行政組織學(xué) 課件 第3章 政治制度框架；第4章 國家行政體制

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第3章政治制度框架目錄3.1憲政制度A3.2政府制度B3.3立法機關(guān)C3.4司法機關(guān)D3.1憲政制度3.1.1憲法的古典觀念3.1.2憲政的近代崛起3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)3.1.1憲法的古典觀念亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中最先使用了“憲法”這個術(shù)語。柏拉圖認(rèn)為，立憲（憲法）政府只是“次優(yōu)的”，而非“最優(yōu)的”。柏拉圖進一步指出，最優(yōu)的政府是不受法律限制的政府。柏拉圖理想的政府是建立在統(tǒng)治者的自由裁量而非法律之上的政府。柏拉圖前387年結(jié)束游歷回到雅典，后創(chuàng)建“阿卡德米學(xué)園”，學(xué)園存在達900余年之久，以該學(xué)園為基地，形成了柏拉圖學(xué)派。Loremipsumdolorsitamet,consecteturadipisicingelit.柏拉圖與亞里士多德3.1.1憲法的古典觀念對柏拉圖而言，專制主義便不是最好的政府，而是最壞的政府。顯然，在最好的政府與最壞的政府之間，是憲法規(guī)則治理下的“次優(yōu)”政府。受到法律限制的政府，才有可能模仿完美專制者———“哲學(xué)王”的“技藝”。羅馬憲法明確認(rèn)定，人民，而且只有人民，才是全部法律的淵源。羅馬人對憲政最偉大的貢獻是他們對公法與私法的明確區(qū)分，這無疑構(gòu)成了“保護個人權(quán)利，反對政府侵犯”的憲政核心。3.1.2憲政的近代崛起近代憲法是伴隨著資本主義制度而萌芽、產(chǎn)生和發(fā)展的。近代憲法所確立的基本原則都具有明顯的反封建特征：——個人主義（這里所說的個人主義是一種政治哲學(xué)、一種世界觀、一種意識形態(tài)?；谶@種意識形態(tài)，人是最基本的，一切政治性價值的根源都立足于個人）——人民主權(quán)（盧梭指出，人們所締結(jié)的社會契約就是公意，人民的公意在國家中表現(xiàn)為最高權(quán)力，而主權(quán)就是公意的具體表現(xiàn)，因此，主權(quán)屬于人民）——法律上平等（法律對于所有的人，無論是施行保護或處罰都是一樣的，在法律面前，所有的公民都是平等的）——尊重個人的基本權(quán)利（個人權(quán)利是先于任何形式的國家而存在的）——限制國家權(quán)力（不僅作為整體的國家權(quán)力應(yīng)受到限制，因為政府天生便具有侵犯人民權(quán)利的傾向；而且權(quán)力本身也應(yīng)分立、互相制約與平衡）3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)近代憲法理論的核心是論證建立資本主義制度的合理性?，F(xiàn)代憲法的各種理論則是以如何完善資本主義制度、如何防范國家權(quán)力的濫用為核心的。多樣化的憲法理論可以分為兩大流派：一個是民主理論，另一個是憲政理論。民主理論選舉是民主理論的一個重要原則。作為一個復(fù)合體，一個真實的民主制度所需要的規(guī)范化和制度化條件是：（１）普遍選舉有任職期限的國家機構(gòu)中大多數(shù)的決策者，以使人民的代表在事實上得以參與管理；（２）成年人擁有普遍的選舉權(quán)，只有為防止欺騙而設(shè)的最低限度的選舉權(quán)限制；（３）使得選舉區(qū)人口大致平等，不得給予特殊的地區(qū)、政黨以及利益集團不成比例的優(yōu)惠；（４）公民自由競爭通過選舉而產(chǎn)生的職位，對于這種競選的最微小的限制只是為了防止濫竽充數(shù)的候選人；（５）政治言論的自由，使得公民個人和政治人物獲得他們所需要的相關(guān)信息，以便產(chǎn)生相互的政治影響；（６）公民的結(jié)社自由，使得人們能夠互相聯(lián)合形成一個具有共同目的的組織，共同行使一些或全部的政治權(quán)利。民主理論一般來講，民主的主要功能是：（１）民主是立憲政體合法性的來源，人民是國家和社會的主體，保障人民的政治參與的權(quán)利是憲法至高無上的目標(biāo)，因此，在沒有民主政治制度的情況下，出臺的政策與法律就缺乏一定的合法性；（２）民主是尋求集體智慧和道德的途徑，個體理性的簡單相加不等于社會（集體）理性，同理，個體良知的簡單相加也不等于社會（集體）良知；（３）民主是防止專制統(tǒng)治的籌碼，人類本性決定了人民不會對自己實行專制，因此，他們不愿選舉那些專制統(tǒng)治的人物，以便防止權(quán)力對權(quán)利的侵犯；（４）民主是防止政治分裂的手段，多元主義的民主原則是沒有永恒的敵人，只有永恒的利益。