行政管理學(xué)教案

行政管理學(xué)教案第一章緒論第一節(jié)行政管理學(xué)的研究對(duì)象及主要內(nèi)容一、行政的含義通俗――國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)（中國(guó)通用詞典）行政—是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律和運(yùn)用國(guó)家法定的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)所進(jìn)行的一系列組織和管理活動(dòng)。（一）政治與行政政治和行政同是歷史的范疇，只有在國(guó)家誕生以后，才有政治的現(xiàn)象，也才有“政”可“行”古德諾：《政治與行政》政治――國(guó)家意志的表達(dá)；行政――國(guó)家意志的執(zhí)行；但這種界定也不嚴(yán)密，行政不可能不表現(xiàn)國(guó)家的意志，執(zhí)行不可能不體現(xiàn)政治。現(xiàn)代政府無不積極參與政治決策，無不積極體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志。（二）立法、司法與行政西方國(guó)家把國(guó)家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分設(shè)議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行駛。行政是與立法和司法相互制約的一種權(quán)力體系。我國(guó)實(shí)行“議行合一”的原則。（三）行政與管理行政是政務(wù)的推行，管理是事務(wù)的執(zhí)行；行政的層次較高，管理的層次較低。行政也是一種管理活動(dòng)，行政與管理不是兩個(gè)對(duì)立的概念。把管理看成是更大范圍的系統(tǒng)，行政是該大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)：行政是國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)的活動(dòng)。（狹義）行政是行使國(guó)家權(quán)力從事國(guó)家管理的活動(dòng)。（廣義）行政活動(dòng)：行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)、立法活動(dòng)、司法活動(dòng)一切管理事務(wù)都屬行政的范圍。包括企事業(yè)單位。（最廣義）西方學(xué)者的不同見解：1.從政治與行政關(guān)系立論，“政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行”。2.從“三權(quán)分立”立論，行政是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一；行使行政權(quán)力的活動(dòng)，即屬行政活動(dòng)。3.從公共管理立論，行政是一種社會(huì)公共管理活動(dòng)，社會(huì)公共管理機(jī)關(guān)（國(guó)家的、自治的、社會(huì)的）進(jìn)行的管理活動(dòng)都屬行政活動(dòng)。二、行政管理的含義最廣義：一切社會(huì)組織、團(tuán)體對(duì)有關(guān)事務(wù)的治理、管理和執(zhí)行活動(dòng)；廣義：對(duì)國(guó)家政治目標(biāo)的執(zhí)行；狹義：國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員在管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)過程中所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的各項(xiàng)管理活動(dòng)。三、行政管理學(xué)的含義及其研究?jī)?nèi)容1、含義：行政學(xué)行政管理學(xué)，又稱行政學(xué)、公共管理學(xué)、公共行政學(xué)、政府管理學(xué)。英語：Administration，PublicAdministration，PublicManagement，是研究國(guó)家行政組織對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。（1）主體―國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也就是行政機(jī)關(guān)（2）客體－國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)（3）基本依據(jù)－行政權(quán)力（4）根本原則－依法行政、依法管理（5）根本目標(biāo)－實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化2、研究?jī)?nèi)容：行政權(quán)力、行政職能、行政組織、行政領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員管理、行政決策、行政監(jiān)督、行政效率與行政改革。四、行政管理的特點(diǎn)1、執(zhí)行性；2、政治性；3、權(quán)威性第二節(jié)行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展行政學(xué)的產(chǎn)生1、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展；2、管理思想的突破；3、資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論的發(fā)展二、行政學(xué)發(fā)展的幾個(gè)階段1、提出與創(chuàng)立時(shí)期（1887－1918年），代表人物：威爾遜，古德諾，法約爾，泰羅2、正統(tǒng)時(shí)期（1919－1941年）代表人物：韋伯，懷特，古立克3、批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期（1942－1952年）代表人物：巴納德，西蒙4、應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期（20世紀(jì)60年代）代表人物：德羅爾，里格斯5、挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期（20世紀(jì)70年代）代表人物：弗雷德里克森6、總結(jié)與探索時(shí)期（20世紀(jì)80年代）代表人物：布坎南，奧斯本三、中國(guó)行政管理的發(fā)展19世紀(jì)末20世紀(jì)初翻譯、引進(jìn)30年代國(guó)內(nèi)學(xué)者發(fā)表研究專著：張金鑒《行政學(xué)的理論與實(shí)際》（1935年）；高等院校設(shè)行政學(xué)課程；孫中山的五權(quán)分立思想－立法、行政、司法、考試、監(jiān)察1934年行政效率研究會(huì)，《行政效率》半月刊1952年行政管理學(xué)學(xué)科被撤消我國(guó)從１９８６年就開始恢復(fù)公共管理學(xué)科研究與教育。首先在高等教育政治學(xué)一級(jí)學(xué)科中設(shè)置了行政學(xué)或行政管理二級(jí)學(xué)科，并逐步興辦了行政學(xué)碩士教育。1988年中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)成立，會(huì)刊《中國(guó)行政管理》。1995年國(guó)家行政學(xué)院北京成立。１９９７年，在研究生教育中增設(shè)公共管理一級(jí)學(xué)科，把原屬于政治學(xué)中的行政管理納入到管理學(xué)門類公共管理學(xué)科之中。１９９９年５月，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)正式批準(zhǔn)在中國(guó)開始試點(diǎn)興辦公共管理碩士（ＭＰＡ），從學(xué)位教育的角度滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求。第三節(jié)學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義、原則和方法學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的意義推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和政治體制改革的展開推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展造就一支適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的行政管理隊(duì)伍二、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的指導(dǎo)原則三、學(xué)習(xí)研究行政管理學(xué)的的方法第二章行政權(quán)力第一節(jié)行政權(quán)力的內(nèi)涵行政權(quán)力的內(nèi)涵行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)賴以管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)、執(zhí)行國(guó)家意志、履行國(guó)家行政職能的一種強(qiáng)制力量。行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員目的和任務(wù)是管理國(guó)家與社會(huì)公共事務(wù)、執(zhí)行國(guó)家意志、履行國(guó)家行政職能是一種合法的強(qiáng)制力量二、行政權(quán)力的來源、性質(zhì)及特點(diǎn)（一）現(xiàn)代行政權(quán)力的來源1、憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的重要來源2、慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式3、授權(quán)（法律授權(quán)和人為授權(quán)）4、法理（二）行政權(quán)力的性質(zhì)和特點(diǎn)1、服務(wù)性或人民性2、派生性或執(zhí)行性3、統(tǒng)一性或垂直性4、權(quán)威性或強(qiáng)制性（三）行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則1、以民意為基礎(chǔ)2、以政策為依據(jù)3、以法律為準(zhǔn)繩三、行政權(quán)力的功能及分類（一）功能1、維護(hù)社會(huì)秩序；2、調(diào)控經(jīng)濟(jì)；3、保持領(lǐng)土完整；4、防止消極破壞作用（二）行政權(quán)力的分類1、行政性立法權(quán)；2、行政性管理權(quán)；3、行政性決定權(quán)力（三）行政權(quán)力與行政管理過程組織權(quán)威，人事決定權(quán)，財(cái)務(wù)決定權(quán)，行政事務(wù)處理權(quán)第二節(jié)行政權(quán)力與行政體制行政體制的內(nèi)涵及形式行政體制的內(nèi)涵及特點(diǎn)—中央集權(quán)制和地方分權(quán)制行政體制的基本形式集權(quán)制；2、分權(quán)制；3、均權(quán)制二、我國(guó)行政體制的改革與發(fā)展（一）我國(guó)行政體制的弊端及其成因1、政治上；2、經(jīng)濟(jì)上；3、文化意識(shí)上（二）我國(guó)行政體制改革的進(jìn)程第三節(jié)行政權(quán)力與行政責(zé)任行政責(zé)任的內(nèi)涵及特征行政責(zé)任的涵義政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任行政責(zé)任的基本特征不可推卸性；2、法律的規(guī)定性；二、行政責(zé)任的分類1、依職位而產(chǎn)生的行政責(zé)任和依法而產(chǎn)生的行政責(zé)任2、一般行政責(zé)任和專門行政責(zé)任3、程序行政責(zé)任和實(shí)體行政責(zé)任三、行政責(zé)任和行政處罰四、行政監(jiān)督政治監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督第三章行政職能第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的含義和特點(diǎn)1、行政職能是指政府依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。2、特點(diǎn)：（1）政治性和社會(huì)性；(2)動(dòng)態(tài)性和相對(duì)穩(wěn)定性；(3)多樣性和整體性二、行政職能的類型（一）行政職能的變化（1）社會(huì)的進(jìn)步，行政職能也變化。不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期的行政職能不同。從國(guó)際社會(huì)來看，20世紀(jì)以來，大體經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：二戰(zhàn)以前，政府職能主要是發(fā)展軍事力量；二戰(zhàn)以后，政府職能主要是發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)力；20世紀(jì)末期以后，政府職能主要是提高綜國(guó)力，合提高人們的生活質(zhì)量。（2）不同經(jīng)濟(jì)體制的行政職能不同（見下表）。經(jīng)濟(jì)體制可分為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、變革時(shí)期和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)三種類型，其行政職能見下表。經(jīng)濟(jì)體制類型 發(fā)展動(dòng)力 政企（社）關(guān)系 行政職能 履行職能方式計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 行政命令 政企不分、政社不分 直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù) 計(jì)劃、命令變革時(shí)期行政命令、利益驅(qū)動(dòng) 政府主導(dǎo)、社會(huì)參與 逐漸退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域 經(jīng)濟(jì)、法律、行政多種手段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 利益驅(qū)動(dòng)、社會(huì)自主 社會(huì)主導(dǎo)、政府規(guī)范 退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、提供公共產(chǎn)品制定政策、法律（3）不同生產(chǎn)領(lǐng)域的行政職能不同。社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)按是否有直接經(jīng)濟(jì)效益劃分為三個(gè)領(lǐng)域，其行政職能見下表。領(lǐng)域 產(chǎn)品特征 政府職能 變化趨勢(shì)非競(jìng)爭(zhēng)性 公共產(chǎn)品 提供、積極參與 部分由社會(huì)提供半競(jìng)爭(zhēng)性 準(zhǔn)公共產(chǎn)品 參與基礎(chǔ)性產(chǎn)品 更多的社會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)性 私人產(chǎn)品 不參與 （4）世界銀行發(fā)展報(bào)告將政府職能概括為兩塊三類。見下表。政府職能類型 解決市場(chǎng)失靈 促進(jìn)社會(huì)公平小職能 提供純粹的公共產(chǎn)品 消除貧困和疾病中職能 基礎(chǔ)教育環(huán)境保護(hù) 規(guī)范壟斷企業(yè)活動(dòng) 勞動(dòng)保險(xiǎn)金融法規(guī) 社會(huì)保險(xiǎn)積極職能 協(xié)調(diào)私人活動(dòng)， 財(cái)產(chǎn)再分配（二）行政職能的內(nèi)容（一）、政府基本職能1.政治職能，是指政府在國(guó)家和社會(huì)中所起的政治作用。是政府最基本的職能之一。主要有：階級(jí)統(tǒng)治職能；保衛(wèi)職能；社會(huì)治安職能民主職能。我國(guó)政府的政治職能，主要是通過發(fā)揮國(guó)防、外交、公安、安全等職能部門的作用來行使的。2.政府經(jīng)濟(jì)職能，是指政府所承擔(dān)的組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。這是政府最重要的一項(xiàng)職能，它鮮明地體現(xiàn)著上層建筑決定于并服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的特性。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)在如下幾方面：（1）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供制度基礎(chǔ)：（2）政府的資源配置職能，指的是通過公共部門收支活動(dòng)以及相應(yīng)政策的制定、調(diào)整和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)現(xiàn)有的人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源結(jié)構(gòu)與流向的調(diào)整與選擇。政府配置資源的原因：公有財(cái)產(chǎn)資源與政府配置職能。在共同財(cái)產(chǎn)權(quán)的例子中，由于每個(gè)人都有使用財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但卻是免費(fèi)的，即使用價(jià)格為零，理性的個(gè)人會(huì)盡量多使用共同財(cái)產(chǎn)，除非供給充分,否則就會(huì)導(dǎo)致該財(cái)產(chǎn)的狀況迅速惡化。（哈丁，公物悲?。?duì)此，市場(chǎng)不可能很好地配置資源，當(dāng)通過市場(chǎng)交換無法形成一套自愿協(xié)定時(shí)，政府機(jī)構(gòu)可以提供一種解決辦法。政府可以通過強(qiáng)制性進(jìn)行資源配置，能對(duì)未經(jīng)協(xié)調(diào)的結(jié)果進(jìn)行帕累托改善。（帕累托最優(yōu)，即社會(huì)能否達(dá)到這樣一種狀態(tài)，當(dāng)不能作進(jìn)一步的變化以便使一部分人處境變好而同時(shí)不會(huì)引起另一部分人處境變壞的時(shí)候，我們就稱這種資源配置的狀況為帕累托最優(yōu)，或帕累托效率。）公益物品與政府資源配置職能。外部效應(yīng)問題與政府資源配置。為此政府需要采取措施，鼓勵(lì)有正外部效應(yīng)的物品多多生產(chǎn)，而為了解決負(fù)外部效應(yīng)，則應(yīng)該采取措施，控制有負(fù)外部效應(yīng)的物品過度生產(chǎn)。（3）調(diào)節(jié)職能，政府可以試圖調(diào)節(jié)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決定，以減少壟斷性和外部效應(yīng)。（4）收入再分配職能。慈善機(jī)構(gòu)無法完全履行再分配的功能，于是政府通過強(qiáng)制力來實(shí)施收入再分配，就成了一種強(qiáng)有力的替代選擇。其手段主要是財(cái)政手段。最直接的手段是：(1)稅收轉(zhuǎn)移方案，一方面，對(duì)高收入家庭課征累進(jìn)所得稅，另一方面對(duì)低收入家庭給予補(bǔ)助金；(2)用累進(jìn)所得稅的收入，修建公共住宅等，為低收入家庭提供公共服務(wù)；(3)對(duì)大多由高收入消費(fèi)者購(gòu)買的貨物進(jìn)行課稅，對(duì)主要為低收入消費(fèi)者使用的其他物品給予補(bǔ)貼。（5）宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。宏觀經(jīng)濟(jì)失衡表現(xiàn)在：總需求不足、通貨緊縮，總需求大于總供給、投資不足、通貨膨脹，投資不足、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯、就業(yè)不充分，國(guó)際貿(mào)易收支不平衡等。手段：政府可以借助貨幣政策和財(cái)政政策等政策工具，比如通過增加或者減少貨幣供應(yīng)、調(diào)節(jié)關(guān)稅或匯率、改變公共支出、稅收和利率等，使宏觀經(jīng)濟(jì)達(dá)到大致的均衡。3.