調(diào)研報(bào)告：市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)證無(wú)照成因分析、治理措施及對(duì)策建議

調(diào)研報(bào)告：市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)證無(wú)照成因分析、治理措施及對(duì)策建議國(guó)務(wù)院2015年發(fā)布《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》，要求地方政府以及各個(gè)執(zhí)法部門(mén)轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管觀(guān)念、創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確透明高效的事中事后監(jiān)管體制，以適應(yīng)深化商事制度改革的需要。2017年國(guó)務(wù)院按照放管服改革推進(jìn)要求，從法規(guī)層面對(duì)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處范圍進(jìn)行了限定，對(duì)“誰(shuí)許可誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”做了“該管的管住，該放的放開(kāi)”深化闡明，并就市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)和許可部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。為進(jìn)一步提升對(duì)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)的綜合治理成效，改善和提升本區(qū)營(yíng)商環(huán)境，上海市靜安區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)轄區(qū)無(wú)證無(wú)照基本情況進(jìn)行了調(diào)研，并按照“減存量、控增量”的指導(dǎo)原則，經(jīng)過(guò)常態(tài)化的聯(lián)合整治，2017年全年共滅失消除無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶(hù)2647戶(hù)，下降率77%。一、靜安區(qū)無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)狀況分析截至2017年底，靜安區(qū)尚存有固定場(chǎng)所的無(wú)證無(wú)照（含證照不完備）經(jīng)營(yíng)者1523戶(hù)，其中存量較多（超過(guò)100戶(hù)）的區(qū)域分布在轄區(qū)7個(gè)街道（鎮(zhèn)），另外3個(gè)街道盡管現(xiàn)存存量不多，但鑒于地理位置上的客觀(guān)因素，要整治清除徹底滅失亦具有相當(dāng)難度。成因分析一：利用居住房經(jīng)營(yíng)已占無(wú)證照存量多數(shù)。目前存量中經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地性質(zhì)前三位的是：居改非的有918戶(hù)，占60.3%。私人商鋪有394戶(hù)，占25.8%。無(wú)產(chǎn)證房有142戶(hù)，占9.3%。居改非現(xiàn)象經(jīng)過(guò)多年整治有所減少，但仍處于絕對(duì)多數(shù)，較為集中路段有保德路、臨汾路、中華新路、洛川中路等。其中主要原因多為居改非放開(kāi)審批時(shí)未辦、企業(yè)改制人員占有、擅自破墻開(kāi)店等因素形成，也有居改非到期后無(wú)法續(xù)辦、動(dòng)遷臨時(shí)安置等客觀(guān)情況造成，更存在有一條街南北“陰陽(yáng)臉”兩種狀態(tài)的現(xiàn)象，依照現(xiàn)有場(chǎng)地政策均無(wú)法進(jìn)行辦證辦照，已成為困擾城市業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型提升的瓶頸。從表象上看，經(jīng)營(yíng)行業(yè)+場(chǎng)地性質(zhì)或已構(gòu)成制約經(jīng)營(yíng)主體合法準(zhǔn)入的主因，但執(zhí)法整治亦陷入反復(fù)更換業(yè)主和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的循環(huán)怪圈，因此加強(qiáng)房屋源頭的綜合治理迫在眉睫。成因分析二：各行業(yè)許可審批監(jiān)管效能有待加強(qiáng)。經(jīng)過(guò)對(duì)比，現(xiàn)有存量中涉及許可審批經(jīng)營(yíng)較多的是食品小餐飲（548戶(hù)，占35.9%），其次是棋牌足浴及其他許可行業(yè)（169戶(hù)，占11%）。由于食品小餐飲安全隱患重重，但又確實(shí)存在一定的剛需市場(chǎng)，因此監(jiān)管不當(dāng)就會(huì)帶來(lái)多方面的安全風(fēng)險(xiǎn)，如何納入規(guī)范，開(kāi)展好監(jiān)管需要深入破題。同樣棋牌足浴美發(fā)等六小行業(yè)極易成為產(chǎn)生治安隱患的藏污納垢之地，各許可部門(mén)不僅要加強(qiáng)審批，更需落實(shí)嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)。成因分析三：多數(shù)經(jīng)營(yíng)戶(hù)存在年限較長(zhǎng)，納入合法存有瑕疵。排摸發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)存量中經(jīng)營(yíng)時(shí)間在十年以上的有278戶(hù)，五年以上的有573戶(hù)，未滿(mǎn)五年的有672戶(hù)。說(shuō)明現(xiàn)存無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)中大多數(shù)已長(zhǎng)期存在，頻繁轉(zhuǎn)行換人較多。這一方面說(shuō)明存量無(wú)證無(wú)照在合法準(zhǔn)入的硬件條件上存在許多先天不足；另一方面也對(duì)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)提出了要求，即在監(jiān)管同時(shí)如何開(kāi)展好指導(dǎo)服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體早日合法規(guī)范。