公共管理學(xué)原理（修訂版）課件 第3章 政府改革與治理；第4章 政府間關(guān)系

第3章政府改革與治理公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第3章政府改革與治理3.1治理理論3.2當(dāng)代國外的政府改革3.3我國的行政體制改革3.1治理理論3.1.1治理理論的研究途徑3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境3.1.1治理理論的研究途徑我們認(rèn)為，可以將治理一般地理解為一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所關(guān)注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。1．“政府管理”的途徑這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社會(huì)”的途徑在“公民社會(huì)”途徑看來，治理是公民社會(huì)的“自組織網(wǎng)絡(luò)”，是公民社會(huì)部門（或稱第三部門）在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序在這一途徑看來，自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系、自我整合和自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域；組織成員也完全可以在這一領(lǐng)域中通過公共討論和公共對(duì)話，自主地治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。這既是保護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)參與的途徑，也是制衡政治權(quán)力、防止國家威脅的機(jī)制。但由于它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學(xué)者的批判。3．合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑試圖在“網(wǎng)絡(luò)管理”的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。它認(rèn)為“治理是政府與社會(huì)力量通過面對(duì)面的合作方式組成的網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”一方面，它繼承“自組織網(wǎng)絡(luò)”的主要觀點(diǎn)，將治理看作相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)部門看作治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力、合作治理的新型關(guān)系，從而脫離了“社會(huì)中心論”的窠臼，確立了多中心的公共行動(dòng)體系論；另一方面，它也吸收了“政府管理”途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要意義，認(rèn)同“掌舵而非劃槳”等新公共管理的思想精華，并認(rèn)為在網(wǎng)絡(luò)中，政府與其他主體是平等的關(guān)系，需要通過對(duì)話、建立伙伴關(guān)系和借助其他主體的資源來實(shí)現(xiàn)依靠自身無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場競爭機(jī)制和工商企業(yè)的管理方法。本書主要從這一角度來理解治理，并展開對(duì)治理理論和實(shí)踐的分析。表31治理理論的三種研究途徑網(wǎng)絡(luò)治理的新特征多中心的公共行動(dòng)體系）（2）反思理性的“復(fù)雜人”（3）合作互惠的行動(dòng)策略共同學(xué)習(xí)的政策過程3.1.2網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1．全球治理特點(diǎn)：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者（2）治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題（3）治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務(wù)的制度安排，包括一系列有關(guān)全球秩序的共同原則、規(guī)范、協(xié)議、程序、組織和機(jī)構(gòu)。2．民族國家的治理這里特指在民族國家的范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。在更多的情況下，政府由于自身資源條件的約束，不得不動(dòng)員和利用各種社會(huì)力量來組織公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)。在這一過程中，政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動(dòng)者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在于借助合作網(wǎng)絡(luò)來“保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)”我們發(fā)現(xiàn)，這些合作網(wǎng)絡(luò)主要有三種表現(xiàn)形式。（1）政府間合作網(wǎng)絡(luò)。（2）政府項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。（3）公私合伙網(wǎng)絡(luò)。3．社區(qū)治理社區(qū)治理是對(duì)社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)部門經(jīng)常通過以下幾種方式來提供公共服務(wù)，促成公民與政府合作：一是志愿服務(wù)，即由社區(qū)發(fā)動(dòng)公眾參與公共物品和服務(wù)的供給。二是利用各種非營利組織或私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源。三是消費(fèi)者控制。這常常發(fā)生在俱樂部產(chǎn)品的供給中。3.1.3網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境治理的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．可治理問題2．合法性問題3．有效性問題4．責(zé)任性問題3.2當(dāng)代國外的政府改革