政府文化職能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能。它是國(guó)家行政管理最古老、最重要的職能之一，并且在不同時(shí)代，不同國(guó)家有著不同的內(nèi)容和方式。我國(guó)現(xiàn)階段的文化事業(yè)一般包括教育、科學(xué)、文學(xué)藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、文物、圖書館、博物館等。政府的文化職能，一般是通過文化管理機(jī)構(gòu)來實(shí)施。4.政府社會(huì)職能是指政府所承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障職能。它是維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、保證社會(huì)正常秩序的基本前提之一，從某種意義上說，社會(huì)職能是政治職能的基礎(chǔ)。社會(huì)職能有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)職能是指所有社會(huì)管理職能，狹義的社會(huì)職能是指政府除了經(jīng)濟(jì)和文化職能之外的社會(huì)管理職能。政府的社會(huì)職能比較廣泛，主要有下列內(nèi)容：維持社會(huì)秩序，保證人身安全和私人財(cái)產(chǎn)安全的職能；確保社會(huì)公平分配的職能；環(huán)境保護(hù)的職能；社會(huì)保障等職能。政府的社會(huì)職能，一般是通過建立專門機(jī)構(gòu)來行使的。我國(guó)的民政部、公安部、環(huán)境保護(hù)部等是行使這些職能的機(jī)構(gòu)。三、行政職能的意義1、認(rèn)識(shí)行政管理的前提；2、建立行政機(jī)構(gòu)的依據(jù)；3、反映著行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和運(yùn)行方向；4、是變革行政機(jī)構(gòu)和行政活動(dòng)方式的重要前提；5、是確定和劃分行政職權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)；第二節(jié)行政職能轉(zhuǎn)變一、行政職能轉(zhuǎn)變的含義是指政府職責(zé)和功能為適應(yīng)客觀條件的變化而發(fā)生的轉(zhuǎn)換、變化和發(fā)展，包括行政職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移、政府履行職能方式的轉(zhuǎn)變。二、我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)職能體系合理配置的根本途徑。行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。三、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容行政職能的中心發(fā)生轉(zhuǎn)變：以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；行使職能的方式發(fā)生轉(zhuǎn)變：行政手段——綜合手段；直接管理——宏觀調(diào)控；計(jì)劃方式——市場(chǎng)調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。行政職能的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變：黨政關(guān)系；中央與地方、地方各級(jí)政府之間的關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府與社會(huì)的關(guān)系。第三節(jié)中國(guó)政府職能的定位中國(guó)政府職能的新目標(biāo)模式：有限政府與有效政府重新處理政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系一、服務(wù)行政：一個(gè)全球化趨勢(shì)1.世界各國(guó)行政改革的新趨向：從管制行政到服務(wù)行政（1）管制行政：政府以管理和統(tǒng)治者的身份對(duì)公民進(jìn)行管理和制約。其特征：政府與公民的關(guān)系不對(duì)等。政府職能無所不包。政府的行政方式以強(qiáng)制手段為主。（2）服務(wù)行政：新興的政府行政理念。其組成：政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃漿。政府行政中引入市場(chǎng)化模式。二、目標(biāo)模式一：有限政府1.有限政府：政府在權(quán)力、職能和規(guī)模上受到來自法律的明文限制，能公開接受社會(huì)的監(jiān)督和制約；政府權(quán)力和規(guī)模在超出法定界限時(shí)能夠得到及時(shí)有效的糾正。無限政府是指政府自身在權(quán)力、職能、規(guī)模和行為方式上具有無限擴(kuò)張、不受有效法律和社會(huì)的制約的傾向。2.有限政府的特征：有限性：燈塔與漁船.合法性：警察的數(shù)目.法治性：依法限制.有效性：能干的政府三、目標(biāo)模式二：有效政府1.有效政府：就是要使政府不斷地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會(huì)不同的需要，提高政府管理的效率和效益。2.什么樣的政府才是有效的——有效政府的制度構(gòu)件有限政府；法治政府；分權(quán)政府；民主政府四、重新處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。1.市場(chǎng)失靈使政府的積極干預(yù)成為必要。市場(chǎng)失靈，是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈，即只靠自由市場(chǎng)機(jī)制達(dá)不到資源的最優(yōu)配置。市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)：宏觀失靈——市場(chǎng)不能保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展；信息失靈——市場(chǎng)提供的信息不足公共失靈——市場(chǎng)機(jī)制無力于組織與實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給；壟斷失靈——自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終會(huì)走向壟斷；外部失靈——市場(chǎng)機(jī)制無法補(bǔ)償和糾正經(jīng)濟(jì)外在效應(yīng)；分配失靈——市場(chǎng)分配機(jī)制會(huì)造成收入分配不公和貧富兩極分化；2、政府干預(yù)市場(chǎng)政府干預(yù)市場(chǎng)的前提－市場(chǎng)缺陷政府干預(yù)市場(chǎng)的作用－防止和糾正市場(chǎng)失靈政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色－市場(chǎng)規(guī)則的制定者；市場(chǎng)秩序的維護(hù)者；市場(chǎng)運(yùn)行的調(diào)節(jié)者；市場(chǎng)活動(dòng)的參與者；市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)劃者。3.政府失靈又決定了政府干預(yù)必須適度、有效。政府失靈，是指政府不能補(bǔ)救市場(chǎng)的失靈，反而降低了社會(huì)效益。政府失靈的表現(xiàn)：內(nèi)部性問題；政府某些干預(yù)行為的效率較低；政府干預(yù)易引發(fā)政府規(guī)模的膨脹；政府干預(yù)為尋租行為的產(chǎn)生提供了可能性；尋租（Rent-Seeking）是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體為了爭(zhēng)取自身經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)政府決策或政府施加影響，以爭(zhēng)取有利于自身的再分配的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。政府失靈還源于政府決策的失誤；政府不干預(yù)、干預(yù)乏力或干預(yù)過度均在摒棄之列?，F(xiàn)實(shí)而合理的政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預(yù)之長(zhǎng)彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)之短，同時(shí)又以市場(chǎng)調(diào)節(jié)之長(zhǎng)來克服政府干預(yù)之短，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的最優(yōu)組合。五、重新處理政府與企業(yè)的關(guān)系管理理念上，從對(duì)企業(yè)管理向?yàn)槠髽I(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變。管理方法上，對(duì)企業(yè)從審批制向備案制轉(zhuǎn)變。管理權(quán)限上，政府的行政權(quán)與司法權(quán)分離。政府與企業(yè)是建立在法律基礎(chǔ)上的兩大活動(dòng)主體。企業(yè)對(duì)政府有完整的法律訴訟權(quán)。六、重新處理政府與社會(huì)的關(guān)系政府應(yīng)該更多地為社會(huì)自治創(chuàng)造條件，培育社會(huì)自治的環(huán)境。政府應(yīng)該退出很多領(lǐng)域，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自治。社會(huì)是指市民社會(huì)（又譯公民社會(huì)），是指國(guó)家權(quán)力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外的社會(huì)領(lǐng)域。市民社會(huì)兩種分類：國(guó)家——社會(huì)兩分法；國(guó)家——經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域——市民社會(huì)三分法。非政府組織（Non-governmentalorganization）簡(jiǎn)稱ＮＧＯ，指獨(dú)立于政府之外、不以營(yíng)利為目的的自愿者的組織。還有人稱之為“非營(yíng)利機(jī)構(gòu)”，也就是ＮＰＯ（Non-profitableOrganization）或“志愿者部門”、“第三部門”、“公民社會(huì)”。在管理范圍上，改變?cè)瓉碛烧鼣堃磺猩鐣?huì)事務(wù)的做法，由社會(huì)提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社?huì)”；在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。行政組織參考材料：國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)暨領(lǐng)導(dǎo)名單一、國(guó)務(wù)院總理：溫家寶副總理：黃菊吳儀（女）曾培炎回良玉（回族）國(guó)務(wù)委員：周永康曹剛川唐家璇華建敏陳至立（女）國(guó)務(wù)院辦公廳秘書長(zhǎng)：華建敏二、國(guó)務(wù)院組成部門1、外交部15、勞動(dòng)和社會(huì)保障部2、國(guó)防部16、國(guó)土資源部3、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任17、建設(shè)部4、教育部18、鐵道部5、科學(xué)技術(shù)部19、交通部6、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)20、信息產(chǎn)業(yè)部7、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)21、水利部8、公安部22、農(nóng)業(yè)部9、國(guó)家安全部23、文化部10、監(jiān)察部24、衛(wèi)生部11、民政部25、人口和計(jì)劃生育委員會(huì)12、司法部26、中國(guó)人民銀行13、財(cái)政部27、審計(jì)署14、人事部28、商務(wù)部三、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主任：李榮融四、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)1、海關(guān)總署10、國(guó)家林業(yè)局2、國(guó)家稅務(wù)總局11、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局3、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局12、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局4、中國(guó)民用航空總局13、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局5、國(guó)家廣播電影電視總局14、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局6、國(guó)家體育總局15、國(guó)家旅游局7、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局16、國(guó)家宗教事務(wù)局8、國(guó)家工商行政管理總局17、國(guó)務(wù)院參事室9、國(guó)家新聞出版總署18、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局五、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)1、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室4、國(guó)務(wù)院研究室2、國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室5、國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室3、國(guó)務(wù)院法制辦公室6、國(guó)務(wù)院新聞辦公室六、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位1、新華通訊社8、中國(guó)氣象局2、中國(guó)科學(xué)院9、國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)3、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院10、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員4、中國(guó)工程院11、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)5、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心12、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)6、國(guó)家行政學(xué)院13、全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)7、中國(guó)地震局14、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)七、國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局1、國(guó)家信訪局7、國(guó)家郵政局2、國(guó)家糧食局8、國(guó)家文物局3、國(guó)家煙草專賣局9、國(guó)家中醫(yī)藥管理局4、國(guó)家外國(guó)專家局10、國(guó)家外匯管理局5、國(guó)家海洋局11、國(guó)家檔案局6、國(guó)家測(cè)繪局12、國(guó)家保密局參考材料：我國(guó)行政組織改革的狀況及評(píng)析（1）第一次改革(1952-1956)建國(guó)后第一次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心。到1956年底，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)81個(gè)，形成建國(guó)以來的第一次高峰。（2）第二次改革（1956－1959）第二次較大規(guī)模的改革，以中央向地方下放權(quán)力為主要內(nèi)容。通過精簡(jiǎn)和調(diào)整，國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)總數(shù)減少到60個(gè)。（3）第三次改革（1960－1981）重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。1965年底，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)達(dá)79個(gè)?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機(jī)構(gòu)發(fā)生了非正常變動(dòng)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)合并為32個(gè)，達(dá)到建國(guó)以來的最低點(diǎn)。粉碎四人幫后，沿用并發(fā)展了50年代后期的機(jī)構(gòu)設(shè)置。到1981年。國(guó)務(wù)院的工作部門增至100個(gè)，達(dá)到了建國(guó)后的最高峰。（4）第四次改革（1982－1985）改革的目的是放權(quán)，中央向地方分權(quán)，政府向企業(yè)分權(quán)。改革的主要內(nèi)容是撤并機(jī)構(gòu)、裁減人員，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減為61個(gè)。（5）第五次改革（1988－1992）以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，國(guó)務(wù)院各部委減至44個(gè)。（6）第六次改革（1993－1997）改革的關(guān)鍵是政府職能，改革的側(cè)重點(diǎn)在政府經(jīng)濟(jì)管理部門。（7）第七次改革（1998）是在我國(guó)全面實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、實(shí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的新的歷史條件下，集中進(jìn)行的一次具有相當(dāng)廣度和深度的政府改革。機(jī)構(gòu)、人員精簡(jiǎn)幅度大，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)減為29個(gè)，人員精簡(jiǎn)50％左右。地方的機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是沒有統(tǒng)一的模式，各地因地制宜；二是改革阻力較大，轉(zhuǎn)變職能進(jìn)展較慢；三是逐步把非行政性單位與財(cái)政脫鉤，走向社會(huì)化；四是下大力氣精簡(jiǎn)人員。回顧我國(guó)歷史上的行政組織改革，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)的政府改革形成了精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹的怪圈，具有反復(fù)性的特點(diǎn)，影響了我國(guó)政府改革的進(jìn)程。另外，我國(guó)的行政組織改革主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面，屬于以結(jié)構(gòu)為中心的組織變革，而且在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，主要涉及到機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)問題。88年后，我國(guó)的政府改革逐漸將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變政府職能上來。因此，我國(guó)的行政改革存在的突出問題是改革缺乏全局性、系統(tǒng)性、前瞻性，改革的價(jià)值取向單一，改革的方式陳舊單調(diào)。第一節(jié)行政組織概述一、社會(huì)組織理論

