國(guó)外反洗錢的法律框架及制度

國(guó)外反洗錢的法律框架及制度20世紀(jì)中期以來(lái)，洗錢活動(dòng)迅猛發(fā)展，并逐步發(fā)展成為一個(gè)專門性的、復(fù)雜的犯罪領(lǐng)域，嚴(yán)重威脅國(guó)家安全，危及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織估計(jì)，全球每年非法洗錢的總數(shù)額相當(dāng)于全世界國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%至5%。各國(guó)及國(guó)際社會(huì)為有效打擊洗錢，遏制洗錢的進(jìn)一步泛濫，紛紛制定相關(guān)法律及制度予以懲治。一、洗錢的途徑和方式最早的“洗錢”并無(wú)貶義，就是把已被弄臟污的金屬鑄幣清洗干凈的意思?，F(xiàn)代“洗錢”（MoneyLaundering）的概念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這個(gè)范圍。它不僅僅是指把錢幣表面臟污清洗干凈的意思，而且已引申為貨幣資金或財(cái)產(chǎn)的來(lái)源和性質(zhì)“不干凈”而進(jìn)行清洗，通過(guò)“清洗”而使黑錢、贓錢、犯罪收入合法化。目前，關(guān)于“洗錢”的概念，在國(guó)際組織、不同國(guó)家或地區(qū)的法律中的表述有一定的差異。洗錢過(guò)程十分復(fù)雜，手段眾多，犯罪分子既可以利用金融法規(guī)的缺陷使黑錢存入銀行而無(wú)需申報(bào)，也可以利用走私現(xiàn)金出境的手段使黑錢的轉(zhuǎn)移不留痕跡。選用何種手段，主要由當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐姆?、金融狀況及洗錢的最終目的決定。通常情況下，洗錢一般要經(jīng)過(guò)處置、離析、歸并三個(gè)過(guò)程或稱其為三個(gè)階段。一是處置階段，這是洗錢鏈條的第一個(gè)環(huán)節(jié)。即把黑錢投入清洗系統(tǒng)，對(duì)犯罪收入或贓款進(jìn)行初步的加工和處理，使犯罪收入或贓款與其它合法收入混同起來(lái)。該階段主要是將來(lái)自犯罪活動(dòng)的現(xiàn)金改變成便于控制以及減少懷疑的形式。如將黑錢從犯罪取得地移走，將小額的現(xiàn)鈔換成大額現(xiàn)鈔，將現(xiàn)金隱藏起來(lái)或存入銀行等等。所有這些行為都是為了掩飾黑錢的非法性質(zhì)、非法來(lái)源，以不使警方注意。二是離析階段，這是洗錢鏈條的第二個(gè)環(huán)節(jié)。主要是通過(guò)比較復(fù)雜的多層次的金融交易，如以假名或受托人的名義開(kāi)立銀行賬戶，虛擬貿(mào)易收支或買賣無(wú)記名證券等，以此來(lái)掩蓋犯罪收益的非法性質(zhì)和來(lái)源。三是歸并階段，這是洗錢鏈條中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。犯罪分子將經(jīng)過(guò)離析之后，已經(jīng)難以察覺(jué)其非法性質(zhì)和來(lái)源的資金重新集中起來(lái)，并轉(zhuǎn)移至與犯罪組織或個(gè)人無(wú)明顯聯(lián)系的合法組織或個(gè)人的賬戶之中，再以合法資金的名義投放到所謂正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，從而實(shí)現(xiàn)犯罪資金的合法化。二、國(guó)際反洗錢體制的現(xiàn)狀和發(fā)展（一）國(guó)際反洗錢制度的構(gòu)建1.反洗錢立法。美國(guó)先開(kāi)始。1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《銀行保密法》，對(duì)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)施加了報(bào)告金融交易，保存記錄等一系列義務(wù)，違者將被處以民事或者刑事處罰；1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)著名的《洗錢控制法》，規(guī)定洗錢犯罪是一個(gè)綜合性的罪名，其中包括3個(gè)具體罪名：非法金融交易罪，非法金融轉(zhuǎn)移罪，以非法所得進(jìn)行金融交易罪。許多國(guó)家也先后制定了反洗錢法律。如澳大利亞的《犯罪收入法》、英國(guó)的《反販毒法》、《反恐怖主義法》、瑞士的《反洗錢詐騙法》、日本的《毒品資金洗凈防止法》和《反洗錢法》、德國(guó)的《洗錢法》、俄羅斯的《反洗錢法》。