公共管理學(xué)課件：公共政策

1公共政策5.1公共政策概述5.2公共政策過(guò)程5.3公共政策分析5.4公共政策發(fā)展2本章教學(xué)目的

公共政策是現(xiàn)代公共管理運(yùn)行的核心平臺(tái)和主要方法之一，在公共管理中的重要作用日益突顯。制定和實(shí)施公共政策是公共管理的重要內(nèi)容，公共政策過(guò)程是公共管理運(yùn)行的重要過(guò)程。本章從不同視角下對(duì)公共政策內(nèi)涵的不同界定出發(fā)，從政策科學(xué)與公共管理實(shí)踐的角度闡述公共政策的理論發(fā)展及其研究主線、公共政策過(guò)程、公共政策分析及其方法、公共政策發(fā)展等內(nèi)容。本章學(xué)習(xí)，著重培養(yǎng)學(xué)生的公共政策意識(shí)，以及運(yùn)用公共政策進(jìn)行公共管理的實(shí)際能力。3本章學(xué)習(xí)的重點(diǎn)問(wèn)題?公共政策的含義與范疇?公共政策工具?公共政策過(guò)程：公共政策過(guò)程所包含的各個(gè)環(huán)節(jié)?公共政策的分析工具與分析方法?公共政策發(fā)展45.1公共政策概述

5.1.1公共政策的性質(zhì)和范疇1.不同視角下的公共政策（1）國(guó)外學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定

第一，價(jià)值分配論視角

第二，目標(biāo)方法選擇論視角

第三，立場(chǎng)論視角

第四，過(guò)程論視角

第五，政治合法性實(shí)現(xiàn)論視角（2）我國(guó)學(xué)者對(duì)公共政策概念的界定

55.1.1公共政策的性質(zhì)和范疇

2.公共管理視界中的公共政策第一，公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運(yùn)用被賦予的公共權(quán)力區(qū)分社會(huì)利益需求，協(xié)調(diào)社會(huì)利益矛盾與沖突的方略；第二，公共政策的主體是決策者；第三，公共政策的客體是政策問(wèn)題和政策受眾（政策目標(biāo)群體）；第四，橫向劃分和縱向劃分公共政策的范圍；第五，公共政策的目標(biāo)直接指向公共政策制定者所領(lǐng)導(dǎo)或代表的國(guó)家、社會(huì)或共同體的利益最大化；第六，公共政策的核心是一種選擇。65.1.2公共政策工具

1.公共政策工具的類(lèi)型公共政策工具又稱(chēng)為治理工具或政府工具。依據(jù)提供公共物品和公共服務(wù)過(guò)程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強(qiáng)制性的范疇將公共政策工具類(lèi)型分為：（1）自愿性工具（2）混和性工具（3）強(qiáng)制性工具

5.1.2公共政策工具

2.公共政策工具的選擇公共政策工具的選擇是一種理性行為。政策工具的選擇需要考慮如下方面：第一，應(yīng)基于以公共理性為主導(dǎo)的多元綜合理性的原則；第二，應(yīng)與政策環(huán)境相適應(yīng)；第三，應(yīng)能有利于協(xié)調(diào)政策目標(biāo)群體，即政策受眾的當(dāng)前利益、中期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；第四，應(yīng)具有靈活性，針對(duì)某一政策問(wèn)題是選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應(yīng)用多種政策工具，或是以一種為主其它為輔，取決于對(duì)以上三方面的條件要求滿(mǎn)足的程度；第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實(shí)際應(yīng)用的過(guò)程中受到環(huán)境和目標(biāo)群體變化的影響有可能發(fā)生變化。5.1.2公共政策工具

3.公共政策工具選擇的應(yīng)用

霍萊特和拉米什通過(guò)設(shè)置兩個(gè)變量來(lái)構(gòu)建政策工具選擇模型：一個(gè)變量是國(guó)家能力，或者說(shuō)是國(guó)家影響社會(huì)行為者的組織能力；另一個(gè)變量是政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度，特別是政府在執(zhí)行政策時(shí)面對(duì)的行為者的類(lèi)型和數(shù)目。

95.1.3公共政策的研究主線

1.制定公共政策的主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與決策機(jī)制2.公共政策的過(guò)程與程序3.公共政策的內(nèi)容與輸出105.2公共政策過(guò)程

5.2.1公共問(wèn)題與公共政策問(wèn)題公共政策問(wèn)題的確認(rèn)和建構(gòu)是公共政策過(guò)程的起點(diǎn)，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問(wèn)題泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會(huì)緊張狀態(tài)的原因。公共問(wèn)題不等于就是公共政策問(wèn)題，公共政策問(wèn)題只是諸多公共問(wèn)題中的一部分。公共問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題的條件是：公共問(wèn)題促使人們行動(dòng)，特別是向政府及公共部門(mén)提出、同時(shí)該問(wèn)題又在政府及部門(mén)的權(quán)限范圍之內(nèi)，在特定時(shí)期被列入政府政策議程。