社會(huì)組織是在一定的環(huán)境中，為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)按照一定宗旨而建立起來，以協(xié)調(diào)人、財(cái)、物等關(guān)系，并具有特定的組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式的人群體系。其主要內(nèi)容包括：任何一個(gè)（種）社會(huì)組織都要受社會(huì)環(huán)境的制約。所有社會(huì)組織都有其共同目標(biāo)。任何社會(huì)組織都是多要素的集合體。組織的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是組織機(jī)構(gòu)之間、組織成員之間的責(zé)任、權(quán)力的分配。組織的靈魂（或稱組織的核心）是組織成員的協(xié)作精神，即組織的凝聚力和向心力。所有社會(huì)組織都是一個(gè)動(dòng)態(tài)的活動(dòng)載體?，F(xiàn)代社會(huì)任何一種組織都具備三種功能“聚集”功能，“轉(zhuǎn)化”功能，“釋放”功能，二、行政組織：系指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目標(biāo)，在推行政務(wù)和管理社會(huì)事務(wù)中，依據(jù)憲法和法律，運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力組織起來的社會(huì)團(tuán)體，也是政府運(yùn)行的載體。它包括三層含義：（1）從靜態(tài)考察是指行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分的組織實(shí)體。包括職能、管理權(quán)限、層次劃分和管理幅度的確定、組織制度和規(guī)范的體現(xiàn)。（2）從動(dòng)態(tài)考察是指行政組織功能的運(yùn)行過程。行政組織是通過決策（計(jì)劃）──執(zhí)行──（指揮、協(xié)調(diào)、溝通）──控制──信息反饋──再?zèng)Q策的周而復(fù)始的組織行為活動(dòng)過程所構(gòu)成的運(yùn)動(dòng)整體。通俗的講，就是一部由人與人所構(gòu)成的結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，布局合理、責(zé)權(quán)分明、相互依賴、性能良好、關(guān)系協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的“大機(jī)器”。（3）從心態(tài)考察是指行政組織中人員的意志和智能的組合。行政組織是工作人員的責(zé)權(quán)觀念、感情交流、思想溝通等心理活動(dòng)所構(gòu)成的集體意識(shí)、組織面貌、工作作風(fēng)、服務(wù)精神及智能的結(jié)合狀態(tài)，在組織行為學(xué)稱為“組織氣候”。三、行政組織的構(gòu)成要素職能目標(biāo)：是行政組織存在的基礎(chǔ)，是行政組織的第一要素。行政人員：是行政組織的主體，一切職能目標(biāo)歸根到底都由相應(yīng)的人員承擔(dān)。制度要素：行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位配置、職權(quán)劃分；規(guī)章、程序、準(zhǔn)則物質(zhì)要素，是行政組織存在和運(yùn)行的物質(zhì)條件。觀念要素，組織觀念、價(jià)值觀念。四、行政組織的特征：政治性：主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩方面。社會(huì)性：表現(xiàn)在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)兩方面。權(quán)威性：表現(xiàn)在普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行兩方面。法制性：是行政權(quán)威性的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為行政組織自身的法制化和行政組織活動(dòng)的法制化。系統(tǒng)性：具有系統(tǒng)的一般特征。五、行政組織（政府機(jī)構(gòu)）的類型1、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是指從中央到地方中統(tǒng)轄全局的決策核心，是行政組織系統(tǒng)的中樞。主要職責(zé)是對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事宜進(jìn)行決策并對(duì)執(zhí)行決策實(shí)施監(jiān)督。2、職能機(jī)關(guān)，是指在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)某一方面專業(yè)行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。具體職責(zé)是：依據(jù)行政機(jī)關(guān)的決策制定本部門的具體行動(dòng)計(jì)劃；作好決策與計(jì)劃實(shí)施的思想、組織與物財(cái)準(zhǔn)備；在決策和計(jì)劃落實(shí)的過程中做好指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作，保證工作任務(wù)圓滿完成。3.輔助機(jī)關(guān)，在行政組織內(nèi)部承擔(dān)協(xié)助工作的機(jī)關(guān)。包括辦公機(jī)關(guān)、信息機(jī)關(guān)。辦公機(jī)關(guān)是協(xié)調(diào)行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合辦事機(jī)構(gòu)，其典型形式是各級(jí)行政組織所屬的辦公廳、辦公室。主要職責(zé)是服務(wù)，即利用自身的樞扭地位為行政首長(zhǎng)、行政人員的生活和工作服務(wù)，為上下級(jí)行政組織及其他的行政組織的活動(dòng)提供服務(wù)。信息機(jī)關(guān)，指專門負(fù)責(zé)收集、加工、儲(chǔ)存與傳遞人、財(cái)、物等各方面信息，為各類行政組織提供信息服務(wù)的機(jī)關(guān)。信息機(jī)關(guān)在現(xiàn)代行政組織系統(tǒng)中占有

