公共政策分析 第九章 政策終結(jié)與周期 習(xí)題

PAGEPAGE1[思考題]1．解釋政策終結(jié)和政策周期概念。2．簡(jiǎn)述政策終結(jié)的種類、方式與作用。3．政策終結(jié)的主要障礙有哪些？如何加以克服？4．試論述政策周期與經(jīng)濟(jì)（發(fā)展）周期的關(guān)系。5．如何評(píng)價(jià)政策變化的兩種基本模式？6．分析以下案例，指出國(guó)有股減持政策終止中的問題及教訓(xùn)。案例一項(xiàng)短命的公共政策——國(guó)有股減持政策的終止本案例由董洋整理2001年10月23日，這一天必將載入中國(guó)證券史的史冊(cè)。正是在這天，滬深股市在重大利好事件的帶動(dòng)下跳空高開，僅在5分鐘之內(nèi)兩市1000多支股票全部封至漲停，為世界資本市場(chǎng)發(fā)展史上所罕見。究竟是什么樣的一個(gè)利好事件呢？事情還要從今年五月講起——今年5月，財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，宣布為了進(jìn)一步完善社會(huì)保障體制，籌集和充實(shí)社?；?，支持國(guó)企改革和發(fā)展，國(guó)家將對(duì)上市公司的國(guó)有股（即非市場(chǎng)流通股）進(jìn)行減持。該項(xiàng)政策一經(jīng)出臺(tái)，引起了很大的反響。但不論是經(jīng)濟(jì)學(xué)者還是廣大股民，都一致認(rèn)同減持國(guó)有股這一政策取向，因此股市并未發(fā)生大的波動(dòng)。相反，大家紛紛出謀獻(xiàn)策，對(duì)國(guó)有股減持的方式，特別是減持定價(jià)問題給予了廣泛而熱烈的討論，提出了一套套切實(shí)可行、合理合情、符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律并得到廣泛認(rèn)同的方案。這些政策建議有一個(gè)共同點(diǎn)，就是大家對(duì)政府國(guó)有股減持方式和定價(jià)這一最為重要的關(guān)鍵性問題抱有很大的信心和較高的預(yù)期，他們相信政府將會(huì)拿出一套切實(shí)可行的、符合市場(chǎng)規(guī)律的政策方案來。可是，后來發(fā)生的事實(shí)卻使人們的美好愿望徹底破滅。6月12日國(guó)務(wù)院所授權(quán)的財(cái)政部發(fā)布國(guó)有股減持方案，宣布將在今后的首發(fā)和增發(fā)新股時(shí)，按融資額的10％“捆綁式”出售國(guó)有股（我們知道，中國(guó)的上市公司與西方不同，股份不是全流通的，占絕大部分的國(guó)有股是在當(dāng)初設(shè)立股份公司時(shí)由國(guó)家以每股極低的價(jià)格投入的。這本身就已經(jīng)具有了背離市場(chǎng)定價(jià)原則的不合理性，然而就是這部分已經(jīng)以同股同權(quán)的名義本已占了很大便宜的國(guó)有股，今天卻又要將它拿到流通股市場(chǎng)上，用市場(chǎng)十來年積累起來的市盈率而產(chǎn)生的高價(jià)出售，在離開資本市場(chǎng)時(shí)還要再占最后一大筆的便宜）。難怪有人疾呼：“這是明目張膽的圈錢，是強(qiáng)盜搶錢的行徑。”大家可能會(huì)疑慮，財(cái)政部按流通股的市價(jià)出售國(guó)有股，若定價(jià)過高，沒有人會(huì)去買！可是你注意到了這個(gè)減持方案嗎？財(cái)政部是將欲減持的國(guó)有股“捆綁”在新股上出售的，而新股是一件人人都爭(zhēng)著買以至于必須以抽簽的方式產(chǎn)生幸運(yùn)的認(rèn)購(gòu)者的暢銷貨，因此這種方式具有強(qiáng)賣的性質(zhì)。這就必然造成流通股市場(chǎng)資金面嚴(yán)重吃緊，甚至造成廣大投資者對(duì)股市和政府信心的崩潰。人們還未回過神來的時(shí)候，6月13日財(cái)政部就單方面向市場(chǎng)宣戰(zhàn)，吹響了第一聲“戰(zhàn)斗的號(hào)角”。僅在一周之內(nèi)，峰火通訊等4家公司就紛紛上市發(fā)行新股，無一例外的都“捆綁”著10％比例的國(guó)有股，幾乎達(dá)到了濫發(fā)的程度。市場(chǎng)畢竟是市場(chǎng)，它以其自己持有的方式，表明了自己的看法。