公共經(jīng)濟(jì)學(xué)：政府干預(yù)與政府失靈

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)

公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)政府干預(yù)與政府失靈3.1政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與邊界3.2公共財(cái)政的基本職能3.3效率公平權(quán)衡與政府失靈關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)思考題公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求與邊界3.1.1市場(chǎng)失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)歷次世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是市場(chǎng)失靈的集中體現(xiàn)。正當(dāng)資本主義世界按照亞當(dāng)·斯密“看不見(jiàn)的手”的思想指引經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展時(shí)，一場(chǎng)空前的世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)了。危機(jī)首先從美國(guó)開(kāi)始，商品積壓賣不出去，銷售停滯，股市崩盤，企業(yè)破產(chǎn)，銀行倒閉，信用關(guān)系破壞，工人失業(yè)，經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條之中，然后波及整個(gè)資本主義世界，資本主義各國(guó)陷入蕭條的恐慌之中。從1929年到1933年，資本主義世界的工業(yè)產(chǎn)值下降44%，大約倒退到1908—1909年的水平，造成了4000萬(wàn)失業(yè)人口，工人生活水平大幅度下降，廣大農(nóng)民和手工業(yè)者紛紛破產(chǎn)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.1市場(chǎng)失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)被稱為生產(chǎn)過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給社會(huì)生產(chǎn)力造成了極大的破壞。所謂生產(chǎn)過(guò)剩，并不是說(shuō)生產(chǎn)出來(lái)的東西真的多得超過(guò)了勞動(dòng)人民的實(shí)際需要，而恰恰是由于勞動(dòng)人民購(gòu)買力不足，因而出現(xiàn)了過(guò)剩。所以，資本主義的生產(chǎn)過(guò)剩不是絕對(duì)的過(guò)剩，而是相對(duì)的過(guò)剩。這種相對(duì)過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷了整個(gè)資本主義世界，以至沒(méi)有哪個(gè)資本主義國(guó)家可以幸免。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.1市場(chǎng)失靈要求政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，即約翰·梅納德·凱恩斯。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，凱恩斯指出市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，供給不會(huì)自動(dòng)創(chuàng)造需求，必須要用新的辦法，政府必須參與經(jīng)濟(jì)，這就是“看得見(jiàn)的手”。所謂“看得見(jiàn)的手”，是指國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，或者稱為國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)。當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候，政府可以加大財(cái)政赤字，發(fā)行國(guó)債，把經(jīng)濟(jì)刺激起來(lái)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的時(shí)候，政府可以通過(guò)宏觀調(diào)控措施，使經(jīng)濟(jì)降溫，避免出現(xiàn)通貨膨脹。從凱恩斯開(kāi)始，人們觀察經(jīng)濟(jì)從單純的微觀轉(zhuǎn)向了宏觀，從個(gè)量轉(zhuǎn)向了總量，國(guó)家大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史從他開(kāi)始。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.2政府介入市場(chǎng)失靈領(lǐng)域市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，在有些情況下，它也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”或“市場(chǎng)失敗”，喪失其社會(huì)資源的配置功能。在以下一些領(lǐng)域，政府需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。（1）壟斷領(lǐng)域（2）存在外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域（3）公共物品的存在導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域市場(chǎng)失靈的存在引出了政府干預(yù)的必要性。但是政府的作用并不是代替市場(chǎng)機(jī)制，而是補(bǔ)充市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，解決市場(chǎng)機(jī)制解決不了的問(wèn)題。公共物品和外部效應(yīng)是典型的市場(chǎng)失靈情形。