意大利、奧地利、匈牙利、保加利亞、新加坡、韓國(guó)、中國(guó)的香港等也制定了反洗錢法規(guī)。國(guó)際社會(huì)的反洗錢立法主要體現(xiàn)在幾個(gè)較有影響的國(guó)際文件中。（1）1988年12月19日，聯(lián)合國(guó)制定《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》（簡(jiǎn)稱《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》，又稱《維也納公約》），迄今已有100多個(gè)國(guó)家在公約上簽字。該公約最具意義的內(nèi)容是賦予締約國(guó)一項(xiàng)條約義務(wù)，即要求它們通過(guò)本國(guó)立法使洗錢構(gòu)成犯罪。1995年，聯(lián)合國(guó)公布《聯(lián)合國(guó)禁毒總署關(guān)于洗錢和沒(méi)收與販毒有關(guān)的財(cái)產(chǎn)的示范法》，與《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》相比，該法有相當(dāng)大的發(fā)展。一是打擊的鋒芒已經(jīng)擴(kuò)展到非毒贓范圍，二是相當(dāng)程度地細(xì)化了反洗錢規(guī)則，三是在對(duì)毒贓洗錢犯罪的構(gòu)成要件方面有所發(fā)展。（2）巴塞爾委員會(huì)于1988年12月發(fā)布《關(guān)于防止犯罪分子利用銀行系統(tǒng)洗錢的原則聲明》，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出四項(xiàng)建議：一是驗(yàn)明客戶身份，二是遵守法律，三是與執(zhí)法機(jī)關(guān)合作，四是進(jìn)行職員培訓(xùn)。（3）1989年7月，七國(guó)集團(tuán)首腦峰會(huì)決定成立金融行動(dòng)小組，專門處理洗錢問(wèn)題。金融行動(dòng)小組于1990年2月6日正式發(fā)布《關(guān)于洗錢問(wèn)題的建議》，呼吁各國(guó)全面執(zhí)行《維也納公約》，盡早完成公約的批準(zhǔn)程序，進(jìn)一步增進(jìn)有關(guān)洗錢案件的多邊合作與司法協(xié)助。（4）1990年11月8日，歐洲理事會(huì)制定《歐洲理事會(huì)關(guān)于清洗、追查、扣押和沒(méi)收犯罪收益的公約》（簡(jiǎn)稱《歐洲反洗錢公約》），該公約在全面貫徹《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》原則精神的基礎(chǔ)上，將反洗錢的視角投向毒品犯罪收益以外的領(lǐng)域，從而為在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)建立反洗錢的國(guó)際合作機(jī)制奠定了法律基礎(chǔ)。1991年6月10日歐共體通過(guò)《歐共體理事會(huì)關(guān)于防止洗錢者利用銀行系統(tǒng)的指令》（簡(jiǎn)稱《歐盟反洗錢指令》），該指令要求各成員國(guó)完成國(guó)內(nèi)法律的制定或者修改，將清洗毒品犯罪和某些特定的犯罪收益的行為確立為犯罪行為；要求各成員國(guó)建立一套機(jī)制，以確保金融機(jī)構(gòu)通過(guò)保存適當(dāng)?shù)目梢山灰椎挠涗洠⒃试S該記錄為國(guó)內(nèi)主管機(jī)關(guān)獲取，以有助于主管機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)于洗錢案的調(diào)查。（5）1992年3月，美洲國(guó)家組織通過(guò)《美洲國(guó)家組織關(guān)于非法毒品交易與相關(guān)犯罪的示范法規(guī)》（簡(jiǎn)稱《美洲反洗錢示范法》）。該法規(guī)對(duì)反洗錢規(guī)范的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在對(duì)洗錢犯罪的概念與構(gòu)成。一是增設(shè)了過(guò)失洗錢犯罪構(gòu)成，二是增設(shè)了法人洗錢犯罪構(gòu)成，三是增設(shè)了洗錢新罪，四是擴(kuò)大了洗錢罪的對(duì)象范圍。在1999年6月通過(guò)的新《美洲反洗錢示范法》中，將洗錢罪的對(duì)象范圍擴(kuò)大到包括毒品犯罪以及其他嚴(yán)重犯罪的收益。2.反洗錢機(jī)構(gòu)。反洗錢機(jī)構(gòu)按其性質(zhì)可以分為專門、兼職兩種形式；按其組織形式可分為國(guó)際性、地區(qū)性和一國(guó)等幾種形式。