憲政理論現(xiàn)代憲法的憲政理論否認(rèn)民主制度是防止專制統(tǒng)治的最佳途徑。憲政理論認(rèn)為，為了保護人類的價值和尊嚴(yán)，最有效的方式不是動員民眾的積極參與，而是為政府的行為設(shè)定憲法性的界限。憲政理論認(rèn)為：為了真正的社會公平，憲法必須能夠確保這樣的機會———使得公民平等參與和影響政治過程成為可能；經(jīng)過自由選舉產(chǎn)生的政府，也可能進行專制的統(tǒng)治；盡管民主程序?qū)τ跈?quán)利保障是重要的手段，但是由于系統(tǒng)（體制）誤差的存在，無罪的可能被判為有罪的，反之也成立。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)民主與憲政相結(jié)合的新體制是最理想的政治制度。民主強調(diào)的是公民的政治參與和自治，而憲政強調(diào)的是對國家（政府）權(quán)力的限制和防范；民主強調(diào)的是依據(jù)憲法而存在的市民社會的主動性和權(quán)利，而憲政強調(diào)的是與市民社會相對應(yīng)的國家政府的有限性和效能。對于現(xiàn)代民主政治來講，制定一部憲法并不是目標(biāo)，而實現(xiàn)憲政才是現(xiàn)代民主政治的目的所在。3.1.3憲政的現(xiàn)代建構(gòu)現(xiàn)代憲法是指符合民主、法治和保護人權(quán)的憲政價值的憲法，它應(yīng)該具有以下一些基本的要素：（１）必須宣布人民享有統(tǒng)治國家的權(quán)利，并且在事實上使國家的權(quán)威來自人民的意志；（２）必須尊重和保障個人權(quán)利，無論是自然法學(xué)說，還是馬克思主義學(xué)說，保護人權(quán)是憲法的首要任務(wù)；（３）必須使得政府的權(quán)力行使遵循事先制定的法律，超越法律所規(guī)定的權(quán)限就構(gòu)成了違法；（４）必須限制政府權(quán)力的擴張，通過分權(quán)與制衡機制，防止權(quán)力因失去制約和監(jiān)督而腐?。唬ǎ担┍仨毭鞔_一個違憲審查機構(gòu)，并建立相應(yīng)的制度和程序，使國家機器的運作遵循憲法的規(guī)定；（６）必須規(guī)定與保障一個獨立的司法制度，司法獨立是憲政文化的重要組成部分。3.2政府制度3.2.1內(nèi)閣制度3.2.2總統(tǒng)制度3.2.3半總統(tǒng)制度3.2.4委員會制度3.2.5國務(wù)院制度3.2.1內(nèi)閣制度內(nèi)閣制政府發(fā)源于英國，第二次世界大戰(zhàn)后，被世界許多國家采用。內(nèi)閣權(quán)力不是根據(jù)法律而是按照慣例行使的。內(nèi)閣下設(shè)內(nèi)閣辦公廳和內(nèi)閣委員會。首相是內(nèi)閣的權(quán)力中心，也是行政首腦。依據(jù)英國的慣例，首相由在大選中獲得下院多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟的領(lǐng)袖擔(dān)任。然而，形式上則是由君主指定的。除此之外，首相必須是議員。3.2.1內(nèi)閣制度一般認(rèn)為，以英國為代表的內(nèi)閣制包括了下面一些主要特征：（１）強調(diào)議會至上，即議會處于國家的政治活動中心，內(nèi)閣由議會產(chǎn)生并向議會負(fù)責(zé)；（２）內(nèi)閣多由議會中占據(jù)多數(shù)席位的一個政黨或構(gòu)成多數(shù)席位的政黨聯(lián)盟推選構(gòu)成；（３）國家元首的“虛位”，即國家元首是國家權(quán)力的象征，一般不執(zhí)掌實權(quán)，也不負(fù)實際責(zé)任；（４）內(nèi)閣總攬行政權(quán)力，是國家最高行政機關(guān)，一般由政府首腦掌握實權(quán)；（５）政府對議會負(fù)責(zé)，接受議員的質(zhì)詢和監(jiān)督。3.2.1內(nèi)閣制度內(nèi)閣通常由首相和２０名以內(nèi)的大臣組成。大臣分兩類：一類稱為“各省大臣”，他們分掌１２個行政??；另一類稱為“國務(wù)大臣”，他們兼任一些重要的廳和委員會的長官。