向治療。這不僅填補了該院惡性腫瘤患者

不能化療及靶向治療的空白，還讓轄區(qū)群眾不出鎮(zhèn)就能完成術后化療，為當?shù)厝罕妿?/p>

來了便利。

“今年一季度醫(yī)院門診15432人次，同比增長20.14%。”官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院院長詹利春

說。通過縣域緊密型醫(yī)共體建設，該院在赤水市黨委、政府的大力支持下，投入2000

萬元改造升級基礎設施、醫(yī)療設備，并給予醫(yī)保政策支持，讓基層醫(yī)院收治大病成為可

能。當?shù)赝獬鼍歪t(yī)的人大幅減少，從86%下降到34%，群眾就醫(yī)滿意度達97%。

近年來，遵義市持續(xù)推動縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務資源提質增效。目前，全市已組建縣

域緊密型醫(yī)共體27個，規(guī)劃布局縣域醫(yī)療次中心51個。

值得一提的是，《遵義市推動縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務資源提質增效的探索和實踐》入選

《醫(yī)改藍皮書：中國醫(yī)改發(fā)展報告（2021）》地方典型案例。

從病有所醫(yī)到全民健康

縱覽黔北醫(yī)改，微觀縣域典型，習水縣溫水鎮(zhèn)、赤水市官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院昨與今的嬗

變，都印證了持續(xù)深化醫(yī)改的目標方位：健康是幸福生活最重要的指標，要著力推動

以治病為中心轉向以人民健康為中心，提供預防、治療、康復、護理等一體化服務。

“三根神針針穴療經，一雙妙手手到病除?！痹诹曀h溫水鎮(zhèn)衛(wèi)生院中醫(yī)科候診

大堂的墻上，掛著患者贈送的多面錦旗。正在值班的梁雕醫(yī)師告訴記者，科里當天住

第一章公共管理環(huán)境/?015?/

院患者有37人，多的時候可達60人。如今，設在鎮(zhèn)村群眾家門口的中醫(yī)理療科，突

出辨證施治、內外兼治、“治未病”及多種中醫(yī)療法的綜合運用，擁有多功能一體煎

藥機、中藥熏蒸倉、中藥霧化儀等診療設備，加上針灸、拔罐、推拿、穴位注射等綜

合治療，正好適應山區(qū)寒濕氣候、群眾體力勞作過度等特點，成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的熱門

科室。

在赤水市官渡鎮(zhèn)衛(wèi)生院，記者也觀察到，中醫(yī)科的診療環(huán)境，充滿了古色古香的

中國傳統(tǒng)文化氛圍，如康養(yǎng)中心，確實是患者治療康復的理想選擇。

近年來，遵義市按照“行政、人員、財務、業(yè)務、藥械、績效”六統(tǒng)一的要求，

穩(wěn)步推進縣域醫(yī)共體建設，已逐步形成了基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯(lián)動

的有序就醫(yī)格局。同時，發(fā)揮市級公立醫(yī)院在城市醫(yī)療集團中的牽頭作用，帶動基

層醫(yī)療機構服務、管理能力提升。2021年年底，全市縣域內就診率94.18%，基層門

急診人次占比達49.38%；51家縣域醫(yī)療次中心門急診人次達246.41萬，較上年增長

22.77%，住院人次達17.03萬，同比增長2.54%。

“我市縣域緊密型醫(yī)共體建設，有效破解了基層群眾‘看醫(yī)難’，為全省、全國推

動公立醫(yī)院綜合改革提供了‘遵義方案’?！笔行l(wèi)生健康局局長、市醫(yī)改辦主任劉勇說。

2022年4月，遵義市成為貴州省唯一一個入圍2022年中央財政支持公立醫(yī)院改革與高

質量發(fā)展示范項目公示名單的城市，這將為遵義打造西部醫(yī)改示范區(qū)帶來強勁支撐和

動力。

材料2“大手”拉“小手”，下沉優(yōu)質醫(yī)療資源a

大病到大醫(yī)院，小病也到大醫(yī)院，醫(yī)院最優(yōu)質、最稀缺的醫(yī)療資源解決的恰恰是

大量常見病和多發(fā)病，這不僅使真正需要得到服務的重癥患者看病難，也使大醫(yī)院人

滿為患、資源嚴重透支，而小醫(yī)院卻門可羅雀。如今這一情況在山東省滕州市得到了

根本改變。

山東省滕州市始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想不動搖，以國家緊密型縣域醫(yī)共

體建設為抓手，以信息化建設為重點，以優(yōu)勢資源下沉為突破口，著力破解患者看病

難、看病貴這一“痛點、堵點、難點”問題，改善服務質量，改善就醫(yī)體驗，為患者

提供便利的就醫(yī)服務，不斷提升全市醫(yī)療衛(wèi)生服務整體水平，引領帶動全市醫(yī)療服務

水平提檔升級，老百姓的就醫(yī)獲得感明顯提高。目前，滕州市形成了以縣級醫(yī)療衛(wèi)生

機構為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主體、村衛(wèi)生室為基礎的三級衛(wèi)生服務網絡體系，分級診

a趙連君.“大手”拉“小手”下沉優(yōu)質醫(yī)療資源——山東滕州市緊密型縣域醫(yī)共體建設提升人民群眾健

康獲得感幸福感[J].人口與健康，2022（5）：50-52.