5.2公共政策過(guò)程

5.2.1公共問(wèn)題與公共政策問(wèn)題公共政策問(wèn)題的基本特征：公共性。公共行特征超越了個(gè)人特定的環(huán)境和范疇，與人類(lèi)整個(gè)的社會(huì)生活、制度和全部歷史有關(guān)，同時(shí)也與既定社會(huì)中的大眾的價(jià)值、觀念和利益相關(guān)。公共政策問(wèn)題的一般特征：選擇性、動(dòng)態(tài)性和時(shí)效性。

125.2.2公共政策問(wèn)題的確認(rèn)與建構(gòu)

1.公共政策問(wèn)題的確認(rèn)是公共政策過(guò)程的基礎(chǔ)，而公共政策問(wèn)題的建構(gòu)則是政策分析的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。公共政策問(wèn)題的確認(rèn)是在特定的“政策問(wèn)題情境”中，了解與政策問(wèn)題相關(guān)的社會(huì)變化過(guò)程中的權(quán)力關(guān)系、利益群體及資源配置等方面因素，從而對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍和程度作出基礎(chǔ)性判斷。2.公共政策問(wèn)題的建構(gòu)是對(duì)政策問(wèn)題的理性分析；政策問(wèn)題的建構(gòu)需要對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)。3.政策問(wèn)題的建構(gòu)有四個(gè)相互銜接的步驟：?jiǎn)栴}搜索、問(wèn)題界定、問(wèn)題詳述和問(wèn)題感知。整個(gè)過(guò)程是在認(rèn)識(shí)或“感知”問(wèn)題情勢(shì)的前提下，搜索出問(wèn)題網(wǎng)。135.2.3公共政策議程

1.公共政策議程的含義：公共政策議程是由一定的政策行為主體提出并促成其最后確定，這一過(guò)程就是政策議程的建立過(guò)程。2.公共問(wèn)題進(jìn)入公共政策議程的觸發(fā)機(jī)制。詹姆斯·安德森的分類(lèi)方法別具特色。他把公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程的機(jī)制分為如下四種觸發(fā)機(jī)制：一是政治領(lǐng)袖的觸發(fā)；二是危機(jī)事件；三是抗議活動(dòng)；四是通訊媒介的注意。5.2.3公共政策議程

3.公共政策議程建立的模型（1）科布在區(qū)分公眾議程和政府議程的基礎(chǔ)上依據(jù)政策訴求主體的不同提出了建立政策議程的三種模型：外在創(chuàng)始型、政治動(dòng)員型和內(nèi)在創(chuàng)始型。（2）金登在1984年提出的議程建構(gòu)的三大源流：?jiǎn)栴}溪流、政策“原湯”（政策源流）和政治源流，這三大源流彼此獨(dú)立，具有各自的動(dòng)力機(jī)制和特點(diǎn)。政策議程的多源流分析及其關(guān)系，如下圖所示。

155.2.3公共政策議程金登政策議程多源流分析示意圖

165.2.4公共政策制定

1.公共政策制定的含義公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過(guò)程，以政府為核心的公共機(jī)構(gòu)是公共政策制定和實(shí)施的主體。公共政策制定是整個(gè)公共政策過(guò)程中的重要階段。公共政策制定的流程包括宏觀的政治體系中的政策制定流程和微觀政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的流程。5.2.4公共政策制定2.公共政策制定的宏觀流程公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對(duì)政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過(guò)程。公共政策制定的宏觀流程可能是立法范圍的系統(tǒng)的議程，也可能是行政范圍的制度化的議程，還可能是針對(duì)偶發(fā)和突發(fā)的特定情境和事件而產(chǎn)生的議程。

5.2.4公共政策制定3.公共政策制定的微觀流程公共政策制定的微觀流程是從決策的視角對(duì)政策的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。遵循決策的一般路徑，它包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——確立目標(biāo)——方案擬定、評(píng)估與抉擇——政策合法化幾個(gè)階段。一般來(lái)說(shuō)包括：（1）確立政策目標(biāo)（2）政策方案擬定、評(píng)估與抉擇（3）政策合法化195.2.5公共政策溝通

1.內(nèi)部溝通與外部溝通公共政策內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關(guān)的信息傳遞和交流，是組織內(nèi)部通過(guò)各種現(xiàn)代信息載體和通訊工具以制度化的溝通渠道實(shí)現(xiàn)信息的傳遞與交流。公共政策外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間的直接或介間接進(jìn)行的信息傳遞與交流。外部環(huán)境主要指決策系統(tǒng)以外的個(gè)人及各類(lèi)社會(huì)組織。