內(nèi)閣下屬五個直屬機構(gòu)：（１）內(nèi)閣官房，全面輔助首相工作；（２）內(nèi)閣法制局，對內(nèi)閣提出的法律草案、政令草案以及條約進行審查，解釋法令，草擬政府機構(gòu)對重大問題的統(tǒng)一見解；（３）國防會議，負(fù)責(zé)討論決定國家安全問題；（４）人事院，負(fù)責(zé)公務(wù)員的選拔、使用和管理；（５）會計檢查院，負(fù)責(zé)檢查、監(jiān)督國民稅金使用情況。3.2.2總統(tǒng)制度作為總統(tǒng)制的典型代表，美國的總統(tǒng)制度是1787年制憲會議上用憲法確立的，1789年隨著憲法的頒行而正式產(chǎn)生。總統(tǒng)由普選產(chǎn)生，任期4年，連任不得超過2次。總統(tǒng)權(quán)力：他是國家元首，對外代表國家，接見外國來賓，接受外國大使和公使；對內(nèi)簽署一切重要文件，參加一切重大的紀(jì)念活動。他是行政首腦，有權(quán)任免聯(lián)邦政府的一切政務(wù)官員，有權(quán)赦免罪犯，有權(quán)監(jiān)督法律的執(zhí)行，有權(quán)宣布全國或某一地區(qū)進入緊急狀態(tài)。他是三軍統(tǒng)帥，指揮所有軍隊。他還有參與立法權(quán)，他的國情咨文、預(yù)算咨文、經(jīng)濟咨文對國會立法具有直接的影響；他擁有對國會立法的否決權(quán)；他擁有委任立法權(quán)。他是外交決策人，負(fù)責(zé)外交政策的制定；處理外交事務(wù)中的應(yīng)急事件；在參議院同意的情況下，還可同其他國家締結(jié)條約。3.2.2總統(tǒng)制度總統(tǒng)下設(shè)總統(tǒng)府，屬總統(tǒng)幕僚機構(gòu)，主要機構(gòu)包括：（１）白宮辦公廳，協(xié)助總統(tǒng)處理日常事務(wù)并與國會、重要議員、各部部長以及其他政府機關(guān)負(fù)責(zé)人進行聯(lián)系、磋商，為總統(tǒng)決策提供咨詢，處理傳媒向總統(tǒng)提出的問題和總統(tǒng)對傳媒的答復(fù)。（２）國家安全委員會，統(tǒng)一有關(guān)國家安全方面的內(nèi)政、外交和軍事政策。（３）行政管理與預(yù)算局，負(fù)責(zé)編制和審議國家預(yù)算和決算，協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調(diào)和確定各部的立法建議，協(xié)助總統(tǒng)改進行政管理方面的工作。（４）國內(nèi)事務(wù)委員會，就國內(nèi)問題收集情況，確定計劃，并向總統(tǒng)提出政策建議。3.2.3半總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制是一種介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間，兼有兩種政府制度特點的中間類型。采用這種政府制度的國家主要有法國、奧地利、芬蘭、冰島和葡萄牙等。作為國家權(quán)力的中心，總統(tǒng)一般擁有非常廣泛的權(quán)力：他有權(quán)任命總理，并根據(jù)總理提出的辭職要求解除總理的職務(wù)。根據(jù)總理的提議任免政府其他成員；任命國家的文職和軍職人員，包括行政法院成員、大使和特使、審計院的審計官、省長、駐海外領(lǐng)地的政府代表、將級軍官、中央行政機構(gòu)負(fù)責(zé)人。他是國家元首，對外代表國家，進行國際談判，締結(jié)條約和批準(zhǔn)條約。他是軍隊統(tǒng)帥，主持最高國防會議和國防委員會，掌握最高層次的威懾武器和使用核武器攻擊力量的決定權(quán)。他與總理和兩院議長磋商后，可以宣布解散國民議會。3.2.3半總統(tǒng)制度在半總統(tǒng)制下，形式上設(shè)有兩名行政首腦，即經(jīng)全民投票產(chǎn)生的總統(tǒng)和經(jīng)總統(tǒng)任命產(chǎn)生的總理?？偨y(tǒng)和總理的關(guān)系為：前者決定大政方針，后者負(fù)責(zé)具體的行政事務(wù)。事實上，總統(tǒng)掌握著國家實際的統(tǒng)治權(quán)，成為國家權(quán)力的中心，并且不對任何機關(guān)負(fù)責(zé)。半總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力往往要大于一般總統(tǒng)制下的總統(tǒng)權(quán)力。3.2.4委員會制度瑞士是目前世界上唯一長期實行委員會制政府制度的國家。瑞士的最高國家行政機關(guān)是一個實行合議制的行政組織，稱為聯(lián)邦行政委員會，由七名行政委員組成，在聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議上選出。