極其重要的地位。4.咨詢參謀機(jī)關(guān)，是指為行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)出謀劃策，提供各種建議和方案的機(jī)關(guān)?；韭氊?zé)是圍繞領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)下達(dá)的課題開展研究，并針對(duì)有關(guān)問題出主意、想辦法、提建議，供行政首長(zhǎng)決斷時(shí)參考、采納。5、派出機(jī)關(guān)，指行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在轄區(qū)范圍內(nèi)依法設(shè)立的代表機(jī)關(guān)?；韭氊?zé)是代表委派機(jī)關(guān)監(jiān)督有關(guān)單位落實(shí)各項(xiàng)行政管理政策情況，處理委派機(jī)關(guān)授權(quán)處理的各項(xiàng)事宜。六、行政組織理論的發(fā)展（一）早期的組織理論

早期組織理論共同的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)合理分工，層級(jí)節(jié)制，分層管理，目標(biāo)一致，指揮統(tǒng)一，協(xié)調(diào)配合等，是從健全制度規(guī)范來研究行政組織。（二）行為科學(xué)的組織理論

強(qiáng)調(diào)組織中的人際關(guān)系，研究組織環(huán)境對(duì)個(gè)人的影響，使組織理論從注重制度規(guī)范的研究，轉(zhuǎn)向著重組織中人際關(guān)系和人的行為的研究。（三）系統(tǒng)方法的組織理論

強(qiáng)調(diào)行政組織是社會(huì)的一個(gè)系統(tǒng)，具有整體性、層次性、相關(guān)性、適應(yīng)性和目的性，是受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)。他們又認(rèn)為行政組織是一個(gè)“輸入”，“轉(zhuǎn)換”、“輸出”和“反饋”的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。早期組織理論只側(cè)重制度結(jié)構(gòu)的研究，行為科學(xué)的組織理論又只注重組織中人際關(guān)系的研究，系統(tǒng)理論則從整體聯(lián)系上全面研究行政組織，這為我們提供一個(gè)新的理論和方法第二節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)與體制一、行政組織結(jié)構(gòu)：是指構(gòu)成行政組織各要素的排列組合方式，具體結(jié)構(gòu)是指由橫向上各職能部門體系與縱向上的層次體系交織而成的責(zé)權(quán)利網(wǎng)絡(luò)體。1.行政組織的縱向結(jié)構(gòu)（層級(jí)體系）

是指行政組織上下之間，按管轄地域大小或任務(wù)輕重而確定其權(quán)利和責(zé)任大小所構(gòu)成的層級(jí)體系，即管理層次。例如，我國(guó)行政組織的縱向結(jié)構(gòu)是中央政府—省—地市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)（組織法規(guī)定四級(jí)）；又如，國(guó)務(wù)院—部委—司局—處—科五級(jí)劃分層次的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)其管轄地域范圍，管轄地域越大，范圍越廣，則權(quán)力越大、層級(jí)越高；反之，則小。其形狀就像一座寶塔，基層大、頂部小，從上到下，層層控制。管理幅度與管理層次的關(guān)系：

管理幅度是指行政機(jī)關(guān)或某領(lǐng)導(dǎo)人直接指導(dǎo)和指揮的下級(jí)單位和人員的數(shù)目。管理層次是指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級(jí)。

確定管理幅度和管理層次如下變量關(guān)系：

在被管理單位或人數(shù)不變的情況下，管理幅度與管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。前者稱“鈍型結(jié)構(gòu)，后者稱“銳型結(jié)構(gòu)”。管理幅度與管理事務(wù)難易程度有關(guān)。管理幅度同管理者水平和管理手段先進(jìn)程度成正比。管理幅度同管理的機(jī)構(gòu)或人員素質(zhì)有關(guān)。不同管理層次和不同工作性質(zhì)，管理幅度應(yīng)有差別。2.行政組織的橫向結(jié)構(gòu)（職能體系）

是指同一層級(jí)中按其工作性質(zhì)（或所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)）不同，而所管轄的地域（或任務(wù)）相同的職能部門之間的排列組合方式。是行政組織之間的平行系統(tǒng)。我國(guó)行政組織橫向劃分的主要方法：職能部門化；區(qū)域部門化；行業(yè)和產(chǎn)品部門化

二、行政組織體制：是指制度化了的行政組織形式，即國(guó)家按照憲法和行政法規(guī)，通過法定程序建立的管理行政事務(wù)的整個(gè)組織結(jié)構(gòu)形式和工作制度及管理方法。三、常見的行政組織體制的主要類型1.首長(zhǎng)制與委員會(huì)制。（按行政組織最高決策人數(shù)的不同劃分）（1）首長(zhǎng)制即行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，又稱獨(dú)任制。凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，即為首長(zhǎng)制。優(yōu)點(diǎn)是事權(quán)集中，決策迅速，責(zé)任明確，指揮靈活，行動(dòng)方便，易于保密。缺點(diǎn)是易形成個(gè)人獨(dú)裁專斷，主觀偏面，造成失誤，權(quán)力過于集中一人，不易監(jiān)督，易營(yíng)私舞弊。（2）委員會(huì)制，即委員會(huì)負(fù)責(zé)制，又稱合議制。凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予委員會(huì)集體承擔(dān)者，即為委員會(huì)制。實(shí)行委員會(huì)制的行政組織，行政措施最終取決于委員會(huì)多數(shù)的裁決。優(yōu)點(diǎn)：委員會(huì)制則具有集思廣益，分工合作，集體負(fù)擔(dān)工作的優(yōu)點(diǎn)，便于發(fā)揮集體的智慧和力量。其缺點(diǎn)是：事權(quán)不專一，責(zé)任不明確，力量不集中，容易產(chǎn)生行動(dòng)遲緩，效率降低，爭(zhēng)功逶過，議而不決，無人負(fù)責(zé)，貽誤時(shí)機(jī)的弊病。

2.層級(jí)制與職能制，（按行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍劃分）（1）層級(jí)制，又稱分級(jí)制或直線制。即將行政組織縱向分成若干層級(jí)，上下對(duì)口，上對(duì)下逐層指揮，下對(duì)上逐級(jí)負(fù)責(zé)。每個(gè)層級(jí)所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小。如我國(guó)叢省、市、縣到鄉(xiāng)等各級(jí)人民政府，就是一種層級(jí)制的組織類型。每一層級(jí)的政府均管理民政、財(cái)政、人事、文化、教育、衛(wèi)生、城鄉(xiāng)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等項(xiàng)工作，各層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但工作范圍逐層縮小，呈上寬下窄的倒金字塔式。各個(gè)部門之間互不統(tǒng)屬，每一業(yè)務(wù)部門只對(duì)它的對(duì)口上級(jí)負(fù)責(zé)，有關(guān)上級(jí)只對(duì)它的對(duì)口下級(jí)發(fā)布指令。層級(jí)制優(yōu)點(diǎn)：指揮統(tǒng)一，步調(diào)一致，節(jié)制嚴(yán)明，相互銜接，行動(dòng)迅速等。缺點(diǎn)：容易造成各級(jí)行政首長(zhǎng)管轄過多，責(zé)重事繁，樣樣皆管，但樣樣難精，產(chǎn)生專斷或草率的弊??；容易使各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)陷入日?，嵤露鵁o暇研究重大問題；容易造成橫向部門之間互相聯(lián)系以及協(xié)調(diào)與合作的困難。（2）職能制，又稱分職制或幕僚制。即將行政組織平行劃分為若干部門，各部門之間相互關(guān)聯(lián)，相互配合，都以實(shí)現(xiàn)行政組織的總目標(biāo)為工作對(duì)象，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但其管轄范圍卻大體相同。如省政府分設(shè)若干廳、委、辦（民政廳、財(cái)政廳、教育廳、人事廳、計(jì)委等）。這些部門的業(yè)務(wù)工作內(nèi)容完全不同，但業(yè)務(wù)管轄范圍大都屬于全局工作的一部分。優(yōu)點(diǎn)

：具有合理分工，相互配合，能減輕層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)，使其不致獨(dú)任其勞，并能提高工作效率的優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是：如果分工過細(xì)，容易造成部門主管過多，引起矛盾沖突，造成工作重復(fù)。3.

集權(quán)制與分權(quán)制，（按行政組織上下級(jí)的權(quán)限）（1）集權(quán)制，它是以上下級(jí)之間的權(quán)限關(guān)系為準(zhǔn)則而劃分行政組織的體制。即把行政權(quán)力都集中于中央政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的組織形式。集權(quán)制優(yōu)點(diǎn)：集權(quán)制具有政令統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)一致，力量集中，統(tǒng)籌全局，以及指揮靈便等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)：是容易造成只顧整體而忽視局部，只顧整齊劃一而忽視因地制宜的弊?。蝗菀资`下級(jí)行政組織的主動(dòng)性和積極性，造成下級(jí)組織機(jī)關(guān)消極等待，一切聽令行事和不負(fù)責(zé)任的弊病；容易形成上級(jí)機(jī)關(guān)專斷和個(gè)人獨(dú)裁。（2）分權(quán)制是指地方政府或下級(jí)機(jī)構(gòu)，在其管理范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，中央政府或上級(jí)機(jī)構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)決定的事項(xiàng)不予干涉。優(yōu)點(diǎn)：在于分權(quán)分工，分級(jí)管理，分級(jí)負(fù)責(zé)；因地制宜，因時(shí)制宜，應(yīng)變能力強(qiáng)，能調(diào)動(dòng)并發(fā)揮下級(jí)行政組織的主動(dòng)性和積極性。缺點(diǎn)：但如果過度分權(quán)，則容易造成各行其是，政令不一，令行不禁，以及地方割據(jù)的危害。4.完整制與分離制，（按同一層級(jí)行政組織各部門所受的指揮和控制方式不同劃分）（1）完整制指同一級(jí)的各個(gè)職能部門，均要接受同一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制。其優(yōu)點(diǎn)是：責(zé)權(quán)集中于一個(gè)層次的行政組織，能放在一個(gè)地區(qū)統(tǒng)一改革，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，減少各組織之間沖突與摩擦。其缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中于一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，易形成同一級(jí)政府首長(zhǎng)個(gè)人專權(quán)和地方本位主義。（2）分離制，同一層級(jí)各個(gè)職能部門，分屬兩個(gè)以上的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的體制，稱為分離制。分離制也稱雙重領(lǐng)導(dǎo)。其優(yōu)點(diǎn)是能防止領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中或某個(gè)行政首長(zhǎng)專權(quán)，各個(gè)部門能夠根據(jù)不同上級(jí)的指示，照顧各個(gè)方面的情況，因地制宜地貫徹國(guó)家政令，防止地方主義。其缺點(diǎn)是權(quán)力分散，形成政令不一，互相沖突。容易出現(xiàn)指揮失靈，下級(jí)組織無所適從。第三節(jié)我國(guó)的行政組織一、我國(guó)行政組織的層級(jí)劃分

全國(guó)行政層級(jí)劃分：中央政府（國(guó)務(wù)院）——省、自治區(qū)、直轄市——省轄市（市設(shè)區(qū)）、地區(qū)專置（省的派出機(jī)構(gòu)）——縣、自治州、縣級(jí)市——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)層級(jí)劃分：部、委機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)；部委機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)下設(shè)司（局）——處。

