公共管理學(xué)原理 課件 第四章 政府間關(guān)系

公共管理學(xué)原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第4章政府間關(guān)系4.1政府間關(guān)系研究概述4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.1什么是政府間關(guān)系1．“政府間關(guān)系”的詞源按照美國(guó)學(xué)者賴特在《理解政府間關(guān)系》一文中的說(shuō)法，作為一個(gè)術(shù)語(yǔ)，IGR源于美國(guó)20世紀(jì)30年代新政的實(shí)施和聯(lián)邦政府為克服大蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)恐慌所做的全面的努力。IGR的一個(gè)簡(jiǎn)化的定義是：政府之間以及它們的機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)、互動(dòng)、相互依存以及公共官員之間的相互影響。在美國(guó)，IGR的發(fā)展經(jīng)歷了八個(gè)階段，對(duì)每個(gè)階段來(lái)說(shuō)，有三個(gè)主要的因素要考慮：什么政策問題支配著公共議程？主要參與者有什么支配性的洞察力？什么樣的定位或思維定式指導(dǎo)著他們的行為？公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.1什么是政府間關(guān)系2．“政府間關(guān)系”的本土化理解公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政府間關(guān)系政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，同級(jí)地方政府之間以及各級(jí)政府部門之間的互動(dòng)關(guān)系。這種關(guān)系具有多層次、多主體、網(wǎng)絡(luò)狀和動(dòng)態(tài)性等特征。4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.2政府間關(guān)系研究的進(jìn)展1.國(guó)外的政府間關(guān)系研究20世紀(jì)80年代以前的研究主要關(guān)注中央與地方的關(guān)系，20世紀(jì)80年代以來(lái)，關(guān)注點(diǎn)由憲政規(guī)范轉(zhuǎn)到動(dòng)態(tài)運(yùn)作，由政府間縱向關(guān)系擴(kuò)展到政府間橫向關(guān)系。2.國(guó)內(nèi)的政府間關(guān)系研究改革開放前二十來(lái)年，隨著分權(quán)化和市場(chǎng)化改革的展開，中央與地方關(guān)系的研究備受學(xué)者們的重視,研究的重心是中央與地方的權(quán)力關(guān)系和財(cái)政關(guān)系。進(jìn)入21世紀(jì)，地方政府間關(guān)系特別是地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為政府間關(guān)系研究的一個(gè)焦點(diǎn)。與此同時(shí)，以政治學(xué)家和公共行政學(xué)家為主的一批公共管理學(xué)者開始探討區(qū)域公共管理（區(qū)域行政）以及區(qū)域政府間關(guān)系問題。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑政府間關(guān)系是一個(gè)多學(xué)科、跨學(xué)科或交叉學(xué)科的領(lǐng)域，形成了多種研究途徑或模式。1.中央政府的控制在等級(jí)制的政府體系中十分明顯。在中央控制模式中，中央政府掌控一切，它從等級(jí)制的頂端對(duì)政府體系進(jìn)行管理，而不是著眼于整個(gè)體系。地方政府在等級(jí)制體系中是被控制的。2.地方自治模式源自世界性的地方分權(quán)潮流，以及民主政策的執(zhí)行問題（如缺乏合作），它是對(duì)傳統(tǒng)中央控制模式的一種批判。3.網(wǎng)絡(luò)理論的形成源于傳統(tǒng)等級(jí)制組織的困惑和網(wǎng)絡(luò)時(shí)代對(duì)新型組織模式的呼喚。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑網(wǎng)絡(luò)模式作為政府間關(guān)系的新型模式，其特征可從以下三個(gè)方面來(lái)理解：公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材1．行動(dòng)者的多樣性與等級(jí)制色彩的弱化2．相互依賴與分權(quán)3．策略活動(dòng)與合作特征4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.2.1西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)

早期的西方政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。在中央與地方關(guān)系發(fā)展進(jìn)程中，曾出現(xiàn)過兩次世界性的中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。第一次是在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，第二次世界性中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材拉焦?fàn)柲Ｊ嚼範(fàn)柛鶕?jù)分權(quán)的程度將政府間關(guān)系的類型分為三種：一是政治性分權(quán)，二是行政性分權(quán)，三是行政權(quán)轉(zhuǎn)讓。賴特模式羅斯構(gòu)想賴特把美國(guó)聯(lián)邦與州二元對(duì)立的聯(lián)邦主義擴(kuò)大自由主義政府職能、慢慢集權(quán)化的過程分為三個(gè)階段。該模式著重于中央與地方的依存，認(rèn)為不是一個(gè)中央與一個(gè)地方的關(guān)系，而是復(fù)數(shù)中央與多數(shù)地方之間的關(guān)系，而且地方上也有自律性。村松岐夫模式日本學(xué)者村松岐夫在《地方自治》一書中將不同時(shí)期日本的政府間關(guān)系模式概括為垂直式行政統(tǒng)制模式和相互依存模式。羅茲模式該模式將政府間的管理結(jié)構(gòu)分為三種：官僚體制、市場(chǎng)方法和網(wǎng)絡(luò)管理。4.2.2西方政府間關(guān)系的若干模式4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.2.3西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)政府間關(guān)系新趨勢(shì)表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：三種趨勢(shì)1．政府間關(guān)系等級(jí)制色彩的弱化。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（fragmentation），二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。2．中央與地方的分權(quán)傾向。使政府間關(guān)系朝向增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。3．地方政府間的合作日漸普遍。地方政府之間已不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，成為西方各國(guó)地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢(shì)。