公共管理學(xué)原理 課件 第七章 公共政策

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第7章公共政策7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.2公共政策的內(nèi)容7.3公共政策系統(tǒng)及其運行公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.1.1政策科學(xué)的形成公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”的概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。關(guān)于政策科學(xué)及其研究對象、范圍及學(xué)科性質(zhì)，學(xué)者們有不同的界定。我們認(rèn)為，政策科學(xué)以現(xiàn)實的政策實踐、政策系統(tǒng)及政策過程為研究對象，主要目標(biāo)是提供政策相關(guān)知識，改進(jìn)公共政策制定系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量，從而端正一個國家或地區(qū)的社會發(fā)展方向。因此，可以一般地將政策科學(xué)或政策分析定義為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究政策系統(tǒng)及政策過程，揭示其本質(zhì)或規(guī)律的新學(xué)科領(lǐng)域。7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.1.1政策科學(xué)的形成政策科學(xué)或政策分析作為一個新的、獨立的學(xué)科，有它自身的“范式”及特征。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，政策科學(xué)不僅是描述性學(xué)科，而且是規(guī)范性學(xué)科。第一，它是一個跨學(xué)科的、綜合性的新研究領(lǐng)域。第二，它是一門應(yīng)用性學(xué)科，體現(xiàn)理論與實踐的高度統(tǒng)一。第四，政策科學(xué)是軟科學(xué)的一個重要分支。特征7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.1.2政策科學(xué)的演變拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在20世紀(jì)70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會科學(xué)，這造成了在科學(xué)共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差別和對立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識形態(tài)”三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評估的研究。7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.1.2政策科學(xué)的演變20世紀(jì)70年代以后，政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材首先，政策分析范式迅速成長壯大。其次，20世紀(jì)七八十年代，政策科學(xué)加強了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬。7.1公共管理學(xué)視野中的政策科學(xué)7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用公共管理與公共政策是密切相關(guān)的。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材地位和作用1.公共政策是公共管理的起點。2.公共政策是公共管理履行各項功能的基礎(chǔ)。3.公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終。7.2公共政策的內(nèi)容7.2.1公共政策的性質(zhì)參考國外學(xué)者的看法，我們可以將公共政策界定為：這個定義強調(diào)了公共政策的如下內(nèi)涵：第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體所制定及執(zhí)行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現(xiàn)特定目標(biāo)或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系而采取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策公共政策是國家(政府)執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。7.2公共政策的內(nèi)容7.2.1公共政策的性質(zhì)政策的本質(zhì)及功能集中地體現(xiàn)在三個方面：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是它集中反映或體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和愿望，是執(zhí)政黨、國家或政府進(jìn)行政治控制或階級統(tǒng)治的工具或手段。二是政策作為執(zhí)政黨、國家或政府的公共管理的手段，服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的進(jìn)步。三是政策作為分配或調(diào)整各種利益關(guān)系的工具或手段，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。分配性政策分配性政策涉及將服務(wù)和利益分配給社會中的特定部分的個人、團(tuán)體、公司和社區(qū)。調(diào)節(jié)性政策自我調(diào)節(jié)性政策調(diào)節(jié)性政策與將限制與約束加之于個人和團(tuán)體的行動有關(guān)。自我調(diào)節(jié)性政策涉及對某一事物或團(tuán)體的限制或控制，是受調(diào)節(jié)的團(tuán)體主動要求，并作為保護(hù)和促進(jìn)自我利益的手段而出現(xiàn)的。再分配性政策再分配性政策涉及政府在社會各階級(階層)或團(tuán)體中進(jìn)行有意識的財富、收入、財產(chǎn)或權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配。7.2.2公共政策的種類1.根據(jù)政策對社會和人們之間關(guān)系的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調(diào)節(jié)性政策、自我調(diào)節(jié)性政策和再分配性政策四種類型。