省、自治區(qū)、直轄市政府下設(shè)廳（局）——處——科?？h級(jí)政府原只設(shè)科——股，現(xiàn)許多已改稱局、處。二、我國(guó)行政組織機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)1．行政組織實(shí)行中央集權(quán)單一制的領(lǐng)導(dǎo)體制，全國(guó)行政機(jī)構(gòu)基本上下對(duì)口，有利垂直領(lǐng)導(dǎo)。2．實(shí)行“條塊結(jié)合”的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制。地方政府各部門既受當(dāng)?shù)卣苯庸茌?，又受中央及上?jí)政府業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

3．（過去主要以管理產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的方式設(shè)置機(jī)構(gòu)，主管經(jīng)濟(jì)事務(wù)的部門占很大比重，一般約占60%左右。）機(jī)構(gòu)設(shè)置分工過細(xì)，部門較多。

4．過去行政組織機(jī)構(gòu)處在“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的不斷變動(dòng)狀態(tài)。在1988年機(jī)構(gòu)改革中，充分注意到了這些特點(diǎn)，并力圖按科學(xué)的行政組織理論設(shè)立行政機(jī)構(gòu)。三、行政組織建設(shè)的主要原則1、職能目標(biāo)明確原則，在充分認(rèn)識(shí)行政職能目標(biāo)對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)的決定作用的基礎(chǔ)上，適應(yīng)行政職能目標(biāo)的要求，建立并調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)。2、完整統(tǒng)一原則。是指一個(gè)國(guó)家的政府的各層級(jí)之間，各職能部門之間形成一個(gè)完整統(tǒng)一行政體系。它要求做到：政府職能要完整統(tǒng)一；行政目標(biāo)要完整統(tǒng)一；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一；領(lǐng)導(dǎo)指揮要完整統(tǒng)一3、精干高效的原則

行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)班子、行政人員，都要力求精干，符合國(guó)家財(cái)政的擔(dān)能力，以少量支出獲取最大社會(huì)效益。它要求行政組織做到：行政機(jī)構(gòu)要精簡(jiǎn)；行政人員要精干；辦事程序要簡(jiǎn)化4、管理幅度和管理層次適度的原則管理幅度是領(lǐng)導(dǎo)者直接管轄的下屬的數(shù)額。管理層次是組織系統(tǒng)中縱向管理的級(jí)數(shù)。管理幅度和層次適度，才有行政高效率。一般在行政組織的任務(wù)和人員不變情況下，領(lǐng)導(dǎo)者有效管理幅度與機(jī)構(gòu)管理層次成反比。行政行的變化、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)、被領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)、信息溝通情況、規(guī)章制度健全情況等都會(huì)影響管理的幅度和層次。5、職責(zé)權(quán)一致的原則行政組織和行政人員在行政管理中，職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)三者必須相稱，才能做到在其位、謀其政、行期權(quán)、盡其責(zé)。崗位責(zé)任制有利于貫徹職權(quán)責(zé)一致原則。嚴(yán)格的監(jiān)督考核、獎(jiǎng)罰升降制度是貫徹職權(quán)責(zé)一致的保證。6、依法設(shè)置的原則行政組織必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)依法定程序設(shè)置，具有合法性，才能發(fā)揮其功能。用法律手段管理政府工作機(jī)構(gòu)設(shè)置，有助于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高效率。第四節(jié)行政組織編制管理與改革一、行政組織編制管理1、行政組織編制管理的含義是指按照法律規(guī)定的制度和程序，對(duì)行政組織的職能范圍，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行的管理。2、行政組織編制管理的意義（1）是建立精干高效的行政組織體系的重要前提；（2）是防止官僚主義，密切政府和群眾關(guān)系的重要手段；（3）有助于節(jié)省國(guó)家財(cái)政開支二、編制管理的內(nèi)容，原則和方法（一）內(nèi)容：1、制定編制方案；2、確定各部門的職能范圍，進(jìn)行科學(xué)的職能配置；3、審批機(jī)構(gòu)與人員；4、監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5、做好編制統(tǒng)計(jì)；6、制定有關(guān)的編制法規(guī)。（二）原則：1、精簡(jiǎn)的原則－（1）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次；（2）精簡(jiǎn)人員，實(shí)行合理定編定員。2、統(tǒng)一的原則－（1）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不得實(shí)行土政策；（2）統(tǒng)一職能；（3）機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一規(guī)定。3、編制立法的原則。（三）方法：1、行政方法；2、經(jīng)濟(jì)方法；3、法律方法。二、行政組織改革建國(guó)以來行政組織的歷史沿革1982——2003五次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革我國(guó)政府機(jī)構(gòu)存在的問題機(jī)構(gòu)臃腫、層次過多、職責(zé)不清、相互扯皮、工作效率不高。（帕金森定律與彼得原理）政企不分，結(jié)構(gòu)不合理，在職能上微觀管理過多，宏觀調(diào)控不力。政府干部增長(zhǎng)過快，政府工作人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的、法律的間接管理方式。1982年機(jī)構(gòu)改革1988年機(jī)構(gòu)改革這次改革著重于大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運(yùn)行機(jī)制，加速行政立法。改革的重點(diǎn)是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實(shí)施的方式進(jìn)行。1993年機(jī)構(gòu)改革1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。改革的原則是：按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開；按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政；按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制；按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。根據(jù)改革方案，國(guó)務(wù)院不再保留的有１５個(gè)部、委。新組建的有４個(gè)部、委。更名的有３個(gè)部、委。改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門由原有的４０個(gè)減少到２９個(gè)。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的新特點(diǎn)

（一）與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變同步（二）政府職能轉(zhuǎn)變的幅度大（三）改革的力度大（1）國(guó)務(wù)院組成部門精簡(jiǎn)幅度大。國(guó)務(wù)院組成部門由40個(gè)減至29個(gè)，減量為11個(gè)，減幅為27%。精簡(jiǎn)幅度是1982年以來歷次機(jī)構(gòu)改革中比例最高的一次。（2）國(guó)務(wù)院行政單位人員精簡(jiǎn)幅度大。這次政府機(jī)構(gòu)改革正在精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)干部人數(shù)方面的目標(biāo)是明確的，即將各級(jí)政府機(jī)關(guān)編制總數(shù)減少一半三年完成。這次機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃減量16000人,即由31000人縮減到15000人左右,減幅50%,實(shí)際減幅47.5%。（四）與其他改革相配套

新一屆政府同時(shí)提出了“一個(gè)確保、三個(gè)到位、五項(xiàng)改革”的任務(wù)，既確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)的年增長(zhǎng)率達(dá)到8%，通貨膨脹率小于3%。國(guó)有企業(yè)改革、金融體制改革到位，糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度、財(cái)政稅收制度實(shí)施改革，其中，政府機(jī)構(gòu)改革是前提性的。1998年機(jī)構(gòu)改革存在的問題經(jīng)貿(mào)委職能的完整統(tǒng)一問題。人員分流問題2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院由28個(gè)部門組成。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是：

（一）深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

（二）完善宏觀調(diào)控體系，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。

（三）健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)。

（四）繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部。

（五）加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)管理的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