廣大投資者“用腳投票”，造成資金撤離，股市大跌，滬市綜指到10月18日已從6月份的2245點(diǎn)跌至1650點(diǎn)。而就在此時(shí)，當(dāng)市場(chǎng)普遍預(yù)期管理層會(huì)對(duì)政策作出調(diào)整時(shí)，財(cái)政部的一位副部長(zhǎng)卻說：“國(guó)有股減持，方向正確，方式定價(jià)合理?！贝搜砸怀觯瑴敢幌碌?520點(diǎn)，股市幾近崩盤。眼看著一場(chǎng)由資本市場(chǎng)引發(fā)的金融危機(jī)就要發(fā)生，券商要倒，基金預(yù)虧，資金撤離，上市公司無法融資，新股停發(fā)，大家叫苦連天，敢怒而不敢言，只有用10月22日的1520點(diǎn)說明一切。就在這天晚上深夜12點(diǎn)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)終于宣布：“在具體操作辦法出臺(tái)前，停止執(zhí)行有關(guān)國(guó)有股減持的規(guī)定”。同時(shí)，發(fā)言人還指出：“中國(guó)證監(jiān)會(huì)將會(huì)同有關(guān)部門在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，研究制度具體的操作辦法，穩(wěn)定推進(jìn)國(guó)有股減持工作?！庇谑潜愠霈F(xiàn)了10月23日全線漲停飄紅的蔚為壯觀的一幕。但人們不禁要問，用1.7萬億元的市值損失換來的糾偏機(jī)制，這一代價(jià)是否太大了？（本案例由董洋整理）[鏈接]1.7萬億元市值換來糾錯(cuò)機(jī)制眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯定證監(jiān)會(huì)暫停國(guó)有股減持的決定資料來源：《廈門日?qǐng)?bào)》2001年10月25日。市場(chǎng)以特有的方式，再次表明了自己的看法。正如一位股民所說：“全線漲停說明了一切?！薄白C監(jiān)會(huì)叫停國(guó)有股減持，并非暫停，而是就此停止?！苯?jīng)濟(jì)學(xué)家吳曉求說。在23日下午的對(duì)國(guó)有股減持的研討會(huì)上，幾乎所有與會(huì)的專家都對(duì)這種知錯(cuò)能改的態(tài)度給予了極高的評(píng)價(jià)。著名股份制專家劉紀(jì)鵬說：“一項(xiàng)政策執(zhí)行3個(gè)月后果斷終止，這在中國(guó)證監(jiān)史上還是第一次。這是監(jiān)管部門廣泛征求意見、尊重市場(chǎng)反映、調(diào)整政策的結(jié)果，這是一個(gè)重大的進(jìn)步。它標(biāo)志著資本市場(chǎng)建立糾錯(cuò)機(jī)制的開端?！迸c此同時(shí)，由于此次下跌發(fā)生在滬指狂瀉600余點(diǎn)后，此舉也被一些人疑為托市”。對(duì)此，劉紀(jì)鵬強(qiáng)調(diào)：“此次市場(chǎng)下跌，不當(dāng)政策的因素占了相當(dāng)大的成分。股市是宏觀經(jīng)濟(jì)的晴雨表，中國(guó)股市卻在宏觀經(jīng)濟(jì)向好的形勢(shì)下出現(xiàn)了持續(xù)的陰跌。這與國(guó)有股減持方案不當(dāng)所造成的‘砸市’是不可分的。因而此次是‘糾錯(cuò)反正’，還市場(chǎng)以本來面目，并非托市?！卑殡S著大盤的全線飄紅，對(duì)于國(guó)有股減持方案的思考也正步入高潮?！斑@次推行國(guó)有股減持方案其實(shí)是花了西瓜價(jià)撿了芝麻果，為了不足幾十億的社保基金，市場(chǎng)在3個(gè)月中損失了1．7萬億的市值?！眲⒓o(jì)鵬說，“事實(shí)上國(guó)有股減持引發(fā)如此大的震蕩是出乎人們想象的。國(guó)有股減持主要是在新發(fā)環(huán)節(jié)，國(guó)有股減持10％的比例似乎并不大，然而人們忽略了其背后國(guó)有股、法人股的全面流通問題。如同小地雷后面拖著一個(gè)大地雷，政策制定者看到的只是前者，而后者的潛在威脅，直接導(dǎo)致了市場(chǎng)的恐慌?！睉?yīng)該說對(duì)于減持國(guó)有股，人們是持支持態(tài)度的。但其減持方案尤其是定價(jià)方式則遭到了廣泛批評(píng)。