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.1中國(guó)政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式改革開放以前，我國(guó)實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃體制，政府間關(guān)系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式。在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，私人部門的分散決策能夠較快地實(shí)現(xiàn)供需平衡。第二，在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)。第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。特征4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.2中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪1．政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化改革開放以來(lái)，我國(guó)政府間關(guān)系的等級(jí)制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的變化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是準(zhǔn)層級(jí)大大減少，二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大影響。公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）準(zhǔn)層級(jí)的壓縮。改革開放以來(lái)我國(guó)地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。由于正式層級(jí)穩(wěn)定性較強(qiáng)，因而這種趨勢(shì)主要體現(xiàn)在準(zhǔn)層級(jí)的減少上。（2）中心城市的發(fā)展對(duì)等級(jí)制的影響中心城市是指在經(jīng)濟(jì)上有著十分重要地位，起著特別重要的作用，具有強(qiáng)大的吸引能力、輻射能力和綜合服務(wù)能力的城市。我國(guó)為發(fā)揮中心城市的作用采取了兩項(xiàng)重大的改革措施：一是對(duì)若干中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，并在此基礎(chǔ)上確立了副省級(jí)市；二是實(shí)行市管縣體制。4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.2中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪2．地方分權(quán)改革公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力下放黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革一直沿著政府向企業(yè)放權(quán)、中央政府向地方政府放權(quán)以及各級(jí)地方政府向下層層放權(quán)的方向進(jìn)行。因此，它的總體思路就是“簡(jiǎn)政放權(quán)”或“放權(quán)讓利”。（2）中央與地方政治關(guān)系調(diào)整中的地方擴(kuò)權(quán)黨的十一屆三中全會(huì)以后，為了適應(yīng)對(duì)外改革開放和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要，中央主動(dòng)改革高度集權(quán)的政治體制。經(jīng)濟(jì)體制改革引起的中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，也不斷地影響著社會(huì)主義傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的政治管理體制，推動(dòng)著傳統(tǒng)政治體制進(jìn)行緩慢的調(diào)整和變革。4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.2中國(guó)政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪3．橫向聯(lián)系的擴(kuò)展（1）地方政府橫向聯(lián)系的類型。中國(guó)主要區(qū)域合作與經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)組織的類型包括：一是省區(qū)間的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)；二是省區(qū)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)；三是省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)；四是城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。（2）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例。在橫向合作的事例中，西南協(xié)調(diào)會(huì)和金三角區(qū)在合作發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大區(qū)域生產(chǎn)可能性邊界方面所取得的績(jī)效比較顯著。（3）地方政府間橫向聯(lián)系對(duì)政府間關(guān)系的影響。主要表現(xiàn)在：第一，地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而增加了地方政府之間的相互依賴性。第二，地方政府間橫向合作的發(fā)展改變了中央與地方政府的博弈格局公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.3我國(guó)政府間關(guān)系的調(diào)整1．我國(guó)政府間關(guān)系調(diào)整的必然性和必要性公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務(wù)的日漸交織也推動(dòng)著政府間關(guān)系做出適應(yīng)性調(diào)整，推動(dòng)政府間橫向合作的發(fā)展。（1）信息技術(shù)的發(fā)展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級(jí)，分散決策權(quán)力。（2）政治民主化的發(fā)展也必然要求地方適度分權(quán)。（4）我國(guó)政府間關(guān)系存在的缺陷與不足使得政府間關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整顯得更加迫切。必然性和必要性4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.3我國(guó)政府間關(guān)系的調(diào)整2．我國(guó)政府間關(guān)系調(diào)整的措施公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）簡(jiǎn)化政府組織間的層級(jí)結(jié)構(gòu)。（2）地方的合理分權(quán)。（3）加強(qiáng)橫向合作。措施4.3中國(guó)政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.3我國(guó)政府間關(guān)系的調(diào)整3．走向一種網(wǎng)絡(luò)模式的中國(guó)政府間關(guān)系公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材網(wǎng)絡(luò)模式的政府間關(guān)系以扁平化的組織結(jié)構(gòu)、政府間