3.2.1全球性的政府治理變革浪潮3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展3.2.1全球性的政府治理變革浪潮1．全球性政府治理變革的動(dòng)因一是經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程的過程中起決定性作用。二是經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代政府治理變革的一個(gè)推動(dòng)力。三是新技術(shù)革命尤其是信息革命是政府治理變革的一種催化劑。四是傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效以及商業(yè)管理模式的示范性影響。五是公民對(duì)政府的信任危機(jī)以及對(duì)更好生活的期望。2．政府改革與治理的不同類型或模式當(dāng)代西方形成了如下幾種有典型的政府改革與治理模式：一是英國或英聯(lián)邦國家模式，即英國、新西蘭和澳大利亞等國的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)；二是北美模式，主要包括美國的“企業(yè)化政府”或“政府再造”運(yùn)動(dòng)和加拿大的公共服務(wù)改革三是歐洲大陸模式，德國、法國、意大利、西班牙等國的行政現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)；四是北歐模式，斯堪的納維亞各國的政府改革，尤其是福利國家及社會(huì)保障制度改革等。世界其他地區(qū)也形成了有區(qū)域與國家特色的改革與治理類型及模式：東歐模式——原蘇東地區(qū)尤其是俄羅斯、波蘭、匈牙利等國的體制轉(zhuǎn)軌與改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等國的治理改革東亞模式——以日本、韓國、中國臺(tái)灣、中國香港和新加坡等國家和地區(qū)為代表的亞洲工業(yè)化國家或地區(qū)的政府治理與改革；南亞模式——以印度和不丹等為代表的政府改革。3．研究國外政府改革與治理實(shí)踐的意義國外政府改革與治理的實(shí)踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動(dòng)了政府治理與改革的理論發(fā)展。在政府治理與改革的理論研究中，既有學(xué)者借助公共選擇和新制度主義等經(jīng)濟(jì)學(xué)流派的理論和方法，對(duì)公共部門加以深入的分析，用市場理念和市場機(jī)制重塑政府管理體制和過程；也有學(xué)者以民主政治理論為依托，強(qiáng)調(diào)政府管理和公共服務(wù)的公平公正，關(guān)注公共精神的實(shí)現(xiàn)。不同的研究路徑推動(dòng)了當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的理論結(jié)構(gòu)的重塑和理論重心的轉(zhuǎn)移，為公共行政或公共管理的跨學(xué)科、多視角的研究提供了平臺(tái)。無論是理論進(jìn)展還是實(shí)踐變遷，國外的公共治理體系和政府改革模式都呈現(xiàn)了多元化的發(fā)展趨勢(shì)，為我國政府改革與治理的實(shí)踐提供了豐富的理論研究素材和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)借鑒。3.2.2西方的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)1．“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的興起英國是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。撒切爾夫人推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始了這種以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的。美國的“新公共管理”改革開始得更早，并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。如在里根的新政中，負(fù)責(zé)推行改革的格雷斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)，但同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”為取向。2．“新公共管理”改革的內(nèi)容及措施當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施有：（1）政府職能的優(yōu)化。（2）競爭機(jī)制的引入（3）分權(quán)及權(quán)力下放（4）采用現(xiàn)代管理技術(shù)（5）人力資源管理改革（6）機(jī)構(gòu)的重組3.對(duì)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的評(píng)價(jià)成就：西方“新公共管理”改革取得了一定的成效及經(jīng)驗(yàn)?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ绞枪膊块T管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰·哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。批評(píng)：1：人們批評(píng)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向2：人們批評(píng)“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場價(jià)值”和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”3：人們還對(duì)“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評(píng)估、顧客至上等）提出批評(píng)。4：人們還揭示了“新公共管理”模式的內(nèi)在價(jià)值沖突及矛盾表32傳統(tǒng)公共行政、新公共管理與新公共服務(wù)的比較3.2.3西方政府改革與治理的新進(jìn)展1．推進(jìn)政府內(nèi)部改革，提高政府治理能力