北京大學(xué)的曹鳳歧教授撰文指出，定價(jià)是對(duì)公眾股的不公平，通過高溢價(jià)發(fā)行使國(guó)有股的凈資產(chǎn)大幅增值，其實(shí)是利用證券市場(chǎng)的制度缺陷形成不公平價(jià)值。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副所長(zhǎng)王國(guó)剛認(rèn)為，這是低質(zhì)資產(chǎn)高價(jià)賣，與民爭(zhēng)利。而劉紀(jì)鵬則強(qiáng)調(diào)，國(guó)有股減持辦法從根本上缺乏法律基礎(chǔ)，違背了同股同權(quán)的基本法理。他說，曾有人試圖用公共產(chǎn)品的公共政策來解釋國(guó)有股減持的法律依據(jù)問題，認(rèn)為不流動(dòng)的國(guó)有股可以作為公共產(chǎn)品按公共政策流通。這種說法沒有考慮到中國(guó)的特殊情況。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，政府部門的角色定位是單純的監(jiān)管者，而中國(guó)的政府部門既是所有者又是監(jiān)管者，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員。與這種給予特殊政策的國(guó)家隊(duì)踢球，是沒有取勝希望的。而國(guó)有股減持方案相當(dāng)于賦予了國(guó)家隊(duì)“特權(quán)”，并由此導(dǎo)致了市場(chǎng)信心的崩盤。毫無疑問，我們?cè)跒闇p持國(guó)有股錯(cuò)誤的方案付出代價(jià)，痛定思痛，人們?cè)诜此?，叫停之后我們又?dāng)如何？顯然，證監(jiān)會(huì)召集專家進(jìn)行集體磋商的目的就是為了下一步尋找良策?！拔覀儾荒芤蛞瓘U食，不能因?yàn)榇煺鄱怕母锏哪_步?！眲⒓o(jì)鵬強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)有股、法入股等中國(guó)證券市場(chǎng)上遺留的問題，我們要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。國(guó)有股、法人股的存在有其歷史原因。正是由于保留了國(guó)有股、法人股，從而回避了公有制與私有制的爭(zhēng)執(zhí)，確保了證券市場(chǎng)的建立和迅速發(fā)展。但是隨著改革的深入，國(guó)有股、法人股不流通的歷史使命應(yīng)該結(jié)束，對(duì)國(guó)有股、法人股的流通問題必須盡快妥善解決?！爱?dāng)務(wù)之急是盡快推出新的國(guó)有股減持方案。”劉紀(jì)鵬在此次會(huì)上提出了“股轉(zhuǎn)債”的方案。他說，此方案的特點(diǎn)是通過回購(gòu)的方式減少國(guó)有股，從而減少總的股本，相對(duì)增加流通股的比例，由此可以繞開在解決存量國(guó)有股流通中面臨的不流通股變成流通股所造成的瞬間擴(kuò)容太大，市場(chǎng)根本無法承受的問題，“股轉(zhuǎn)債”方案與其他幾個(gè)方案一起引起了證監(jiān)會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。他預(yù)計(jì)，未來的國(guó)有股減持方案很可能是一種綜合方案?！盁o論采取哪種方案，符合法理規(guī)定、市場(chǎng)理念、追求多贏，無疑應(yīng)該是制訂國(guó)有股減持方案所追求的宗旨，這就是財(cái)政部籌到社保資金，證監(jiān)會(huì)規(guī)范上市公司股本結(jié)構(gòu)，股民認(rèn)為利好”。由于此次國(guó)有股、法入股減持恰逢政府加大監(jiān)管力度清理違規(guī)資金之時(shí)，兩股力量的交匯使得人們對(duì)此輪大盤的陰跌一直持有不同的看法。據(jù)媒體報(bào)道，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為始于6月的股市大跌是一場(chǎng)“革命性變革”。9月份由中金公司許小年博士主筆的一份研究報(bào)告中認(rèn)為，日前的市場(chǎng)調(diào)整是不可避免的，也是健康的。更有專家估計(jì)，當(dāng)指數(shù)跌到1000點(diǎn)左右才可能是“較干凈”的市場(chǎng)。中國(guó)的股市應(yīng)該推倒