聯(lián)邦行政委員會設(shè)公共經(jīng)濟部、外交部、內(nèi)政部、財政部、司法和警察部、軍政部，以及運輸交通與能源部。七個委員各掌管一個部。每年由聯(lián)邦議會兩院聯(lián)席會議選舉其中一人為總統(tǒng)，另一人為副總統(tǒng)。總統(tǒng)和副總統(tǒng)任期一年，不得于次年連任。3.2.5國務(wù)院制度國務(wù)院制度是指中國最高國家行政機關(guān)———國務(wù)院由全國人民代表大會組織產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的政府制度。１９５４年頒布的憲法規(guī)定，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和最高國家行政機關(guān)。國務(wù)院由總理、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，通過國務(wù)院全體會議和常務(wù)會議進行工作，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并向其報告工作。中國國務(wù)院政府制度具有以下兩個方面的主要特征：國務(wù)院從屬于全國人民代表大會；國務(wù)院實行民主集中制基礎(chǔ)上的總理負(fù)責(zé)制。3.3立法機關(guān)3.3.1立法機關(guān)的演進3.3.2立法機關(guān)的性質(zhì)3.3.3立法機關(guān)的體制3.3.4對行政機關(guān)的控制立法機關(guān)廣義上講，立法機關(guān)是指一切有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關(guān)、組織以及個人。廣義的立法機關(guān)，其主體不僅包括國家機關(guān)，而且也包括一些社會組織、政黨以及君主（國家最高統(tǒng)治者）。就國家機關(guān)而言，不僅包括議會這樣的立法機關(guān)，而且也包括行政機關(guān)，以及通過判例和司法解釋來創(chuàng)制法律的司法機關(guān)。立法機關(guān)一般具有以下幾個特征：（１）享有制定、認(rèn)可、修改、解釋、補充或廢止法律的權(quán)力，盡管其權(quán)力的依據(jù)不同；（２）立法主體通過上述幾種立法行為（制定、認(rèn)可、修改、解釋、補充或廢止法律）來行使自己的權(quán)力；（３）其所創(chuàng)制的法律表現(xiàn)為具有法律效力的規(guī)范性文件；（４）其所創(chuàng)制的法律規(guī)范一般具有國家的強制力和約束力，不同于其他類別的法律規(guī)范。3.3.1立法機關(guān)的演進現(xiàn)代議會制度發(fā)端于英國。英國的立法機關(guān)是議會，迄今已有近千年的歷史，被稱為“議會之母”?！白h會”一詞作為一種審議機構(gòu)，于1247年開始使用。1689年和1701年議會先后通過了《權(quán)利法案》和《王位繼承法》，確認(rèn)議會是最高立法機關(guān)，議會制才在英國正式確立。19世紀(jì)，英國議會分別在1832年、1867年和1884年經(jīng)過3次改革之后，逐步形成了具有完整體系的責(zé)任內(nèi)閣制。根據(jù)1787年的美國憲法，美國最高立法機關(guān)是聯(lián)邦國會。法國第五共和國憲法，規(guī)定國會仍采行兩院制，下議院稱為“國民議會”，議員由人民直接選舉產(chǎn)生，上議院稱為“參議院”，議員由人民間接選舉產(chǎn)生。3.3.1立法機關(guān)的演進中國的立法機關(guān)是全國人民代表大會。1931年，在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃代表大會，出席大會的610名代表，經(jīng)過充分討論，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。1934年，全國蘇維埃代表大會頒布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》規(guī)定，全國蘇維埃代表大會由各省蘇維埃代表大會，中央直屬縣蘇維埃代表大會及紅軍所選出的代表組成?？谷諔?zhàn)爭時期，鑒于國共合作的歷史條件，沒有建立統(tǒng)一的中央民主政府來行使立法權(quán)，抗日民主政權(quán)的組織形式通常是參議會，實行“三三制原則”。