有些公共物品和外部效應(yīng)是可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)解決的，其關(guān)鍵在于明晰產(chǎn)權(quán)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.2政府介入市場(chǎng)失靈領(lǐng)域就公共物品而言，有些公共物品在一定條件下可以成為準(zhǔn)公共物品或私人物品，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，有些外部效應(yīng)問(wèn)題也可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。霧霾——經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)霧霾天氣是一種大氣污染狀態(tài)，霧霾是對(duì)大氣中各種懸浮顆粒物含量超標(biāo)的籠統(tǒng)表述，尤其是PM2.5被認(rèn)為是造成霧霾天氣的“元兇”。霧霾也是特定氣候條件與人類活動(dòng)相互作用的結(jié)果。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場(chǎng)的邊界劃分政府和市場(chǎng)是兩種配置資源和協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要機(jī)制或制度安排。從實(shí)踐來(lái)看，時(shí)間上是先有自由競(jìng)爭(zhēng)，后有宏觀調(diào)控，但在政府和市場(chǎng)的選擇中沒(méi)有一個(gè)固定模式，有的國(guó)家更傾向于自由競(jìng)爭(zhēng)，有的國(guó)家更傾向于政府干預(yù)。要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，先要弄清楚什么是市場(chǎng)、政府，弄清楚什么叫市場(chǎng)規(guī)律、什么是政府作用，并由此厘清市場(chǎng)和政府之間的邊界。市場(chǎng)機(jī)制在充分調(diào)動(dòng)生產(chǎn)要素積極性、提高資源配置效率的同時(shí)，也存在著市場(chǎng)缺陷，即市場(chǎng)失靈，所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下離不開(kāi)政府干預(yù)。彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷需要政府干預(yù)，但是政府也存在失靈的問(wèn)題。如果政府作用的擴(kuò)張超過(guò)限度就會(huì)破壞市場(chǎng)機(jī)制，限制資源合理流動(dòng)，削弱資源的有效利用，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政府工作人員也會(huì)因?yàn)橹骺陀^原因，做出錯(cuò)誤決策或錯(cuò)誤地執(zhí)行任務(wù)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場(chǎng)的邊界劃分一般認(rèn)為，政府和市場(chǎng)的邊界是：凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效配置的就不需要政府干預(yù)；凡是存在市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的地方，就需要政府干預(yù)。判斷的基本標(biāo)志，就是凡是激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式都是好的；凡是窒息市場(chǎng)活力、不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)模式都是不好的。政府和市場(chǎng)功能的發(fā)揮都離不開(kāi)市場(chǎng)主體，主要的市場(chǎng)主體是企業(yè)，要在三者之間形成政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控模式。中國(guó)處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系主要體現(xiàn)在政府干預(yù)較多，習(xí)慣于用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的問(wèn)題，如政府直接干預(yù)企業(yè)行為；也存在著政府職能缺位，需要政府管的沒(méi)有管好等，如公共產(chǎn)品供給不足、收入差距拉大、環(huán)境惡化等。而政府越位和缺位都有可能破壞市場(chǎng)規(guī)律，扭曲市場(chǎng)機(jī)制。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.1.3政府和市場(chǎng)的邊界劃分從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體來(lái)講，政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)關(guān)系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基本關(guān)系。更嚴(yán)格地講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府與市場(chǎng)互補(bǔ)關(guān)系是政府對(duì)市場(chǎng)的補(bǔ)充關(guān)系，因?yàn)槭袌?chǎng)在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。尊重市場(chǎng)就是要尊重市場(chǎng)規(guī)律。市場(chǎng)規(guī)律包括價(jià)值規(guī)律、價(jià)格規(guī)律、供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律等。政府的作用則主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；市場(chǎng)監(jiān)管；社會(huì)管理；公共服務(wù)；環(huán)境保護(hù)。