(1)建立強(qiáng)有力的政府改革實(shí)施機(jī)構(gòu)，制訂改革計(jì)劃。(2)削減公共支出，減少政府財(cái)政赤字(3)提升政府管理能力，增強(qiáng)政府的彈性。(4)整合政府職能機(jī)構(gòu)，提高政府運(yùn)行效率。2．推動(dòng)政府規(guī)制改革，給予市場更大的發(fā)展空間(1)精簡管制法律法規(guī)，減少政府繁文縟節(jié)(2)簡化管制流程，消除企業(yè)不必要的行政負(fù)擔(dān)3．強(qiáng)化公共服務(wù)職能，提升公共服務(wù)質(zhì)量（1）簡化公共服務(wù)流程，提供高效服務(wù)（2）推進(jìn)公共服務(wù)信息化，增強(qiáng)服務(wù)便捷性。（3）實(shí)行公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，提升公共服務(wù)質(zhì)量。（4）建設(shè)電子政務(wù)，提供無縫隙服務(wù)（5）實(shí)施社會(huì)保護(hù)政策，確保基礎(chǔ)性服務(wù)供給。4．增強(qiáng)政府的開放性，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與（1）促進(jìn)政府信息公開，建立開放透明的政府（2）創(chuàng)新參與渠道，吸引社會(huì)主體參與（3）廣泛開展合作，真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理3.3我國的行政體制改革3.3.1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧3.3.2深化行政體制改革的思考3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢(shì)3.3.1歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧改革開放前，我國曾進(jìn)行過三次政府機(jī)構(gòu)改革?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機(jī)構(gòu)改革中斷。改革開放后，為適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府機(jī)構(gòu)改革重啟，迄今為止已進(jìn)行了七輪（次）的政府機(jī)構(gòu)及行政體制改革。1．前五次機(jī)構(gòu)改革第一次政府機(jī)構(gòu)改革（1982年）這次改革明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機(jī)構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個(gè)減少至61個(gè)，人員編制從原來的51萬人減少至3萬人。第二次政府機(jī)構(gòu)改革（1988年）通過改革，國務(wù)院部委由45個(gè)減少至41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)從22個(gè)減少至19個(gè)，非常設(shè)機(jī)構(gòu)從75個(gè)減少至44個(gè)。在國務(wù)院66個(gè)部、委、局中，有32個(gè)部門共減少15萬多人，有30個(gè)部門共增加5300人（總?cè)藬?shù)減少了9700多）。第三次政府機(jī)構(gòu)改革（1993年）改革實(shí)施后，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從原有的86個(gè)減少至59個(gè)，人員減少20%。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個(gè)。第四次政府機(jī)構(gòu)改革（1998年）國務(wù)院不再保留的有15個(gè)部委，新組建的有4個(gè)部委，更名的有3個(gè)部委。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少至29個(gè)。全國各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡行政編制115萬個(gè)。第五次政府機(jī)構(gòu)改革（2003年）這次改革是在加入世界貿(mào)易組織的大背景之下進(jìn)行的。設(shè)立國資委、銀監(jiān)會(huì)，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)。改革后，除辦公廳外，國務(wù)院由28個(gè)部門組成2．第六次機(jī)構(gòu)改革國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革情況一覽表調(diào)整后的部委名稱合并或包含的原部委新增下屬機(jī)構(gòu)隸屬機(jī)構(gòu)調(diào)整國家發(fā)展與改革委員會(huì)發(fā)改委（部制不變）國家能源局工業(yè)和信息化部國防科工委信息產(chǎn)業(yè)部國務(wù)院信息化工作辦公室國家煙草專賣局國家國防科技工業(yè)局煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理交通運(yùn)輸部交通部民航總局國家郵政局國家民用航空局國家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理人力資源和社會(huì)保障部人事部勞動(dòng)和社會(huì)保障部國家公務(wù)員局環(huán)境保護(hù)部國家環(huán)境保護(hù)總局住房和城市建設(shè)部建設(shè)部衛(wèi)生部衛(wèi)生部藥監(jiān)局國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理3.3.2深化行政體制改革的思考我們認(rèn)為，深化行政體制改革應(yīng)注意處理好如下幾個(gè)關(guān)系：1．處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系2．處理好實(shí)質(zhì)理性（價(jià)值層面改革）和工具理性（工具層面改革）的關(guān)系3．處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢(shì)1．我國政府改革與治理的頂層設(shè)計(jì)黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。中央政治局審議通過《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》，作為指導(dǎo)和規(guī)范地方政府改革的重要文件。