3.3.1立法機關(guān)的演進中華人民共和國成立前夕，召開了中國人民政治協(xié)商會議，制定了起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，還制定了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等法律，開辟了新中國立法的新紀(jì)元。1953年，中央人民政府公布了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，規(guī)定年滿18周歲的中國公民，不分民族和種族等，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。全國經(jīng)過普選，召開地方各級人民代表大會。1954年召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》。該《憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。1982年《憲法》的規(guī)定，全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán)。3.3.2立法機關(guān)的性質(zhì)選民團體掌握著構(gòu)成立法機關(guān)的選舉權(quán)，并享有監(jiān)督、罷免立法機關(guān)組成人員的權(quán)力，在直接立法的情況下，選民團體還擁有創(chuàng)制和復(fù)決法律的立法權(quán)。立法機關(guān)的職權(quán)和選民團體的職權(quán)，都是國家憲法和其他有關(guān)法律事先設(shè)定的。政治學(xué)意義上的立法機關(guān)的性質(zhì)可以概括為以下幾個特征：（１）代表民意，立法機關(guān)集體行使職權(quán)，議事由多數(shù)決定；（２）議事公開，代表民意的立法機關(guān)，其議事應(yīng)盡可能地公開；（３）言論自由，代表在立法機關(guān)開會時，必須不遭受威脅，不用顧及其言論、行為會對本身有不利的后果，才能敢講真話，暢所欲言，自由表決；（４）統(tǒng)一立法，同一政治體系內(nèi)的所有法律應(yīng)由同一立法機關(guān)統(tǒng)一制定。3.3.3立法機關(guān)的體制立法機關(guān)的體制是指立法機關(guān)的構(gòu)成方式。立法機關(guān)的體制主要研究立法機關(guān)的組織實體及其存在方式，有時也由其實體而涉及立法權(quán)的問題。世界各國立法機關(guān)的具體構(gòu)成既是復(fù)雜的又是多樣的，但以“院制”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，大致可分為多院制的立法機關(guān)和一院制的立法機關(guān)兩類。一院制首創(chuàng)于1789年法國大革命時期。兩院制的立法機關(guān)產(chǎn)生于英格蘭。議會逐漸分化為兩院，前者為貴族院，后者為平民院。一院制立法機關(guān)自誕生之日起，就伴隨著與兩院制立法機關(guān)的比較。3.3.4對行政機關(guān)的控制立法機關(guān)通常擁有大量的正式權(quán)力，這些權(quán)力包括控制行政機構(gòu)預(yù)算的權(quán)力，制定那些對行政機構(gòu)行動進行授權(quán)和指導(dǎo)的法律的權(quán)力，以及通過舉行聽證會進行調(diào)查和采取其他手段來監(jiān)督行政機構(gòu)行為的權(quán)力。議會審議和批準(zhǔn)政府的財政預(yù)算和財政決算的權(quán)力財政權(quán)立法機關(guān)用以控制行政機構(gòu)的具體方法之一是立法否決立法權(quán)立法機關(guān)也可以通過審查的功能行使對行政機構(gòu)持續(xù)性的監(jiān)督監(jiān)督權(quán)3.4司法機關(guān)3.4.1機構(gòu)變遷3.4.2司法體制3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督3.4.1機構(gòu)變遷司法機關(guān)的演進具體表現(xiàn)為以下六個階段：（１）司法機關(guān)從立法機關(guān)、行政機關(guān)、軍事機關(guān)等渾然一體的國家政治組織中分化出來，成為具有特殊功能的獨立機構(gòu)；（２）司法機關(guān)從中央到地方形成獨立的多級體系；（３）司法機關(guān)由混合開始初步分工，形成單獨的審判機關(guān)與檢察機關(guān)；（４）在審判機關(guān)、檢察機關(guān)分立開來的同時，其他一些司法組織形式也逐步產(chǎn)生和發(fā)展起來，例如調(diào)查機關(guān)、公證機關(guān)、仲裁機關(guān)等；（５）司法機關(guān)起初主要是審理刑事案件，逐漸發(fā)展到審理民事、經(jīng)濟、行政、軍事等案件，特別是各級各類的法院越來越多；（６）司法機關(guān)從國內(nèi)走向國際，產(chǎn)生了一些國際性的司法組織，并且得到迅速發(fā)展。