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2公共財(cái)政的基本職能3.2.1公共資源配置公共財(cái)政資源配置職能，即政府提供無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供的公共產(chǎn)品，糾正市場(chǎng)機(jī)制造成的公共產(chǎn)品和服務(wù)不足。其必要性在于：（1）通常市場(chǎng)能有效配置資源，但完全通過(guò)市場(chǎng)則無(wú)法使社會(huì)資源配置最優(yōu)。（2）財(cái)政配置資源可以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置。通過(guò)稅收、補(bǔ)貼等克服市場(chǎng)難以對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置問(wèn)題。對(duì)壟斷、外部效應(yīng)、偏好不合理、信息不對(duì)稱等領(lǐng)域，政府以財(cái)政手段解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。公共財(cái)政以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為內(nèi)容，圍繞以下內(nèi)容展開(kāi)：資源在公共部門與私人部門之間的配置、資源在地區(qū)之間的配置、資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置、資源在消費(fèi)和投資之間的配置。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2.2改善收入分配經(jīng)濟(jì)學(xué)意義的資源通常指用來(lái)生產(chǎn)商品和勞務(wù)的投入物，有時(shí)也稱生產(chǎn)要素。財(cái)政對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行配置，可以分兩個(gè)層次理解。第一個(gè)層次，由于公共物品的客觀存在，任何社會(huì)都不可能僅僅通過(guò)分散的個(gè)人或其他社會(huì)單位對(duì)資源進(jìn)行有效配置。第二個(gè)層次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政可以作為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的主要手段。中國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是客觀現(xiàn)實(shí)。財(cái)政的資源配置職能包括了對(duì)用于滿足社會(huì)公共需要的資源的直接分配以及對(duì)全社會(huì)資源配置的宏觀調(diào)節(jié)這兩個(gè)方面的內(nèi)容，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）調(diào)節(jié)資源在產(chǎn)業(yè)部門之間的配置。（2）調(diào)節(jié)資源在政府部門與非政府部門之間的配置。（3）調(diào)節(jié)資源在政府部門內(nèi)部的分配。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.2.3促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展通過(guò)財(cái)政政策的制定、實(shí)施與調(diào)整，使整個(gè)社會(huì)保持較高的就業(yè)率，以至于達(dá)到充分就業(yè)，并實(shí)現(xiàn)物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)以及國(guó)際收支平衡等政策目標(biāo)。一般將財(cái)政所具有的這種功能稱為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，或者叫作穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能，簡(jiǎn)稱穩(wěn)定職能。財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下具有其客觀必要性。財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策一個(gè)極為重要的目標(biāo)，就是保持或達(dá)到充分就業(yè)或高就業(yè)率、適度穩(wěn)定的物價(jià)水平、國(guó)際收支的平衡、合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。概括地說(shuō)，就是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)。財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的主要內(nèi)容有以下兩個(gè)方面：（1）調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，實(shí)現(xiàn)供求總量的大體平衡。（2）調(diào)節(jié)社會(huì)供求結(jié)構(gòu)平衡。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3效率公平權(quán)衡與政府失靈3.3.1政府對(duì)效率與公平的權(quán)衡企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，企業(yè)總體水平?jīng)Q定國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平，企業(yè)的總體效率決定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)要提高效率，就必須按要素的貢獻(xiàn)大小來(lái)分配。中國(guó)現(xiàn)階段，由個(gè)人的自身素質(zhì)、能力、機(jī)遇以及其他方面因素所造成的收入分配上的差距是不可避免的。同時(shí)這種合理的收入分配差距也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然和動(dòng)力。中國(guó)初次分配產(chǎn)生不公平，引起群眾不滿情緒的主要原因在于不合理、不平等的競(jìng)爭(zhēng)條件和機(jī)會(huì)造成大量的非正常收入。