2013年11月，國務(wù)院召開“地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議”，對(duì)地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行安排部署。李克強(qiáng)總理發(fā)表講話，強(qiáng)調(diào)中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整體構(gòu)思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。理順政府、市場與社會(huì)關(guān)系。以簡政放權(quán)為著力點(diǎn)，放管結(jié)合，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)法治政府建設(shè)。2．政府自身的改革黨的十八大報(bào)告與《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)深化政府機(jī)構(gòu)改革提出了指導(dǎo)性意見：第一，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制；第二，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，嚴(yán)格績效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致；第三，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系，積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，健全部門職責(zé)體系；第四，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革；第五，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化；第六，推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。3．圍繞政府與市場關(guān)系的改革（1）行政審批制度改革。（2）清單式管理模式（3）工商登記制度改革4．圍繞政府與社會(huì)關(guān)系的改革（1）政府購買社會(huì)服務(wù)（2）扶持社會(huì)組織發(fā)展（3）探索社區(qū)自治模式。第4章政府間關(guān)系公共管理學(xué)原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

第四章政府間關(guān)系4.1政府間關(guān)系研究概述4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.3中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.1政府間關(guān)系研究概述4.1.1什么是政府間關(guān)系4.1.2政府間關(guān)系研究的進(jìn)展4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑4.1.1什么是政府間關(guān)系1．“政府間關(guān)系”的詞源“Intergovernmentalrelations”（IGR），在公共行政與公共政策的相關(guān)英文文獻(xiàn)中是個(gè)出現(xiàn)頻率較高的詞組，其中文意思就是政府間關(guān)系。作為一個(gè)術(shù)語，IGR源于美國20世紀(jì)30年代新政的實(shí)施和聯(lián)邦政府為克服大蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)恐慌所做的全面的努力。IGR的一個(gè)簡化的定義是：政府之間以及它們的機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)結(jié)、互動(dòng)、相互依存以及公共官員之間的相互影響。2．“政府間關(guān)系”的本土化理解學(xué)者們對(duì)政府間關(guān)系的主體及主導(dǎo)脈絡(luò)的理解存在分歧.政府間關(guān)系到底應(yīng)不應(yīng)該包括部門之間的關(guān)系呢？部門是構(gòu)成各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)，是次于“政府”的行政主體，是“政府部門之間關(guān)系”，因而應(yīng)該包含在“政府之間關(guān)系”之中。在政府間關(guān)系的主導(dǎo)脈絡(luò)上，學(xué)者們一般認(rèn)為政府間關(guān)系的脈絡(luò)應(yīng)該包括縱向和橫向兩個(gè)方面。林尚立認(rèn)為，縱向關(guān)系尤其是中央政府與地方政府間關(guān)系始終是政府間關(guān)系的中軸；謝慶奎則認(rèn)為，政府間關(guān)系已由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主。改革開放30多年來，政府間橫向關(guān)系不僅得到了擴(kuò)展，而且正發(fā)揮著越來越重要的作用，反過來又對(duì)政府間的縱向關(guān)系產(chǎn)生了深刻影響，大大改變了舊體制下的政府間關(guān)系的原有格局，使政府間關(guān)系超出了縱向與橫向的簡單脈絡(luò)，朝向復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)展。綜上所述，政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，同級(jí)地方政府之間以及各級(jí)政府部門之間的互動(dòng)關(guān)系。這種關(guān)系具有多層次、多主體、網(wǎng)絡(luò)狀和動(dòng)態(tài)性等特征。4.1.2政府間關(guān)系研究的進(jìn)展1.國外的政府間關(guān)系研究20世紀(jì)80年代以前的研究主要關(guān)注中央與地方的關(guān)系20世紀(jì)80年代以來，政府間關(guān)系的實(shí)踐出現(xiàn)了許多新情況，西方學(xué)界逐漸意識(shí)到了政府間管理問題的重要性，關(guān)注點(diǎn)由憲政規(guī)范轉(zhuǎn)到動(dòng)態(tài)運(yùn)作，由政府間縱向關(guān)系擴(kuò)展到政府間橫向關(guān)系。中央和地方政府間關(guān)系的研究有兩個(gè)焦點(diǎn)方面，一是中央和地方權(quán)力關(guān)系二是中央和地方財(cái)政關(guān)系。