3.4.1機構(gòu)變遷就民主國家而言，各國司法機關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有三：一是法定標(biāo)準(zhǔn)，即國家以法定的形式規(guī)定了司法機關(guān)的范圍；二是習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)，即在歷史發(fā)展中，一些國家機關(guān)被認(rèn)為具有司法性質(zhì)，發(fā)揮著司法職能，便被習(xí)慣地認(rèn)定為司法機關(guān)；三是功能標(biāo)準(zhǔn)，即有的國家機關(guān)在法律和習(xí)慣上并未確定其司法性質(zhì)，但其發(fā)揮的作用及其活動產(chǎn)生的效果，與司法機關(guān)相同或近似，便被認(rèn)定為是司法機關(guān)。3.4.1機構(gòu)變遷實施司法權(quán)的過程中，各國司法機關(guān)都遵循一些共同的司法原則:公平正義原則司法獨立原則程序公正原則平等保護原則3.4.2司法體制根據(jù)最高司法權(quán)是由一個機關(guān)、兩個機關(guān)或數(shù)個機關(guān)行使，各國司法體制可以分成一元制、二元制和多元制三個類型。一元制司法權(quán)由普通法院統(tǒng)一行使，最高法院行使最高司法裁判權(quán)二元制司法權(quán)由兩個不同的法院系統(tǒng)分別行使，最高司法裁決權(quán)由兩個不同的法院行使多元制司法權(quán)由多種法院分別行使，最高司法裁判權(quán)由多個機關(guān)分別行使3.4.3司法組織司法組織是指司法機關(guān)的機構(gòu)體系，而司法機關(guān)則是一個整體概念.根據(jù)其活動對象的性質(zhì)，司法機關(guān)首先可分為刑事司法機關(guān)、民事司法機關(guān)、經(jīng)濟司法機關(guān)、行政司法機關(guān)、軍事司法機關(guān)等。作為司法組織的核心，根據(jù)其受案范圍、管轄對象和活動性質(zhì)，審判機關(guān)可分為普通法院和專門法院.普通法院一種是大陸法系的普通法院,另一種是英美法系的普通法院行政法院行政法院組織是大陸法系國家特有的司法機關(guān)檢察機關(guān)檢察機關(guān)的性質(zhì)一般可分為兩大類，一類是國家公訴機關(guān)，另一類是國家的法律監(jiān)督機關(guān)司法行政機關(guān)主要職責(zé)是全面負(fù)責(zé)國家有關(guān)司法行政管理的工作3.4.3司法組織3.4.4司法審查：對行政部門的監(jiān)督一般來說，法院阻止行政機構(gòu)的行為主要基于兩方面的原因：其一，法院有權(quán)阻止行政組織超越法律條文所確立范圍之外的行為；其二，它們同樣有權(quán)制止行政機構(gòu)違反正當(dāng)程序辦事的行為。在適當(dāng)?shù)臈l件下，法院通常能夠發(fā)揮強大的監(jiān)督作用，其中一個有力的武器就是司法審查。一般情況下，司法審查的范圍囊括了處理有關(guān)法律和憲法權(quán)利、法定的權(quán)限、所需程序的使用、濫用行政裁量權(quán)或者采取與法律規(guī)定不符的行動等廣泛的領(lǐng)域。關(guān)鍵術(shù)語憲法憲政主義自然法個人主義人民主權(quán)法治民主政府制度內(nèi)閣制度總統(tǒng)制度半總統(tǒng)制度委員會制度國務(wù)院制度立法機關(guān)監(jiān)督司法機關(guān)司法審查思考題法治民主的意義何在？立法和行政的關(guān)系是什么？政府應(yīng)該如何組建？為什么？司法和行政的關(guān)系是什么？推薦閱讀書目奧斯特羅姆．復(fù)合共和制的政治理論．上海：上海三聯(lián)書店，1999．戈登．控制國家．南京：江蘇人民出版社，2001．淳于淼泠．憲政制衡與日本的官僚制民主化．北京：商務(wù)印書館，2007．海迪．比較公共行政：第六版．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．