國(guó)際性和地區(qū)性的反洗錢機(jī)構(gòu)主要有聯(lián)合國(guó)禁毒署、國(guó)際刑警組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、金融行動(dòng)特別工作組、歐洲理事會(huì)、美洲國(guó)家組織、亞太地區(qū)反洗錢委員會(huì)等。各國(guó)涉及反洗錢的機(jī)構(gòu)或部門一般都有較為明確的職責(zé)分工，根據(jù)其職責(zé)和作用來(lái)劃分，主要有立法部門、執(zhí)法部門和情報(bào)部門。（1）美國(guó)反洗錢的執(zhí)法機(jī)關(guān)是財(cái)政部、司法部、稅務(wù)總署、海關(guān)總署、聯(lián)邦調(diào)查局和美國(guó)郵政總局。財(cái)政部是法律授權(quán)負(fù)責(zé)全面執(zhí)行和實(shí)施《銀行保密法》的國(guó)家執(zhí)法機(jī)關(guān)。美國(guó)財(cái)政部所屬的金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FINCEN，成立于1990年）是執(zhí)行該法的部門之一。該網(wǎng)絡(luò)在全美開(kāi)展洗錢信息的收集、傳遞工作。美國(guó)稅務(wù)總署的刑事調(diào)查局負(fù)責(zé)調(diào)查違反金融交易報(bào)告義務(wù)的案件，然后移交給司法部提出刑事起訴或處以民事罰款。美國(guó)海關(guān)總署只負(fù)責(zé)調(diào)查與走私或者意圖逃避貨幣或金融票據(jù)轉(zhuǎn)移報(bào)告義務(wù)的洗錢犯罪。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局擁有跨部門、跨行業(yè)調(diào)查洗錢案件的權(quán)力。在通常情況下，聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)偵查美國(guó)國(guó)內(nèi)跨州或者跨國(guó)犯罪案件。美國(guó)郵政總局負(fù)責(zé)在有關(guān)法律授權(quán)范圍內(nèi)，財(cái)產(chǎn)在郵政總局的保管、占有之下，或者財(cái)產(chǎn)屬于郵政總局所有，或者利用郵政或者其他郵政犯罪所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)的洗錢案件。美國(guó)毒品管制局負(fù)責(zé)調(diào)查與毒品犯罪有關(guān)聯(lián)的清洗毒錢的案件。美國(guó)司法部在法律授權(quán)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)起訴洗錢犯罪案件和執(zhí)行民事罰款。（2）澳大利亞反洗錢的職能部門主要由兩個(gè)層面的不同部門組成。第一個(gè)層面是反洗錢查處機(jī)關(guān)，又分為聯(lián)邦和各州兩個(gè)層次。在聯(lián)邦這一層次上，有國(guó)家犯罪局、澳大利亞聯(lián)邦警察、海關(guān)總署、稅務(wù)總署和澳大利亞檢察機(jī)關(guān)等。在各州這一層次上，有各州的警察，某些州設(shè)立的特別調(diào)查機(jī)關(guān)，如州廉政公署。第二個(gè)層面即1989年澳大利亞司法部依照1988年的《金融交易報(bào)告法》設(shè)立的“澳大利亞可疑交易報(bào)告分析中心”（AUSTRAC），負(fù)責(zé)收集、審核與分析各銀行、金融機(jī)構(gòu)以及現(xiàn)金交易商向其提供的報(bào)告，然后將有用的信息作為聯(lián)邦調(diào)查的線索或證據(jù)。（3）西班牙反洗錢執(zhí)法機(jī)關(guān)有三個(gè)：全國(guó)反毒計(jì)劃政府代表小組、預(yù)防洗錢委員會(huì)和預(yù)防與鎮(zhèn)壓非法毒品交易特別辦公室。（4）法國(guó)反洗錢執(zhí)法機(jī)關(guān)包括經(jīng)濟(jì)財(cái)政工業(yè)部?jī)?nèi)的打擊非法金融流動(dòng)行動(dòng)和情報(bào)處理機(jī)構(gòu)“特拉克凡”（TRACFIN）、海關(guān)和檢察機(jī)關(guān)?！疤乩朔病笔且粋€(gè)行政管理部門，隸屬經(jīng)濟(jì)財(cái)政工業(yè)部。3.反洗錢控制制度。