（六）將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)。

（七）不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。第五章行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述領(lǐng)導(dǎo)的涵義及構(gòu)成要素(一)領(lǐng)導(dǎo)的涵義領(lǐng)導(dǎo)不同于一般的管理，而是一種能影響別人去完成（實(shí)現(xiàn)）一定目標(biāo)的管理活動(dòng)。（二）領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、作用對(duì)象和環(huán)境行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義和主要特征（一）行政領(lǐng)導(dǎo)的涵義行政領(lǐng)導(dǎo)就是國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)者依法行使國(guó)家行政權(quán)力，組織和管理行政事務(wù)，進(jìn)行決策、指揮、組織、控制、檢查、監(jiān)督等行政活動(dòng)。1、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職、責(zé)、權(quán)（1）職位職位的本意是指在團(tuán)體中執(zhí)行一定職責(zé)的位置。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指在行政機(jī)關(guān)中依法設(shè)立的擔(dān)負(fù)一定責(zé)任并擁有一定職權(quán)的官職或工作崗位。這就意味著，職位有兩個(gè)構(gòu)成要素：責(zé)任和職權(quán)。職位的特征：①職位是以事為中心設(shè)置的，不因人而異；②職位是有一定數(shù)量限制的，法定、任務(wù)量等；③職位是相對(duì)穩(wěn)定的，不隨人走、不能隨意增置；職位與職務(wù)的關(guān)系：職務(wù)是對(duì)人來說的，是指領(lǐng)導(dǎo)者就任某一職位后的身份和地位。（2）職責(zé)職責(zé)的本意是指分內(nèi)的事（當(dāng)然有另一種解釋：未做好分內(nèi)事而應(yīng)承擔(dān)的后果）。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)是指就任一定行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其職務(wù)行為的承諾或某一行政職位負(fù)擔(dān)的義務(wù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)：政治責(zé)任；對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)社會(huì)。工作責(zé)任；本職工作的具體要求。法律責(zé)任。對(duì)行使權(quán)力后果的法律承諾。（3）職權(quán)職權(quán)的本意是指為履行某一職位的職責(zé)而擁有的權(quán)力。行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)是指就任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的行政領(lǐng)導(dǎo)者，為履行其職責(zé)或從事其職務(wù)行為而擁有的支配力。行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)除應(yīng)與職責(zé)相對(duì)稱外，還必須由法律確認(rèn)。行政領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)包括：執(zhí)行權(quán)——執(zhí)行人大、上級(jí)決議；決策權(quán)——行政管理決策、人財(cái)物組織；監(jiān)督權(quán)——對(duì)下級(jí)、下屬執(zhí)行情況監(jiān)督；協(xié)調(diào)權(quán)——協(xié)調(diào)各方關(guān)系；用人權(quán)——對(duì)下級(jí)、下屬的任免、獎(jiǎng)懲；職責(zé)、職位、職權(quán)三者的關(guān)系；職位是根本，依次產(chǎn)生職責(zé)、職權(quán)；三者互相對(duì)應(yīng)，成正三角形。2、行政領(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式（1）選舉制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。這種制度可以體現(xiàn)民意。注意：①哪些領(lǐng)導(dǎo)者需要選舉？一般針對(duì)主要首長(zhǎng)。②選舉要有法律保障，要依法進(jìn)行。真正體現(xiàn)民主。（2）任命制——也叫委任制。即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者或上級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)人或少數(shù)人的意愿任命產(chǎn)生。這種制度有利于上下政令暢通。注意：①必須由有任命權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)者或機(jī)關(guān)任命，需處理好任命權(quán)的問題。②要有必要的機(jī)制或制度，防止任人唯親等弊端。（3）考任制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由專門的機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，通過考試擇優(yōu)產(chǎn)生。這種制度可以體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的精神。注意：①考試的內(nèi)容要適當(dāng)，標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一、客觀。②要有考察配合。要根據(jù)考試和考察的結(jié)果擇優(yōu)選定領(lǐng)導(dǎo)者。（4）聘任制——即行政領(lǐng)導(dǎo)者是由主管領(lǐng)導(dǎo)采用聘用的方式產(chǎn)生。這種制度有利于調(diào)動(dòng)被聘用者的積極性。注意：①必須有明確的聘用目標(biāo)和考核。②防止短期行為。一般來說，除選舉制外，其它幾種制度應(yīng)結(jié)合使用。（二）行政領(lǐng)導(dǎo)的特征1、統(tǒng)一性首先，行政領(lǐng)導(dǎo)是整個(gè)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)行的核心部分。一般行政機(jī)關(guān)的職位數(shù)占整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)職位數(shù)的80％。（機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一）其次，行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家管理活動(dòng)中最具有直接性、時(shí)效性的活動(dòng)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)的各類問題，包括突發(fā)事件要迅速有效地作出反應(yīng)。因此行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須具有高度的統(tǒng)一性，統(tǒng)一政令、統(tǒng)一行動(dòng)。2、執(zhí)行性一是國(guó)家行政機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)中是居于行政執(zhí)行的地位，因此行政領(lǐng)導(dǎo)具有明顯的執(zhí)行性。二是政黨政治時(shí)代，國(guó)家政權(quán)由執(zhí)政黨掌握，因此國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行執(zhí)政黨的決定，接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能一、決策職能決策是指行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者為了執(zhí)行黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定、規(guī)定、任務(wù)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，確定本地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)并擬定出實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施方案。行政機(jī)關(guān)級(jí)別和行政領(lǐng)導(dǎo)者職位越高，其行政決策的范圍就越大，對(duì)決策所負(fù)責(zé)任也越大。為了保證行政決策活動(dòng)的正確性、可行性，必須實(shí)現(xiàn)決策活動(dòng)的科學(xué)性、民主性。必須做到以下：（1）目標(biāo)明確；（2）有預(yù)見性；（3）遵循科學(xué)決策程序；（4）發(fā)揚(yáng)民主，聽取群眾、行政人員、專家學(xué)者的意見；（5）統(tǒng)籌兼顧。二、計(jì)劃職能制定計(jì)劃、規(guī)劃目標(biāo)也是行政領(lǐng)導(dǎo)不可缺少的一項(xiàng)重要職能。通過制定計(jì)劃，可以使整個(gè)組織目標(biāo)正確并集中，也為組織提供了一個(gè)考核、檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)的計(jì)劃，從層次上可以分為宏觀、中觀、微觀三類，從時(shí)間來分，可以分為長(zhǎng)期、中期、短期三類。制定計(jì)劃必須遵循幾個(gè)原則：（1）必須從本地區(qū)、本行業(yè)實(shí)際出發(fā)，具有可行性；（2）計(jì)劃盡量周到細(xì)致；（3）計(jì)劃要有彈性，要留有余地。三、組織職能這是行政領(lǐng)導(dǎo)者為了執(zhí)行規(guī)劃根據(jù)任務(wù)進(jìn)行的具體組織建設(shè)，如設(shè)計(jì)組織、選用人才、分配任務(wù)、授予權(quán)力、制訂規(guī)章制度等。組織建設(shè)有三方面的內(nèi)容：一是合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，并進(jìn)行科學(xué)定編；二是制定出保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)章制度；三是選用人才，將合適的人安排在適合他能力和特長(zhǎng)的崗位上。（1）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循職能原則，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制必須遵循精干、合理高效的原則；（2）必須制定規(guī)章制度，使各級(jí)行政組織有章可循；（3）選用人才，領(lǐng)導(dǎo)者必須明確每個(gè)工作單位的基本職責(zé)和完成這一職責(zé)必須具備的條件，同時(shí)要熟悉每個(gè)工作人員的專業(yè)、特長(zhǎng)、能力、興趣、愛好、個(gè)性，使每個(gè)人都能分.配到最合適的工作崗位以充分發(fā)揮其聰明才智。a,全面考察人的素質(zhì)，不能求全，也不能只強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面，防止“能人變罪人”；b,要注意整體組合要求，要根據(jù)任務(wù)性質(zhì)，選擇完成任務(wù)所必需的各類人才，并注意整體組合要求。(team-workspirit)。四、協(xié)調(diào)職能行政協(xié)調(diào)是調(diào)整行政管理系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)方面的關(guān)系，明確職、責(zé)、權(quán)范圍，使各部門緊密合作，互相配合，和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮整體行政功能，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方式。行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)活動(dòng)的內(nèi)容主要有兩個(gè)方面：(1)各種決定的協(xié)調(diào)。即決策工作協(xié)調(diào)。（2）各種活動(dòng)協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)的范圍包括：（1）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間和各部門成員之間的協(xié)調(diào)。（2）上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)。（3）行政機(jī)關(guān)與各協(xié)作單位之間的協(xié)調(diào)。行政協(xié)調(diào)的方式有：（1）正式的溝通、協(xié)調(diào)方式，如通過指示、命令、意見。（2）非正式的溝通、協(xié)調(diào)方式，如利用交談、聚會(huì)、宴請(qǐng)等。五、監(jiān)督職能監(jiān)督即檢查和督促。行政監(jiān)督的主要內(nèi)容有：（1）是否真正執(zhí)行了政府計(jì)劃、目標(biāo)、任務(wù)；（2）政府的計(jì)劃、目標(biāo)、任務(wù)是否正確，是否符合實(shí)際，有無修正的需要；（3）行政機(jī)關(guān)及其行政人員是否依法行政，執(zhí)行國(guó)家政策、法律和法紀(jì)的精神；（4）行政人員進(jìn)行行政管理活動(dòng)的方式方法是否科學(xué)；（5）檢查、考核工作人員的工作實(shí)績(jī)。第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的方式、方法和藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方式（一）按行政領(lǐng)導(dǎo)者運(yùn)用行政權(quán)力的不同方式或程度分類1、專斷式領(lǐng)導(dǎo)方式——又稱獨(dú)裁型、集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（決策權(quán)）高度集中于領(lǐng)導(dǎo)者手中，被領(lǐng)導(dǎo)者完全處于被動(dòng)地位。表現(xiàn)在：①領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)自進(jìn)行決策，不聽取下屬意見；②下屬不了解決策的意義和目標(biāo)，只是嚴(yán)格奉命執(zhí)行，且無回旋余地，不得辯解；③領(lǐng)導(dǎo)者親自對(duì)下屬的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。專斷型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“民可使由之，不可使知之；惟我獨(dú)尊，舍我其誰”。其好處是決策快，適用于重復(fù)性、例行性的任務(wù)和緊急情況。2、民主式領(lǐng)導(dǎo)方式——又稱參與型、分權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)權(quán)（決策權(quán)）并非集中于領(lǐng)導(dǎo)者一人，而是吸收下屬參與領(lǐng)導(dǎo)（決策）。表現(xiàn)在：①?zèng)Q策充分聽取下屬意見，民主討論后進(jìn)行決策；②執(zhí)行時(shí)采取分權(quán)的方式，給下屬相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)；③對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督也交由下屬，通過民主評(píng)議方式進(jìn)行。民主型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“群眾是真正的英雄；集思廣益”。其好處是可充分調(diào)動(dòng)下屬的積極性。適用于內(nèi)容復(fù)雜、改革創(chuàng)新的任務(wù)。3、放任式領(lǐng)導(dǎo)方式(行政領(lǐng)導(dǎo)者不把持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，沒有嚴(yán)格的規(guī)章制度和明確的分工負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)者比較放手地由工作人員憑其自己地責(zé)任和能力進(jìn)行工作，只在出現(xiàn)問題時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)才出面幫助解決。)——又稱放手型、無為而治型領(lǐng)導(dǎo)方式。指領(lǐng)導(dǎo)者很少進(jìn)行決策，只負(fù)責(zé)必要的協(xié)調(diào)工作。表現(xiàn)在：①領(lǐng)導(dǎo)者只規(guī)定重大原則，一切決策由有關(guān)下屬自己進(jìn)行；②給下屬完全的自主權(quán)去執(zhí)行決策，領(lǐng)導(dǎo)者只做必要的協(xié)調(diào)工作；③對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督評(píng)價(jià)也由下屬自己進(jìn)行。放任型領(lǐng)導(dǎo)的思想是“無為而為是為也；最好的管理就是不管理”。其好處是可以給下屬以充分的展示空間。適用于研究性、開發(fā)性的任務(wù)。（二）按對(duì)行政權(quán)力控制的程度分類1、集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式2、分權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式3、均權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)方式（三）按行政領(lǐng)導(dǎo)者指導(dǎo)工作的重點(diǎn)不同分類1、重人式領(lǐng)導(dǎo)方式，以人為中心——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：人是第一位的、最重要的。只有人的身心愉快，才能產(chǎn)生最高的效率。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中特別注重尊重員工的人格，注意鼓舞員工的情緒（士氣Morale）；②給下屬應(yīng)有的自主權(quán)，發(fā)揮員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；③注意改善工作環(huán)境，使員工舒適地工作；④關(guān)懷員工生活，給予員工合理的待遇；（5）注重建立平等、融洽的人際關(guān)系。2、重事式領(lǐng)導(dǎo)方式，以事為中心——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：完成任務(wù)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是第一位的、最重要的。只要為了完成任務(wù)，可以采取一切手段。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中只考慮任務(wù)，其他一概不考慮；②管理中采用嚴(yán)格的規(guī)章制度，對(duì)每個(gè)員工規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任；③僅以完成任務(wù)的情況來考核、評(píng)價(jià)員工的好壞，并據(jù)此進(jìn)行獎(jiǎng)懲；④對(duì)員工比較嚴(yán)厲，不考慮員工的個(gè)人情感；⑤除了工作上的關(guān)系之外，不注重培養(yǎng)平等、融洽的人際關(guān)系。3、人事并重式領(lǐng)導(dǎo)方式，人事并重——這種領(lǐng)導(dǎo)的思想是：人和任務(wù)同等重要，二者不可偏廢。只有充分發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才能完成任務(wù)；只有給人以恰當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，才能發(fā)揮人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。因此，①在領(lǐng)導(dǎo)中注意考慮人的因素，使人與事（任務(wù)）相當(dāng)；②給下屬一定的自主權(quán)，使下屬能夠展示自己的才能；③管理中既有嚴(yán)格的規(guī)章制度，又有較為細(xì)致的思想工作；④對(duì)員工的評(píng)價(jià)既要看其完成任務(wù)，又要考慮其他因素，并且在獎(jiǎng)懲中以獎(jiǎng)勵(lì)為主；⑤注意培養(yǎng)平等、融洽的人際關(guān)系，但不能為此影響任務(wù)的完成。參見美國(guó)得克薩斯州大學(xué)行為科學(xué)家布萊克和默頓的管理方格理論。二、行政領(lǐng)導(dǎo)方法（一）群眾路線法（能保證科學(xué)決策和克服官僚主義）（二）調(diào)查研究方法（三）矛盾分析法（四）現(xiàn)代科學(xué)方法三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)（一）處理事的藝術(shù)處理事的關(guān)鍵是要當(dāng)機(jī)立斷，該辦的能辦的事，立即就辦，不該辦的不能辦的事也應(yīng)采取果斷措施立即停辦。（二）處理人的藝術(shù)1、關(guān)心人、了解人、尊重人。2、對(duì)己嚴(yán)、對(duì)人寬。3、知人善任。4、善于處理人與人之間的矛盾。（三）掌握時(shí)間的藝術(shù)1、有計(jì)劃地安排好時(shí)間。對(duì)所要做的事情按照輕重緩急訂出年度、季度、月份工作計(jì)劃和日程安排。2、學(xué)會(huì)節(jié)省時(shí)間。3、開好會(huì)議。第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及群體結(jié)構(gòu)一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的基本素質(zhì)（一）思想素質(zhì)和政治素質(zhì)（二）業(yè)務(wù)素質(zhì)（具有專業(yè)知識(shí)和管理才能）（三）其他素質(zhì)（身體、氣質(zhì)、意志、想象力）（四）組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力1、計(jì)劃和決策能力；2、組織、協(xié)調(diào)和指揮能力；3、創(chuàng)造能力（創(chuàng)造性地將國(guó)家方針政策與本地區(qū)實(shí)際相結(jié)合，制定出本地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，加速改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的步伐）；4、應(yīng)變能力；5、處理人際關(guān)系的能力。二、行政領(lǐng)導(dǎo)班子的合理結(jié)構(gòu)（一）具有豐富全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)（不同層次、不同門類的、懂得各種知識(shí)的成員組成領(lǐng)導(dǎo)班子）（二）具有較高的專業(yè)知識(shí)（業(yè)務(wù)專業(yè)特長(zhǎng)和精通分管專業(yè)的管理知識(shí)）（三）具有較強(qiáng)的能力結(jié)構(gòu)（觀察能力、思維能力、研究能力、創(chuàng)造能力）（四）具有合理的年齡結(jié)構(gòu)（老、中、青相結(jié)合，并以中年為主）（五）具有良好的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)（性格、氣質(zhì)、興趣、意志、風(fēng)度、風(fēng)格）。案例三：行政領(lǐng)導(dǎo)者必須具備哪些素質(zhì)?某市向全國(guó)公開選拔副廳（局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，要求：（1）思想政治素質(zhì)好。具有履行職責(zé)所需的理論水平和政策水平；堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的基本理論、基本路線和各項(xiàng)方針政策。努力實(shí)踐黨的宗旨、密切聯(lián)系群眾；事業(yè)心強(qiáng)，有強(qiáng)烈的改革意識(shí)和開拓進(jìn)取精神；作風(fēng)民主，顧全大局，清正廉潔，并有實(shí)績(jī)。（2）具有擬參選職位所必備的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，有較強(qiáng)的宏觀決策能力和組織協(xié)調(diào)能力。（3）現(xiàn)任正縣（處級(jí)）職務(wù)并任職2年以上，現(xiàn)任國(guó)有特大型企業(yè)中層正職、國(guó)有大型企業(yè)廠級(jí)副職、國(guó)有中型企業(yè)廠級(jí)正職并任職3年以上。獲得博士學(xué)位的海外留學(xué)人員，不受本款任職資格條件限制，但應(yīng)有3年以上工作經(jīng)歷。（4）年齡在45周歲以下，具有大學(xué)本科以上學(xué)歷。（5）身體健康。特殊要求：（l）報(bào)名參選市廣播電視局副局長(zhǎng)職位的人選應(yīng)是中共正式黨員。（2）報(bào)名參選市第三人民醫(yī)院院長(zhǎng)職位的人選應(yīng)具有本專業(yè)副高級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱。（3）報(bào)名參選市對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、市政府外事辦公室副主任和市旅游局副局長(zhǎng)職位的人選，應(yīng)具有較好的外語基礎(chǔ)。筆試：筆試分公共科目考試和專業(yè)科目考試，采用閉卷方式進(jìn)行。公共科目考試內(nèi)容包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、管理、科學(xué)技術(shù)及歷史、國(guó)情國(guó)力、公文寫作處理。專業(yè)科目考試內(nèi)容包括擬選職位需要的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)管理知識(shí)和專業(yè)政策法規(guī)。筆試成績(jī)?yōu)楣部颇亢蛯I(yè)科目考試的得分之和。根據(jù)筆試成績(jī)，按擬選職務(wù)l：5的比例，從高分到低分確定面試人選。面試：由有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者組成面試評(píng)審委員會(huì)，采取演講答辯方式進(jìn)行面試。評(píng)審委員會(huì)根據(jù)面試人員演講和現(xiàn)場(chǎng)答辯情況，綜合考查其邏輯思維能力、語言表達(dá)能力、計(jì)劃能力、決策能力、組織協(xié)調(diào)能力、人際溝通能力、創(chuàng)新能力、擬選職位需要的特殊能力以及氣質(zhì)風(fēng)度、情緒穩(wěn)定性、自我認(rèn)知等個(gè)性特征。面試結(jié)束后當(dāng)場(chǎng)公布成績(jī)，并根據(jù)成績(jī)按擬選職務(wù)1/2的比例，從高分到低分初步確定考查對(duì)象。案例思考：（1）通過對(duì)案例的分析，你認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)者必須具備哪些素質(zhì)？（2）領(lǐng)導(dǎo)班子的合理組合應(yīng)注意哪些問題？從案例材料中分析說明該市公開招考副廳（局）級(jí)干部能否達(dá)到這些要求。第六章行政決策學(xué)習(xí)本章重點(diǎn)掌握：行政決策的程序與方法、行政決策體制。第一節(jié)行政決策概述一、決策和行政決策的含義（一）所謂決策，從廣義上講，就是作出決定，即人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)，所作的行為設(shè)計(jì)及其抉擇。從狹義上講，決策就是決定政策和策略，是社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)，制定行動(dòng)方案并加以優(yōu)化選擇的過程。（二）、行政決策的概念行政決策：指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)，依據(jù)法律和政策及社會(huì)發(fā)展的需要，為達(dá)到某種行政目的而制定并選擇行動(dòng)方案的過程。二、行政決策的特點(diǎn)從決策主體看，只有掌握國(guó)家行政權(quán)力的組織和代表這些組織的個(gè)人，