解決在初次分配中產(chǎn)生的問(wèn)題，必須在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以效率為前提，貫徹按貢獻(xiàn)分配原則，確保激勵(lì)性收入到位，控制壟斷收入，取締非法收入，完善市場(chǎng)在分配中的基礎(chǔ)性作用，以此實(shí)現(xiàn)合理的初次分配。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.1政府對(duì)效率與公平的權(quán)衡經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公平有兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)公平，它是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)的是要素投入與要素收入相對(duì)稱。第二個(gè)層次是社會(huì)公平，它要求在經(jīng)濟(jì)公平的基礎(chǔ)上，讓所有公民都能獲得維持一定生活水平的物質(zhì)條件，消除貧富懸殊和兩極分化。1.切實(shí)保證起點(diǎn)公平雖然中國(guó)目前存在的最主要的不公平和不公正集中表現(xiàn)在收入差距過(guò)大的問(wèn)題上，但是從本質(zhì)上說(shuō)，社會(huì)不公平的根本原因在于起點(diǎn)不公平。沒(méi)有起點(diǎn)公平，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)過(guò)程公平和結(jié)果公平。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.1政府對(duì)效率與公平的權(quán)衡2.切實(shí)用好二次分配在初次分配中，市場(chǎng)根據(jù)“效率原則”將社會(huì)財(cái)富以工資、利潤(rùn)和利息的形式按貢獻(xiàn)大小分配給生產(chǎn)要素的所有者，但是，初次分配不可避免地形成收入差距，為了緩和這種社會(huì)矛盾，需要政府運(yùn)用各種財(cái)政和預(yù)算政策，通過(guò)二次分配對(duì)收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保證社會(huì)的和諧健康發(fā)展。3.兼顧公平與發(fā)展在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，每個(gè)國(guó)家都需要面對(duì)兩大根本性問(wèn)題:一是如何把蛋糕做大，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題；二是如何把蛋糕分得更加公平一些，也就是如何避免和調(diào)節(jié)分配差距過(guò)大的問(wèn)題。綜上所述，導(dǎo)致現(xiàn)階段收入差距過(guò)大、社會(huì)分配不公的原因雖然是多方面的，但最重要的原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中政府與市場(chǎng)功能的錯(cuò)位和不對(duì)稱。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.2政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)有效的前提政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)需要一定的前提條件。一般情況下，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)都是存在一定的前提假設(shè)的，但在實(shí)際工作中，政府并不能一一滿足這些條件，這就使政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效果大打折扣。這些前提包括以下幾種：（1）政府部門之間充分競(jìng)爭(zhēng)（2）政府擁有完全準(zhǔn)確的信息（3）政府干預(yù)活動(dòng)的及時(shí)性（4）對(duì)政府行為存在合理的規(guī)則約束和有效的監(jiān)督在一個(gè)民主社會(huì)中，政府必須服從選民及其代表的政治監(jiān)督，包括立法機(jī)關(guān)等對(duì)政府的監(jiān)督。從理論上講，監(jiān)督的效力取決于監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的獨(dú)立性和監(jiān)督者獲取有關(guān)被監(jiān)督對(duì)象的信息的能力。撇開(kāi)前者不談，在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督過(guò)程中，監(jiān)督者所得到的信息往往由被監(jiān)督部門——政府提供和發(fā)布。在公共產(chǎn)品生產(chǎn)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的情況下，將沒(méi)有客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢驗(yàn)監(jiān)督部門所獲信息的可靠性。公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.3政府失靈表現(xiàn)與避免方式政府失靈，指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)的過(guò)程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新缺陷，進(jìn)而無(wú)法使社會(huì)資源配置效率達(dá)到最佳的情景。1.政府失靈的主要表現(xiàn)（1）政府決策失效（2）政府機(jī)構(gòu)和公共預(yù)算的擴(kuò)張（3）公共物品供給的低效率（4）政府的尋租活動(dòng)公共管理碩士（MPA）公共經(jīng)濟(jì)學(xué)3.3.3政府失靈表現(xiàn)與避免方式2.政府失靈的治理對(duì)策（1）確立政府干預(yù)原則（2）大力推行電子政府,具體來(lái)說(shuō)，它有以下幾個(gè)方面：a.政府決策系統(tǒng)信息化；b.政府決策觀念轉(zhuǎn)向服務(wù)型；c.政府決策范圍的縮小使政府決策機(jī)構(gòu)的有限資源得到更加合理的配置，政府可以更有效