5.2.5公共政策溝通

2.公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙（1）政府與公眾之間政策溝通的途徑?政策發(fā)布和信息公開(kāi)?政策反饋和信息反饋?雙向互動(dòng)的政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制（2）政府與公眾之間政策溝通的障礙?溝通的技術(shù)障礙?溝通的心理障礙?溝通渠道的阻塞215.2.6公共政策執(zhí)行

1.公共政策執(zhí)行的一般理論公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政策方案付諸實(shí)施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以解決實(shí)際問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。關(guān)于公共政策執(zhí)行，西方國(guó)家公共政策學(xué)者圍繞兩條研究途徑展開(kāi)：一是“自上而下”途徑，或稱(chēng)為“政策制定者透視”途徑；二是“自下而上”途徑。225.2.6公共政策執(zhí)行

2.公共政策執(zhí)行失控及其矯正（1）公共政策執(zhí)行失控。主要表現(xiàn)為：一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。（2）公共政策執(zhí)行失控的矯正措施?加強(qiáng)公共政策執(zhí)行體系的組織建設(shè)?提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)?強(qiáng)化對(duì)公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控?促進(jìn)公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設(shè)235.2.7公共政策評(píng)估

公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的運(yùn)行方式、效果、效益、效率和公眾回應(yīng)等進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和價(jià)值判斷的活動(dòng)。1.公共政策評(píng)估的類(lèi)型（1）聚焦于政策或項(xiàng)目的結(jié)果（結(jié)果評(píng)估或影響評(píng)估）；（2）評(píng)估政策項(xiàng)目形成與實(shí)施的過(guò)程（過(guò)程評(píng)估）；（3）對(duì)政策預(yù)期效果的評(píng)估（事前評(píng)估）；（4）對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估（事后評(píng)估）；（5）在決策的各個(gè)階段對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估。245.2.7公共政策評(píng)估

2.公共政策評(píng)估中價(jià)值理性與工具理性的選擇在政策評(píng)估中，需要協(xié)調(diào)工具理性與價(jià)值理性取向的關(guān)系：（1）關(guān)注政策效率與效果，以工具理性為主的政策評(píng)估；（2）關(guān)注政策價(jià)值效應(yīng)，以?xún)r(jià)值理性為主的政策評(píng)估。255.3公共政策分析

5.3.1公共政策分析的含義與內(nèi)容1.公共政策分析的含義。公共政策分析是通過(guò)運(yùn)用一定的技術(shù)手段和分析方法來(lái)進(jìn)行的，旨在認(rèn)識(shí)政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價(jià)值、深化對(duì)政策過(guò)程的認(rèn)知、研判和評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策得失、尋求改進(jìn)決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運(yùn)行效率和效能的一種研究方式和研究工作。公共政策分析是一個(gè)跨學(xué)科的應(yīng)用性研究領(lǐng)域，其主要目的不是對(duì)政策過(guò)程作出精準(zhǔn)的描述，而是要更好地認(rèn)識(shí)和解決現(xiàn)實(shí)的政策問(wèn)題；作為應(yīng)用性很強(qiáng)的一個(gè)研究領(lǐng)域，公共政策分析與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)。265.3.1公共政策分析的含義與內(nèi)容

2.公共政策分析的內(nèi)容（1）對(duì)政策內(nèi)容的研究（2）對(duì)決策過(guò)程的研究（3）對(duì)決策輸出的研究（4）對(duì)政策的評(píng)估（5）對(duì)決策信息的研究（6）對(duì)決策過(guò)程倡導(dǎo)的研究（7）對(duì)政策倡導(dǎo)的研究275.3.2公共政策定量分析方法1.確定型分析技術(shù)（1）線性規(guī)劃（linearprogramming）（2）排隊(duì)論(Queuingtheory)（3）馬爾可夫預(yù)測(cè)法（Markov-chainForecastingModel）（4）成本——效益分析(Cost-benefitanalysis)285.3.2公共政策定量分析方法

2.隨機(jī)型分析技術(shù)（1）動(dòng)態(tài)規(guī)劃(Dynamicprogramming)（2）決策樹(shù)（Decisiontree）（3）靈敏度分析（Sensitivityanalysis）295.3.3公共政策定性分析方法1.頭腦風(fēng)暴法（BrainStorming)2.德?tīng)柗品?DelphiMethod)3.交叉影響分析（Cross-impactanalysis）4.腳本寫(xiě)作(Scriptwriting)305.4公共政策發(fā)展

5.4.1公共政策發(fā)展的趨向1.公共性2.合法性3.有效性5.4公共政策發(fā)展

5.4.2公共政策環(huán)境政策生態(tài)環(huán)境分為兩類(lèi)：1.社會(huì)總環(huán)境2.工作環(huán)境325.4.3公共政策發(fā)展與公共管理價(jià)值的實(shí)現(xiàn)1.公共政策發(fā)展與公共管理的價(jià)值相關(guān)性（1）學(xué)科淵源