才能成為行政決策的主體。從決策內(nèi)容看，行政管理內(nèi)容的復(fù)雜性決定了行政決策內(nèi)容的廣泛性從決策作用看，行政決策以國(guó)家權(quán)力為后盾，具有強(qiáng)制性的約束力從決策依據(jù)看，依法行政是行政管理的根本原則，

從而決定了行政決策具有很強(qiáng)的政策規(guī)定性。從決策目的看，行政是為社會(huì)提供公共服務(wù)，雖然也講經(jīng)濟(jì)效益，

但更注重社會(huì)效益，所以，行政決策不直接以營(yíng)利為目的。從決策性質(zhì)上看，行政決策屬于政治范疇，具有鮮明的政治性。三、行政決策在行政管理中的地位和作用

行政決策在整個(gè)行政管理中處于核心地位，具有十分重要的作用。具體體現(xiàn)在：（1）行政決策是行政管理的前提和依據(jù)。沒有行政決策，行政管理的其他各項(xiàng)活動(dòng)和管理環(huán)節(jié)就沒有方向，沒有現(xiàn)實(shí)的任務(wù)和明確的目標(biāo)，也就失去了開展的前提和依據(jù)。（2）行政決策貫穿于行政管理的全過程。在行政管理實(shí)施和執(zhí)行過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，都存在如何加以實(shí)施和執(zhí)行的問題，也就是說，行政管理全過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要決策。（3）行政決策從根本上決定著行政管理的成敗。行政決策的成功，是行政管理最大的成功；行政決策的失敗，是行政管理最大的失敗。四、行政決策理論研究的發(fā)展和決策模型（一）理論研究長(zhǎng)期以來，以古德諾、懷特等闡發(fā)德“政治——行政”二分法占據(jù)了政府管理思想的支配地位，他們僅把政府管理看作一種技術(shù)性活動(dòng)，與國(guó)家的政治和決策無緣。1937年，美國(guó)行政學(xué)家古立克在《組織理論》一文中，提出了決策是行政的主要功能。1938年巴納德發(fā)表《經(jīng)理的職能》，較早地提出了決策是管理工作重要內(nèi)容的命題。西蒙的決策理論。