首先，在正式法律文件中對(duì)金融機(jī)構(gòu)在反洗錢中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律保護(hù)等重要問(wèn)題確定原則、規(guī)則和制度；其次，逐步完善反洗錢法規(guī)的配套措施；再次，采取有效措施確保各項(xiàng)金融控制制度在反洗錢中能得到貫徹執(zhí)行。各國(guó)預(yù)防和控制洗錢所采取的措施主要有：“知道你的客戶的原則”；規(guī)定客戶身份核實(shí)程序；提供有關(guān)客戶交易的記錄；建立交易記錄保存制度；報(bào)告可疑的金融交易；規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任。4.反洗錢國(guó)際合作方式。主要有政府間合作和政府機(jī)構(gòu)間合作。政府間合作的主要內(nèi)容：有關(guān)各國(guó)政府所認(rèn)可的洗錢的定義應(yīng)該具有兼容性，這樣在一個(gè)國(guó)家被認(rèn)為是洗錢的行為在另一個(gè)國(guó)家也會(huì)被認(rèn)為是洗錢。在這一進(jìn)程中金融行動(dòng)小組的四十條建議以及1988年的《維也納公約》起了巨大的推動(dòng)作用，使得各國(guó)政府通過(guò)雙邊談判、多邊條約或多邊協(xié)議，要求在洗錢案件上提供國(guó)際援助變得容易；尤其是有關(guān)的司法互助決定，包括追蹤財(cái)產(chǎn)、凍結(jié)和沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、提供證據(jù)、問(wèn)詢證人等方面，對(duì)于實(shí)施跨國(guó)調(diào)查是一個(gè)很有價(jià)值的工具。政府機(jī)構(gòu)間合作是在建立統(tǒng)一的反洗錢法律規(guī)定以及國(guó)際司法互助網(wǎng)絡(luò)后，一國(guó)機(jī)構(gòu)與他國(guó)機(jī)構(gòu)最為經(jīng)常性的合作，能夠以正式或非正式的形式發(fā)展。通過(guò)訂立國(guó)際協(xié)議實(shí)施信息交換通常是以正式渠道來(lái)完成的，往往涉及在司法部和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的中央信息處理當(dāng)局；通過(guò)調(diào)查當(dāng)局和監(jiān)管當(dāng)局間的直接聯(lián)系，信息交換功能可以得到強(qiáng)化，并加快其交換速度。反洗錢國(guó)際合作的具體內(nèi)容主要有三個(gè)方面，即警務(wù)合作；刑事司法協(xié)助；引渡等。（二）國(guó)際反洗錢體制的演變趨勢(shì)1.修訂和完善反洗錢法律，反洗錢法可操作性增強(qiáng)。各國(guó)尤其重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融行業(yè)預(yù)防洗錢活動(dòng)的發(fā)生進(jìn)行規(guī)制，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融行業(yè)施加全面而廣泛的預(yù)防洗錢犯罪的法定義務(wù)。美國(guó)的《2000年度洗錢法案》，明確將走私現(xiàn)金作為一種犯罪行為，同時(shí)以法律條款等形式允許美國(guó)海關(guān)官員對(duì)有嫌疑走私現(xiàn)金的國(guó)際郵件進(jìn)行檢查；于“9·11”事件之后頒布的《愛(ài)國(guó)者法案》共10個(gè)部分，其中第三部分《2001年國(guó)際洗錢消除及反恐怖主義分子金融法案》涉及金融反恐，即切斷恐怖主義者的資金供給。一些國(guó)家在刑法、銀行法、保險(xiǎn)法等法規(guī)中規(guī)定反洗錢條款；一些國(guó)家則直接制定金融機(jī)構(gòu)反洗錢法，如法國(guó)的《金融機(jī)構(gòu)參與反販毒洗錢法》；澳大利亞的《現(xiàn)金交易報(bào)告法》；美國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的反洗錢工作指引規(guī)定了50多種識(shí)別可疑資金的情況；英國(guó)在制定《1993年反洗錢條例》后，金融監(jiān)管局又制定和實(shí)施了《反洗錢監(jiān)管細(xì)則》，作為對(duì)它的補(bǔ)充。此外，許多國(guó)家的相關(guān)機(jī)構(gòu)，如海關(guān)、稅務(wù)等都制定了行政性法規(guī)，加大打擊洗錢的力度。2.對(duì)洗錢犯罪行為的界定逐步擴(kuò)大，打擊洗錢渠道有所拓展。一些國(guó)家在立法中，對(duì)有關(guān)洗錢的新罪名逐步增多；一些國(guó)家在有關(guān)洗錢罪中的“上游犯罪”范圍的規(guī)定中，采取了較為靈活而富有彈性的做法。