7.2公共政策的內(nèi)容公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.2公共政策的內(nèi)容7.2.2公共政策的種類2.從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類型。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材總政策是一個國家或地區(qū)的帶有全局性、根本性、決定社會發(fā)展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領(lǐng)、總?cè)蝿?wù)、基本路線等?；菊呤谴斡诳傉叨谏鐣畹母鱾€領(lǐng)域、部門或方面起主導(dǎo)作用的實質(zhì)性政策。具體政策處于政策金字塔的底部，是實現(xiàn)基本政策目標(biāo)的手段，或說是基本政策的具體規(guī)定，是為落實基本政策而制定的具體實施細(xì)則。政治政策政治政策就是政府處理政治問題或調(diào)整政治關(guān)系方面所采取的行動或規(guī)定的行為規(guī)范。經(jīng)濟(jì)政策社會政策經(jīng)濟(jì)政策是政府處理經(jīng)濟(jì)問題或調(diào)整人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的手段。社會政策是指政府用來處理狹義的社會(社會學(xué)意義上的社會)問題所采取的行動或行為規(guī)范。文化政策文化政策即是政府用來處理文化問題以及發(fā)展文化事業(yè)方面的政策。7.2.2公共政策的種類3.按照所涉及的社會生活領(lǐng)域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經(jīng)濟(jì)政策、社會政策和文化政策。7.2公共政策的內(nèi)容公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.2公共政策的內(nèi)容7.2.3公共政策的目標(biāo)和手段1.政策目標(biāo)的價值前提公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策目標(biāo)涉及主觀和客觀兩個方面，既要解決“是什么”的問題，又要解決“應(yīng)該是什么”的問題?！皟r值判斷可以定義為對所認(rèn)定的客觀效力的贊成或不贊成的判斷”，即對社會現(xiàn)象、事實的好壞、滿意不滿意、善惡等的一種判斷。價值因素成為政策目標(biāo)不可或缺的前提條件。價值觀或價值判斷取決于個人或集團(tuán)在社會中的經(jīng)濟(jì)和政治地位、利益、倫理道德、傳統(tǒng)與歷史等因素，因而主要是一種主觀判斷。7.2公共政策的內(nèi)容7.2.3公共政策的目標(biāo)和手段2.基本政策目標(biāo)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材美國學(xué)者博爾丁在《經(jīng)濟(jì)政策原理》(1959)一書中將基本政策目標(biāo)歸納為四個：經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)公正和經(jīng)濟(jì)自由。他在該書1974年的新版序言中又增加了兩個目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)和平和持續(xù)的可性能。阿羅認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)按某種方法可以歸納為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、資源配置優(yōu)化和分配的公平三種。厄爾默指出，經(jīng)濟(jì)的均衡、經(jīng)濟(jì)的公正和經(jīng)濟(jì)增長是經(jīng)濟(jì)政策的三個基本目標(biāo)。日本學(xué)者長谷川啟之認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)政策的基本目標(biāo)有資源有效配置、經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會資本的擴(kuò)大以及國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等五個。7.2公共政策的內(nèi)容7.2.3公共政策的目標(biāo)和手段3．公共政策的手段公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材(1)財政政策（2)貨幣政策（4)制度變遷（3)直接控制(管制)7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成現(xiàn)代化、科學(xué)化的公共政策系統(tǒng)是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構(gòu)成的大系統(tǒng)。1．信息子系統(tǒng)信息子系統(tǒng)由掌握信息技術(shù)的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。信息子系統(tǒng)在公共決策活動中的主要作用是：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）信息的收集。（2）信息的加工處理。（3）信息的傳遞。7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成2．咨詢子系統(tǒng)咨詢子系統(tǒng)又稱參謀子系統(tǒng)或智囊子系統(tǒng)，其最純粹的組織體現(xiàn)就是智庫或思想庫。咨詢子系統(tǒng)在政策制定活動中的主要作用是：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政策問題分析。（2）政策未來預(yù)測。（3）方案設(shè)計及論證。（4）其他政策相關(guān)問題的咨詢。（5）參與政策評估并反饋信息。7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成3．決斷子系統(tǒng)決斷子系統(tǒng)也稱中樞子系統(tǒng)，它由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者所組成。決斷子系統(tǒng)在公共決策過程中的主要作用是：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）組織政策方案的設(shè)計。（1）提出有關(guān)的政策課題。（2）考慮政策目標(biāo)。（4）負(fù)責(zé)政策的最終決定。作用7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成4．執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)是由政策執(zhí)行組織及其人員，特別是政府行政機關(guān)和行政人員所構(gòu)成的。它是政策系統(tǒng)的有機組成部分，其主要職責(zé)是將政策方案（理想）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝ЧìF(xiàn)實）。