在繼承和發(fā)展巴納德行為主義和系統(tǒng)論的組織觀和決策觀的基礎(chǔ)上,西蒙于1947年發(fā)表《行政行為——行政組織中決策過程的研究》一書,首次把決策范疇引入行政學(xué).提出“決策管理的心臟：管理就是決策”為著名命題,并對(duì)決策中組織影響作了詳細(xì)的說明,完善和發(fā)展了古典的和行為主義的組織理論從而沖破了"政治—行政"二分法的思想樊籬.把整個(gè)政府管理活動(dòng)看作是一系列決策行為構(gòu)成的決策過程.（二）決策模型行政決策的分析模型1．理性決策模型這是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)行政學(xué)家H．A．西蒙首創(chuàng)的一個(gè)分析模型。作為決策理論研究開創(chuàng)者，H．A．西蒙的概念體系的一個(gè)核心部分，便是把“過程”的觀念引入決策研究之中。西蒙認(rèn)為一個(gè)理性的決策過程包括四個(gè)主要階段：找出決策的理由；找到可能的行動(dòng)方案；在各個(gè)行動(dòng)方案之間進(jìn)行選擇；對(duì)已進(jìn)行的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體地，西蒙把決策過程分為四個(gè)階段：第一階段——探查環(huán)境，尋找達(dá)成決策要求的條件，稱為“情報(bào)活動(dòng)”；第二階段——?jiǎng)?chuàng)制、分析可能采取的行動(dòng)方案，稱為“設(shè)計(jì)活動(dòng)”；第三階段——從可以利用的方案中選出一個(gè)可行的、合理的方案，作為行動(dòng)的準(zhǔn)則，稱為“抉擇活動(dòng)”；第四階段——對(duì)過去的抉擇進(jìn)行評(píng)價(jià)，稱為“審查活動(dòng)”。西蒙指出，一般地說，“情報(bào)活動(dòng)”先于“設(shè)計(jì)活動(dòng)”，“設(shè)計(jì)活動(dòng)”又先于“抉擇活動(dòng)”，所以可以構(gòu)造一個(gè)基本的過程序列：“情報(bào)活動(dòng)→設(shè)計(jì)活動(dòng)→抉擇活動(dòng)→審查活動(dòng)”。但是，另一方面，階段循環(huán)比這種循環(huán)序列要復(fù)雜得多，決策的每一個(gè)特定的階段，其本身就是一個(gè)復(fù)雜的決策過程。例如設(shè)計(jì)活動(dòng)可能需要新的情報(bào)活動(dòng)；而任何階段中的問題又會(huì)產(chǎn)生出若干次要問題，這些次要問題又有各自的情報(bào)、設(shè)計(jì)和抉擇的階段。也就是大的循環(huán)圈中包含小的循環(huán)圈，小的循環(huán)圈包含著更小的循環(huán)圈。然而，隨著組織決策過程的展開總的情報(bào)設(shè)計(jì)、抉擇活動(dòng)還是能夠分辨出來的。他還指出，決策結(jié)果的執(zhí)行活動(dòng)，仍然可以看作政策制定活動(dòng)的構(gòu)成部分，不僅執(zhí)行過程是政策實(shí)現(xiàn)它的社會(huì)功能的必要條件，執(zhí)行活動(dòng)本身不過是更詳盡的、細(xì)節(jié)性的決策活動(dòng)，使執(zhí)行政策和制定政策的活動(dòng)很難加以區(qū)分。2．系統(tǒng)分析模型一政策為系統(tǒng)的產(chǎn)出這是美國(guó)政治學(xué)家D.伊斯頓所提出來的一個(gè)決策分析模型。他針對(duì)傳統(tǒng)政治學(xué)單純的從制度的靜態(tài)分析進(jìn)行研究所存在的問題，提出動(dòng)態(tài)的、研究政府運(yùn)行過程的政治系統(tǒng)論。他認(rèn)為，政治系統(tǒng)指相對(duì)關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)與過程所形成的團(tuán)體，其功能在于為某一個(gè)社會(huì)提供權(quán)威性的價(jià)值分配。作為一個(gè)系統(tǒng)，它為了適應(yīng)外在環(huán)境所產(chǎn)生的環(huán)境壓力，必須隨時(shí)采取對(duì)應(yīng)措施，作成必要的決策；環(huán)境中所產(chǎn)生的影響政治系統(tǒng)穩(wěn)定的壓力為投入；環(huán)境則指被界定的政治系統(tǒng)的界線之外的任何條件或情境；政治系統(tǒng)的產(chǎn)出是系統(tǒng)的權(quán)威性價(jià)值分配，以及這些分配所構(gòu)成的公共政策。系統(tǒng)分析模型描繪公共政策為政治系統(tǒng)的一種產(chǎn)出。系統(tǒng)概念的內(nèi)涵，為社會(huì)中一套可認(rèn)明的制度與活動(dòng)，其功能在于將需求轉(zhuǎn)換成權(quán)威的決定，這個(gè)決定需要獲取全社會(huì)的支持。同時(shí)，系統(tǒng)的概念也蘊(yùn)含著：系統(tǒng)的要素是相互關(guān)聯(lián)的，可以不斷地反應(yīng)環(huán)境的壓力，因?yàn)橄到y(tǒng)為了生存不得不適應(yīng)環(huán)境的各種變遷。總之，伊斯頓的系統(tǒng)分析模型，從一個(gè)動(dòng)態(tài)的視角，生動(dòng)地描述了涉及政治決策過程的各種因素，即系統(tǒng)、環(huán)境、需求與支持的投入、轉(zhuǎn)換過程、產(chǎn)出的政策以及反饋等，并且描述了這些因素在整個(gè)政治運(yùn)行過程的位置，為科學(xué)地認(rèn)識(shí)政治過程提供了一套有效的概念工具。但這僅僅是一個(gè)初步的模型，有許多問題尚沒有得到正面的回答。3．漸進(jìn)決策模型這個(gè)模型是由美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家C．E．林德布洛姆對(duì)H．A．西蒙等人的理性決策模型作了挑戰(zhàn)性的批評(píng)后，所提出的解決方法。他認(rèn)為，政策的制定只是根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)由漸進(jìn)變遷的過程，而達(dá)成共同一致的政策。政策制定過程一般都是以現(xiàn)行政策作為一個(gè)基本方案，與其他的新方案相互比較后，做出哪些現(xiàn)行政策應(yīng)修改，或應(yīng)增加哪些新政策的決策。這里所說的所有的其他方案，都是對(duì)現(xiàn)行政策所作的小規(guī)模的或大規(guī)模的調(diào)整，或者兩者綜合進(jìn)行。因此，決策者并不調(diào)查與評(píng)估全面的政策方案，只著重于那些與現(xiàn)存的政策具有漸進(jìn)差異的政策方案；他們只考慮有限幾個(gè)政策方案，而不是涉及所有邏輯上可能的方案；對(duì)每個(gè)政策方案也只評(píng)估幾個(gè)很可能產(chǎn)生的并且很重要的后果。決策者在決策過程中僅作邊際性的調(diào)整，問題的解決在于邊際的比較，決策抉擇于邊際，并不全盤考慮每一項(xiàng)計(jì)劃或每一個(gè)方案。C．E．林德布洛姆認(rèn)為，政府決策過程為漸進(jìn)調(diào)整過程的根本原因在于：(1)社會(huì)由不同的階層，甚至不同的種族所組成，不同的團(tuán)體，各有不同的目標(biāo)和政策要求，因此，在多元的社會(huì)環(huán)境之下，政府為維持社會(huì)穩(wěn)定，獲取政策支持，通常希望保持現(xiàn)行的計(jì)劃，而不愿意從事全面性的政策改革，因?yàn)樗m然可能促成特殊的社會(huì)目標(biāo)，但相對(duì)地也要付出可觀的代價(jià)。(2)之所以運(yùn)用漸進(jìn)調(diào)整的策略，還是政治上的權(quán)宜之計(jì)。通常在政策過程中，爭(zhēng)論中的項(xiàng)目，若只限于增刪預(yù)算，或修正現(xiàn)行計(jì)劃，決策者較易達(dá)成協(xié)議；反之；在重大的政策變更之際，引起極大損益的政策決定之時(shí)，容易引起決策者之間的沖突。既然每年通過的新計(jì)劃或政策，會(huì)引起嚴(yán)重的政治緊張，則過去成功的政策，在未來幾年因此將會(huì)維持下去，除非發(fā)生大幅度的政府改組?？梢姖u進(jìn)決策在化解沖突、維持穩(wěn)定和維護(hù)政治系統(tǒng)方面，居于不可或缺的地位。(3)政黨與政治領(lǐng)袖對(duì)于基本國(guó)策的看法是一致的，當(dāng)他們?cè)诟?jìng)選或爭(zhēng)取選票以及其他爭(zhēng)取公民支持的時(shí)候，僅對(duì)每項(xiàng)政策提出漸進(jìn)的修改而已。這是資本主義國(guó)家，也是社會(huì)主義國(guó)家的事實(shí)。所以林德布洛姆的漸進(jìn)模型既是作為策略提出，又是對(duì)政治現(xiàn)實(shí)的描述。(4)轉(zhuǎn)軌的困難?，F(xiàn)行計(jì)劃可能已投入巨額的資本，因而排除了任何根本上的變革。這些投資有的是經(jīng)費(fèi)、建筑物，或其他現(xiàn)款的項(xiàng)目；有的是心理性向，行政慣例，或組織結(jié)構(gòu)，因此，實(shí)際的決策情況，并非審慎地考慮全部的政策方案，而只檢討不致造成自然、經(jīng)濟(jì)、組織與行政失調(diào)的方案而已。(5)技術(shù)上的困難。決策者并沒有足夠的時(shí)間、智慧或經(jīng)費(fèi)，用以調(diào)整所有的政策方案。雖然科學(xué)技術(shù)充分發(fā)展，人們對(duì)自然和社會(huì)發(fā)展仍未具有充分的預(yù)測(cè)能力，以了解每一項(xiàng)政策方案的將來的后果。何況，決策者處在那么多不同的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化價(jià)值交互作用的情境下，實(shí)在無法預(yù)估每一項(xiàng)政策方案的成本與利益。林德布洛姆的漸進(jìn)思想，作為一種有影響的觀點(diǎn)，確實(shí)為我們提供了許多有價(jià)值的觀念。但它也具有許多的困難，在一個(gè)穩(wěn)定水平的社會(huì)里，這個(gè)模型的效度相當(dāng)高；反之，在急速變遷的社會(huì)里，漸進(jìn)變遷便不能滿足各種社會(huì)主體勃發(fā)的新需求。另外，漸進(jìn)模型一味地企圖化解沖突，維護(hù)現(xiàn)狀，對(duì)于社會(huì)革新則顯然無能為力，反映了一種消極的保守傾向。4．團(tuán)體決策模型這是美國(guó)政治學(xué)家D．B．杜魯門提出的一個(gè)決策分析模型。他的觀點(diǎn)集中反映在1971年出版的《政府過程》中。團(tuán)體決策模型的基本命題：團(tuán)體間的交互影響為政治活動(dòng)的中心事實(shí)。一般而言，具有共同利益的個(gè)人，均正式或非正式地結(jié)合成某一個(gè)團(tuán)體，以便向政府提出他們的需求，這種利益團(tuán)體的存在，乃是政治生活的主要特征之一。所謂利益團(tuán)體，指具有共同態(tài)度的團(tuán)體，向社會(huì)中的其他團(tuán)體提出主張，其目的在于建立、維持與增進(jìn)共同態(tài)度所蘊(yùn)含的行為模式。當(dāng)利益團(tuán)體向政府任何機(jī)關(guān)提出這個(gè)主張時(shí)，它就是政治性的團(tuán)體了。個(gè)人在政治上如要有其重要地位，就必須代表團(tuán)體利益而行為，因此，團(tuán)體便成為個(gè)人與政府間的重要橋梁。政府決策過程實(shí)際上是團(tuán)體間爭(zhēng)取影響政策的過程，在這種影響之下，政策便成為各種團(tuán)體之間競(jìng)爭(zhēng)后所造成的均衡。這種均衡取決于各個(gè)利益團(tuán)體的相互影響力，一旦這種影響力的格局發(fā)生變化，政策便可能隨之改變。團(tuán)體影響力的大小取決于以下諸因素：成員的多少、財(cái)富的多寡、組織能力的強(qiáng)弱、領(lǐng)導(dǎo)能力的高低、與決策者的接近或遠(yuǎn)離以及團(tuán)體內(nèi)部的凝聚力等。杜魯門指出，在團(tuán)體影響的政治運(yùn)行機(jī)制中，政治系統(tǒng)的主要任務(wù)應(yīng)該是建立團(tuán)體競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、安排妥協(xié)與平衡利益、制定政策用以規(guī)定妥協(xié)的方式、執(zhí)行妥協(xié)以解決團(tuán)體間的沖突。另外，比較有影響的決策模型還有拉斯韋爾所描述的模型、德熱對(duì)理性過程模型和漸進(jìn)模型進(jìn)行綜合所提出的綜合決策模型，以及戴伊在《民主政治的諷刺》中所提出的精英決策模型等等。這些模型在一定意義上為我們理解理論決策過程提供了有效的手段。但是，這些模型所依據(jù)的基本上局限于西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家政治運(yùn)行實(shí)踐，尤其是美國(guó)政府的決策模式，它們的理論普遍性因此受到影響。而且，它們都只從