成因分析四：個(gè)別歷史遺留情況復(fù)雜，涉穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻。因?yàn)槌鞘邪l(fā)展的變遷，遺留下一些特殊原因形成且過(guò)程復(fù)雜的無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)。雖經(jīng)各級(jí)多年協(xié)調(diào)亦執(zhí)法多次，但仍無(wú)法圓滿(mǎn)解決，已逐漸演變?yōu)榫S穩(wěn)問(wèn)題。比如，彭浦新村保德路建材一條街，由1994年虹口區(qū)動(dòng)遷安置而來(lái)，共30位個(gè)體戶(hù)涉及69套一樓沿街居民住宅全部破墻開(kāi)店至今。二、無(wú)證無(wú)照綜合治理措施及對(duì)策建議（一）深化“放管服”舉措，激發(fā)市場(chǎng)自身活力大力宣貫《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（國(guó)務(wù)院684號(hào)令），積極引導(dǎo)探索《辦法》中倡導(dǎo)的包容鼓勵(lì)條款的具體實(shí)施（在縣級(jí)以上地方人民政府指定的場(chǎng)所和時(shí)間，銷(xiāo)售農(nóng)副產(chǎn)品、日常生活用品，或者個(gè)人利用自己的技能從事依法無(wú)須取得許可的便民勞務(wù)活動(dòng)）。建議堅(jiān)持民生導(dǎo)向主動(dòng)積極嘗試，在各街鎮(zhèn)搭建平臺(tái)，結(jié)合文明城區(qū)、平安社區(qū)、無(wú)違居創(chuàng)建工作，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)存居改非的源頭管控和調(diào)節(jié)，健全多部門(mén)共治機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)自治作用，分類(lèi)分步驟開(kāi)展市場(chǎng)準(zhǔn)入。一是屬地政府組織力量，大力開(kāi)展住宅小區(qū)內(nèi)“居改非”違法違經(jīng)營(yíng)整治，以恢復(fù)原狀為目標(biāo)，依法對(duì)治安、消防、食品安全隱患突出，噪音擾民、油煙污染、環(huán)境臟亂差等群眾反映強(qiáng)烈的場(chǎng)所加大整治，徹底關(guān)停。二是根據(jù)國(guó)務(wù)院684號(hào)令第3條所指，以街鎮(zhèn)為單位，各職能部門(mén)參與，對(duì)其他“居改非”分類(lèi)分行業(yè)進(jìn)行評(píng)估，分區(qū)域逐步推廣實(shí)施。同步按照《上海市住宅物業(yè)管理》第52條開(kāi)展審批，完善法律支撐。三是將“居改非”違法違經(jīng)營(yíng)整治納入街鎮(zhèn)及聯(lián)席會(huì)議成員單位績(jī)效考核，列入?yún)^(qū)政府督查工作范圍。定期上報(bào)推進(jìn)情況，接受社會(huì)監(jiān)督。（二）加大整治協(xié)同信息共享，打通許可監(jiān)管盲區(qū)通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，屬于衛(wèi)生部門(mén)執(zhí)法范疇（公共場(chǎng)所許可）和屬于文化部門(mén)執(zhí)法范疇（文化體育娛樂(lè)許可）尚有一定比例存在。同時(shí)目前在街鎮(zhèn)層面牽頭發(fā)起的各類(lèi)違法違規(guī)整治，多是駐地的市場(chǎng)監(jiān)管所、派出所、城管等部門(mén)為主，各委辦局也缺少整治協(xié)同中信息共享的渠道來(lái)源，許可審批監(jiān)管無(wú)法有機(jī)銜接統(tǒng)一。建議深化互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式，在區(qū)級(jí)層面建立健全違法違規(guī)綜治信息平臺(tái)，歸集分析市場(chǎng)整治數(shù)據(jù)，通過(guò)網(wǎng)格劃分落實(shí)事中事后監(jiān)管責(zé)任，多措并舉，多管齊下，提升執(zhí)法整治效能。一是加強(qiáng)網(wǎng)格化管理的巡查、發(fā)現(xiàn)機(jī)制，依托網(wǎng)格化管理平臺(tái)，發(fā)揮線(xiàn)索收集、集中分派作用，及時(shí)進(jìn)行信息通報(bào)。督促相關(guān)主責(zé)部門(mén)按照“應(yīng)處置、盡處置”原則，加大執(zhí)法處罰力度，消除存量，杜絕反彈和新增。二是健全完善區(qū)事中事后綜合監(jiān)管系統(tǒng)功能，充分利用平臺(tái)整治信息發(fā)布及推送，強(qiáng)化部門(mén)間的依法監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管，共同防范、控制履職風(fēng)險(xiǎn)。（三）嚴(yán)格執(zhí)法加強(qiáng)引導(dǎo)，創(chuàng)新破解監(jiān)管難題鑒于食品餐飲安全的高風(fēng)險(xiǎn)，也考慮到部分民生需求剛性，執(zhí)法不能簡(jiǎn)單采取一刀切，要在廣泛聽(tīng)取和收集民意基礎(chǔ)上，加強(qiáng)堵疏結(jié)合，管服并重。一方面對(duì)嚴(yán)重?cái)_民嚴(yán)重污染環(huán)境的食品餐飲違法經(jīng)營(yíng)予以堅(jiān)決打擊，以取締為標(biāo)準(zhǔn)，不斷加大整治力度。另一方面對(duì)居民口碑好，餐飲有特色，但因場(chǎng)所原因無(wú)法取得主體資格的經(jīng)營(yíng)戶(hù)，協(xié)調(diào)屬地街鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，盤(pán)活場(chǎng)地資源，引導(dǎo)辦證辦照合法經(jīng)營(yíng)，通過(guò)落實(shí)經(jīng)營(yíng)門(mén)責(zé)管理制度，不斷降低經(jīng)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門(mén)多方位多措施的可控可管。一是由區(qū)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)聯(lián)席辦牽頭執(zhí)法，對(duì)全區(qū)無(wú)證無(wú)照餐飲店開(kāi)展集中整治，堅(jiān)決依法取締，拆除門(mén)頭店招，收繳經(jīng)營(yíng)工具，對(duì)不具備經(jīng)營(yíng)條件