/?016?/公共管理：案例與實務

療體系基本建成，縣域就診率在95%以上，高于全省平均水平。

“醫(yī)”個設計：牽頭帶動，夯實醫(yī)共體建設機制保障

“縣域緊密型醫(yī)共體建設是新一輪基層醫(yī)改的重要舉措，也是當前綜合醫(yī)改縱深推

進的主要載體和抓手，是一項系統(tǒng)工程，也是一項艱巨任務，如何讓更多患者獲得更

好的看病就醫(yī)感受，加快提升人民群眾健康獲得感、幸福感，醫(yī)共體建設機制保障必

不可少。”滕州市衛(wèi)生健康局黨組書記、局長孟祥磊說。

自滕州市被確定為全國緊密型縣域醫(yī)共體建設試點以來，滕州市委、市政府高度

重視工作的開展，多次召開專題研究會議，市人大常委會將其作為惠民工程予以密切關

注，組織市衛(wèi)健、醫(yī)保、財政等有關單位，先后赴福建尤溪、安徽天長等國家確立的先

行試點地區(qū)考察學習，最終確定了以市中心人民醫(yī)院為牽頭單位、21鎮(zhèn)街醫(yī)療機構為成

員的縣域緊密型醫(yī)共體，制定了緊密型縣域醫(yī)共體建設實施方案，召開了緊密型縣域醫(yī)

共體建設工作會議，成立由市長任主任，組織、編辦、人社、財政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門

及縣域醫(yī)共體成員單位等職責相關方代表參與的醫(yī)共體管理委員會。制定實施方案，建

立工作例會和專題會議制度，明確醫(yī)共體建設的責任和任務“兩個清單”，形成高效推

進醫(yī)共體建設的工作機制。2021年8月份，在以中心人民醫(yī)院為龍頭、縱向聯(lián)合21家

基層衛(wèi)生機構的基礎上，橫向聯(lián)合市婦幼保健院，形成了具有滕州特色的緊密型醫(yī)共

體。同時，市中心人民醫(yī)院醫(yī)共體不斷健全內部治理結構，成立醫(yī)共體理事會，科學制

定醫(yī)共體章程，明確醫(yī)共體發(fā)展規(guī)劃、資源調配等重大事項的決策管理機制，確立了醫(yī)

共體以信息化建設互通共享和專家?guī)头鰹椤半p支撐”的發(fā)展規(guī)劃、總體工作思路和工作

路徑，夯實組織領導的支撐作用，確保醫(yī)共體開局良好、運轉順暢。

“醫(yī)”項支撐：信息建設，實現(xiàn)優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源共享

醫(yī)療信息化建設是實現(xiàn)縣域醫(yī)共體互聯(lián)互通的重要基礎，可為醫(yī)共體內各成員單

位提供鏈接和反饋的紐帶。滕州市以國家緊密型縣域醫(yī)共體建設為契機，通過互聯(lián)網

技術整合各級醫(yī)療資源、統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生信息平臺建設，強化信息支撐作用，促進優(yōu)質

醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，有效緩解了群眾看病難看病貴的難題，滿足了人民群眾對高質量

醫(yī)療服務的需求。

滕州市立足互聯(lián)網技術，整合醫(yī)學影像、遠程心電、遠程診療等共享技術中心，

穩(wěn)步推進全市統(tǒng)一的醫(yī)共體信息平臺。遠程影像、遠程會診系統(tǒng)已部署21家鎮(zhèn)街衛(wèi)生

院（社區(qū)衛(wèi)生服務中心），轉診會診系統(tǒng)運行順暢，電子病歷和電子健康檔案實現(xiàn)單位

間優(yōu)化融合，區(qū)域遠程心電網絡會診平臺高效運轉，目前已部署鎮(zhèn)街衛(wèi)生院和村衛(wèi)生

室網點100個，累計會診病例8萬余例，其中危急病例500余例。加快市胸痛中心、

第一章公共管理環(huán)境/?017?/

卒中中心等“六大中心”建設，形成上下聯(lián)動、信息聯(lián)通、綜合診療、多科聯(lián)合、防

治康復全鏈條的立體化醫(yī)療服務體系，構建市（縣）鎮(zhèn)村三級聯(lián)動、上下互通的就醫(yī)

格局，從技術層面為醫(yī)共體運行打下了堅實基礎。同時，在就診流程的“智慧、便捷”

上下功夫，積極推進醫(yī)共體預約診療制度建設，借助掌上醫(yī)院App、微信、支付寶等

移動醫(yī)療終端，將醫(yī)院預約掛號時段精確到20分鐘以內，實現(xiàn)掛號、繳費、化驗結果

查詢等網上服務。醫(yī)共體成員單位均打通了社?？?、銀行卡、微信、支付寶等多渠道

支付方式，滿足了不同層次人員的就診需求，提升了群眾的就醫(yī)感受。

“醫(yī)”道定位：資源下沉，提升醫(yī)療衛(wèi)生服務能力

醫(yī)共體建設重要任務是推進縣域內醫(yī)療資源有效共享，把醫(yī)共體建設為服務、責

任、利益、管理、發(fā)展共同體，這就需要相互協(xié)作和緊密聯(lián)結。滕州市醫(yī)共體改革堅

持“強保障、沉資源、提能力、建機制”，整合醫(yī)療服務和公共衛(wèi)生服務資源，重構醫(yī)

療衛(wèi)生體系，促進醫(yī)療和預防有效融合，整