在地方政府橫向關(guān)系方面，有些學(xué)者分析地方政府間競爭，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府與次級(jí)政府、次級(jí)政府之間相互存在競爭而獲得發(fā)展另一些學(xué)者研究地方政府間合作尤其是政府間合作的動(dòng)因、機(jī)制、方式及困境等，提出了“伙伴關(guān)系”“網(wǎng)絡(luò)治理”“協(xié)同治理”“整體型政府”“城市聯(lián)盟”等種種理論2.國內(nèi)的政府間關(guān)系研究改革開放前二十來年，研究的重心是中央與地方的權(quán)力關(guān)系和財(cái)政關(guān)系進(jìn)入21世紀(jì)，地方政府間關(guān)系特別是地方政府競爭成為政府間關(guān)系研究的一個(gè)焦點(diǎn)。以政治學(xué)家和公共行政學(xué)家為主的一批公共管理學(xué)者開始探討區(qū)域公共管理以及區(qū)域政府間關(guān)系問題。行政區(qū)域設(shè)置也是政府間關(guān)系研究的題中應(yīng)有之義4.1.3政府間關(guān)系研究的網(wǎng)絡(luò)途徑網(wǎng)絡(luò)定義的三個(gè)最基本的內(nèi)容：（1）網(wǎng)絡(luò)是由各種各樣的行動(dòng)者構(gòu)成的，每個(gè)行動(dòng)者都有自己的目標(biāo)，且在地位上是平等的；（2）網(wǎng)絡(luò)之所以存在，是因?yàn)樾袆?dòng)者之間的相互依賴；（3）網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者采取合作的策略活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。其特征可從以下三個(gè)方面來理解1．行動(dòng)者的多樣性與等級(jí)制色彩的弱化2．相互依賴與分權(quán)3．策略活動(dòng)與合作4.2西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實(shí)4.2.1西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)4.2.2西方政府間關(guān)系的若干模式4.2.3西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)4.2.1西方政府間關(guān)系的歷史演進(jìn)從整體上看，西方中央和地方關(guān)系的歷史進(jìn)程大致經(jīng)歷了由集權(quán)到分權(quán)，再由分權(quán)走向集權(quán)，又由集權(quán)走向分權(quán)的幾個(gè)起伏的階段。根據(jù)薄貴利等人的研究，在中央與地方關(guān)系發(fā)展進(jìn)程中，曾出現(xiàn)過兩次世界性的中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)。第一次是在西歐封建社會(huì)末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂、實(shí)現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國家、建立和發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一市場、發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。第二次世界性中央高度集權(quán)態(tài)勢(shì)的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后，除了戰(zhàn)爭本身使法西斯主義在德、意、日興起，資本主義社會(huì)的中央高度集權(quán)化達(dá)到登峰造極的地步所引起的催化作用外，更深層次的原因是20世紀(jì)二三十年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人們看到了市場的失靈，需要加強(qiáng)政府的干預(yù)。4.2.2西方政府間關(guān)系的若干模式1．拉焦?fàn)柲Ｊ?．賴特模式3．羅斯構(gòu)想4．村松岐夫模式5．羅茲模式4.2.3西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)政府間關(guān)系新趨勢(shì)表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：1．政府間關(guān)系等級(jí)制色彩的弱化一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（fragmentation）二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)系。2．中央與地方的分權(quán)傾向在美國這樣的聯(lián)邦制國家，主要進(jìn)行了“還權(quán)于州與地方”的分權(quán)改革而英國、法國、日本等單一體制的國家行動(dòng)比較激進(jìn)，開始向地方自治的“準(zhǔn)聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。3．地方政府間的合作日漸普遍地方政府之間已不僅僅是競爭者，它們?cè)谠S多領(lǐng)域展開了廣泛的合作，成為西方各國地方政府間關(guān)系發(fā)展的一種主要趨勢(shì)。4.3中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革4.3.1中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式4.3.2中國政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪4.3.3我國政府間關(guān)系的調(diào)整4.3.1中國政府間關(guān)系的傳統(tǒng)模式：等級(jí)控制模式在這一模式下，政府間關(guān)系主要有三個(gè)顯著的特征:第一，在政府間的結(jié)合構(gòu)造上，主要體現(xiàn)為層級(jí)隸屬關(guān)系。第二，在政府間的權(quán)力分配上，實(shí)行中央高度集權(quán)。第三，在政府間的橫向關(guān)系上，阻隔多而聯(lián)系少。4.3.2中國政府間關(guān)系的新發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)模式的端倪1．政府間關(guān)系等級(jí)制結(jié)構(gòu)的變化一是準(zhǔn)層級(jí)大大減少從整體上看，改革開放以來我國地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。由于正式層級(jí)