如美國(guó)《洗錢控制法》規(guī)定洗錢罪的“上游犯罪”包括殺人、拐賣人口、賭博、行賄受賄、毒品交易、淫穢物品交易以及其他能夠獲得收益并進(jìn)行非法交易的重罪；意大利的立法吸收了《歐洲反洗錢公約》的內(nèi)容，對(duì)于清洗、使用任何犯罪的非法所得的行為均予嚴(yán)懲；中國(guó)臺(tái)灣的刑法將洗錢罪的“上游犯罪”限定為最低刑為五年以上有期徒刑的犯罪及特定犯罪；一些國(guó)家甚至對(duì)洗錢罪中的“上游犯罪”無(wú)明確限制，只要能從中獲得非法收益的任何可追訴犯罪即可，如加拿大、瑞士等國(guó)；法國(guó)議會(huì)上議院正在討論一項(xiàng)法案，以使洗錢犯罪的上游犯罪包羅一切重罪和輕罪，甚至可以包括疏忽大意的過(guò)失和過(guò)于自信的過(guò)失犯罪。從國(guó)際公約來(lái)看，金融行動(dòng)小組將洗錢罪定義為對(duì)一切犯罪所得的清洗；聯(lián)合國(guó)于1990年8月通過(guò)《反腐敗的實(shí)際措施》，1992年發(fā)表《洗錢與相關(guān)的問(wèn)題：需要國(guó)際合作》專題報(bào)告，表明聯(lián)合國(guó)試圖將反洗錢的矛頭擴(kuò)展到毒品販運(yùn)非法收益以外的經(jīng)濟(jì)犯罪；2000年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》明確要求各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)尋求將洗錢犯罪的上游犯罪最大化。目前，國(guó)際上適當(dāng)擴(kuò)大反洗錢范圍也成為當(dāng)前全面、有效打擊洗錢及其上游犯罪的客觀要求。2000年10月，加拿大皇家騎警和美國(guó)海關(guān)共同召開(kāi)的“太平洋周邊地區(qū)打擊洗錢及金融犯罪會(huì)議”，對(duì)于什么是洗錢這一問(wèn)題，表現(xiàn)出這樣的趨勢(shì)，即把洗錢犯罪涉及的非法所得來(lái)源不斷擴(kuò)大，并且從把犯罪收益清洗為合法這一模式擴(kuò)大到：（1）把合法資金洗成黑錢以用于非法用途，如把銀行貸款通過(guò)洗錢而用于走私。（2）把一種合法的資金洗成另一種表面也合法的資金，如把國(guó)有資產(chǎn)通過(guò)洗錢轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶以達(dá)到侵占的目的（即洗錢本身就成為犯罪過(guò)程）。（3）把合法收入通過(guò)洗錢逃避監(jiān)管，如外資企業(yè)把合法收入通過(guò)洗錢轉(zhuǎn)移到境外。3.成立反洗錢專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)洗錢活動(dòng)的調(diào)查和打擊力度。如美國(guó)的“反有組織犯罪調(diào)查委員會(huì)”，意大利的“反黑手黨調(diào)查局”，日本的“山口組對(duì)策班”和“機(jī)械使用對(duì)策班”等。這些專門的反洗錢機(jī)構(gòu)聯(lián)合計(jì)算機(jī)、金融、刑偵方面的專家，綜合調(diào)動(dòng)多方面的力量對(duì)洗錢犯罪追蹤和監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)洗錢犯罪作案手法及其規(guī)律、特點(diǎn)的研究，有針對(duì)性地制定打擊和防范對(duì)策，在打擊洗錢上發(fā)揮了很大的作用。4.強(qiáng)調(diào)反洗錢國(guó)際合作，注重在國(guó)際范圍內(nèi)聯(lián)合打擊洗錢。許多國(guó)家相互之間簽訂多個(gè)雙邊、多邊協(xié)議，建立雙邊或多邊反洗錢聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)洗錢罪犯的引渡，代為調(diào)查取證，代為扣押、返還犯罪資產(chǎn)等方面的刑事司法協(xié)助，以聯(lián)手打擊洗錢犯罪。七國(guó)集團(tuán)反洗錢金融行動(dòng)小組建議中，強(qiáng)調(diào)要求金融機(jī)構(gòu)與反洗錢制度欠完備的國(guó)家打交道時(shí)采取謹(jǐn)慎措施，并于2000年6月22日公布了被調(diào)查的29個(gè)國(guó)家和地區(qū)中的15個(gè)“問(wèn)題嚴(yán)重”的“黑名單”。它們是：俄羅斯、巴拿馬、以色列、菲律賓、巴哈馬、多米尼加、黎巴嫩、開(kāi)曼群島、庫(kù)克群島、列支敦士登、馬紹爾群島、瑙魯、紐埃、圣基茨和尼