執(zhí)行子系統(tǒng)在公共決策活動中的作用是:公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作用（1）為政策方案或項目的執(zhí)行做好準(zhǔn)備。（2）從事指揮、溝通、協(xié)調(diào)等方面的活動。（3）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.1公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成5．監(jiān)控子系統(tǒng)監(jiān)控子系統(tǒng)是整個政策系統(tǒng)的一個有機組成部分，它是體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門、單位和個人所組成的一個子系統(tǒng)，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執(zhí)行等子系統(tǒng),其地位較為特殊。監(jiān)控子系統(tǒng)在政策執(zhí)行過程中的主要作用在于：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作用（1）確立政策執(zhí)行的準(zhǔn)繩和規(guī)則，提供檢查執(zhí)行情況的依據(jù)。（2）監(jiān)控政策執(zhí)行情況。（3）反饋政策執(zhí)行情況。1.立法機關(guān)立法機關(guān)是政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它的主要任務(wù)是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責(zé)。2.行政機關(guān)3.司法機關(guān)行政機關(guān)(政府)及其官員是政策主體的另一個關(guān)鍵因素。作為國家機構(gòu)組成部分的司法機關(guān)，是官方政策主體的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過程中也占有一席之地。4.政黨政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體的核心力量，公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。7.3.2公共政策主體7.3公共政策系統(tǒng)及其運行公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.利益集團(tuán)利益集團(tuán)是非官方政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共政策過程中起著顯著作用。6.智庫（思想庫）7.大眾傳播媒介智庫或思想庫是指由各種專家、學(xué)者和社會賢達(dá)所構(gòu)成的跨學(xué)科、綜合性的政策研究組織。智庫或思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構(gòu)成因素，現(xiàn)代大眾傳播媒介是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。8.公民(選民)公民或選民是政策主體的一個重要而又廣泛的構(gòu)成因素。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策制定與執(zhí)行。7.3.2公共政策主體7.3公共政策系統(tǒng)及其運行公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.3公共政策過程1．政策過程本質(zhì)上是一種政治過程公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策主體、政策客體及其與政策環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用，使得政策系統(tǒng)呈現(xiàn)一個動態(tài)的運行過程。政策系統(tǒng)的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質(zhì)上是一種政治過程。公共決策(非市場決策)可以一般地定義為國家、政府及執(zhí)政黨為公共物品的生產(chǎn)及供應(yīng)，為宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)及社會的運行而做出決策，它不同于市場決策(個人決策和企業(yè)決策)。7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.3公共政策過程2．政策過程的基本環(huán)節(jié)參考國外學(xué)者的看法，結(jié)合我國的政策實踐情況，我們將政策系統(tǒng)的運行看作由政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結(jié)以及政策變遷等功能環(huán)節(jié)所組成的過程，這些環(huán)節(jié)構(gòu)成一個政策周期。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政策制定——從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案的出臺的一系列功能活動環(huán)節(jié)所組成的過程。(2)政策執(zhí)行——將政策方案付諸實踐，解決實際政策問題的過程。(3)政策評估——依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效果做出判斷。(4)政策監(jiān)控——為達(dá)到政策方案的預(yù)期目標(biāo)，避免政策失誤而對政策過程尤其是執(zhí)行階段的監(jiān)督和控制。(5)政策終結(jié)——政策已過時、不必要或不起作用，采取措施予以結(jié)束的過程或行為。（6）政策變遷——政策因外部環(huán)境或自身構(gòu)成要素的變化而不斷演化的過程。制度理性選擇框架這一類框架的焦點是，制度規(guī)則是如何改變由物質(zhì)上的自我利益所激勵的自覺理性個人的行為。多源流框架中斷—平衡框架在現(xiàn)實政治中，一些獨立的政策制定傾向同時流過該系統(tǒng)，它們各自都具有自己的特性。這一框架最初被用于解釋立法變化，最近它的應(yīng)用范圍被擴(kuò)展，用于分析和解釋聯(lián)邦政府預(yù)算的長期變化。倡導(dǎo)聯(lián)盟框架這種框架花了大量的時間來描繪政策精英的信念系統(tǒng)，并分析那些可能出現(xiàn)的跨聯(lián)盟政策取向?qū)W習(xí)的條件。政策擴(kuò)散框架它力圖解釋跨州或地方在采納特殊政策創(chuàng)新（如彩票抽獎法）中的不同。它認(rèn)為這種創(chuàng)新被采納是特殊政治制度的特點和不同擴(kuò)散過程的結(jié)果。7.3.3公共政策過程3．政策過程的新理論框架7.3公共政策系統(tǒng)及其運行公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.3公共政策系統(tǒng)及其運行7.3.4