THANKS行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第4章國家行政體制目錄4.1國家結(jié)構(gòu)形式A4.2單一制B4.3聯(lián)邦制C4.4行政區(qū)劃D4.5地方自治與區(qū)域主義E4.1國家結(jié)構(gòu)形式4.1.1國家結(jié)構(gòu)形式的界定4.1.2國家結(jié)構(gòu)形式的分類4.1.1國家結(jié)構(gòu)形式的界定國家結(jié)構(gòu)形式是在國家機構(gòu)體系內(nèi)縱向配置國家權(quán)力行使權(quán)并規(guī)范其運用程序的制度模式。國家結(jié)構(gòu)形式主要內(nèi)容包括：（１）國家職能賴以實現(xiàn)以及國家權(quán)力行使權(quán)借以有效發(fā)揮作用的國家區(qū)域構(gòu)成單位劃分；（２）各層級區(qū)域單位的法律地位和權(quán)限劃分；（３）處理全國性政府與區(qū)域性政府之間縱向職權(quán)關(guān)系的原則；（４）各層級政府之間權(quán)限爭議的解決方式。4.1.1國家結(jié)構(gòu)形式的界定核心問題就是，全國性政府與各級區(qū)域性政府之間的權(quán)限劃分，以及相應(yīng)的利益和財富分配?，F(xiàn)代的國家結(jié)構(gòu)形式共同的、基本的特征：（１）國家結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)出某種類型的民主事實；（２）各層次政府的地位和權(quán)限由憲法或法律加以確認(rèn)和保障；（３）行政區(qū)劃和職權(quán)的配置狀況經(jīng)長期實踐檢驗證明有利于社會經(jīng)濟發(fā)展；（４）建立了各級政府間的沖突協(xié)調(diào)機制以及法定的權(quán)限糾紛裁決機構(gòu)；（５）有憲法意識較深厚的國民、具備法治觀念的政治家和文武官員隊伍，以及較為廉潔守法的政府。4.1.2國家結(jié)構(gòu)形式的分類對國家結(jié)構(gòu)形式進行基本分類的方式歸納起來大體上有三種：按照建立國家整體與其組成部分之間相互關(guān)系的不同原則，國家結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代形式主要分為兩種，即單一制國家和聯(lián)邦制國家。將國家結(jié)構(gòu)形式分為單一制和復(fù)合制。單一制是形式比較簡單，只有一部憲法和一個中央政府的國家；而復(fù)合制是形式比較復(fù)雜，由兩個或者多個成員國家組成的復(fù)合國家。介于聯(lián)邦制與單一制之間，還存在一些國家結(jié)構(gòu)形式，如英聯(lián)邦那樣的國家間的共同體，蘇聯(lián)解體后的一些獨立的加盟共和國組成的獨立國家聯(lián)合體（獨聯(lián)體）。4.2單一制4.2.1單一制的界定4.2.2地方自治的單一制4.2.3中央集權(quán)的單一制4.2.4民主集中的單一制4.2.1單一制的界定關(guān)于單一制的幾種觀點：一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是指主要的國家機構(gòu)（立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)）對該國領(lǐng)土內(nèi)所有地區(qū)和國民行使全權(quán)的國家。另一些學(xué)者認(rèn)為，單一制是由若干不享有獨立權(quán)限的一般行政區(qū)域單位或自治單位聯(lián)合組成統(tǒng)一的中央集權(quán)國家的國家結(jié)構(gòu)形式。還有一些學(xué)者認(rèn)為，單一制的直接法律表現(xiàn)是國家機關(guān)職權(quán)的縱向配置，但它的實質(zhì)是公共利益在國家機構(gòu)體系內(nèi)的縱向配置，歸根結(jié)底是公共財產(chǎn)在各級政府間的縱向分配形式。4.2.1單一制的界定要確切地描述單一制下中央與地方的職權(quán)劃分，就得將職權(quán)具體區(qū)分為管轄對象和管轄方式兩個部分。在國家行使管理權(quán)的全部事項中，有些屬于中央專有的職權(quán)范圍，地方通常不得染指，如外交、國防、貨幣發(fā)行；有些事實上或法律上由地方單獨自主管理，如市場設(shè)置、垃圾管理；更多的事項是由中央和地方共同行使管理權(quán)，如治安、環(huán)境保護。中央是中央與地方這一對矛盾的主導(dǎo)的和決定性的因素。大權(quán)都集中在中央，地方除堅守法定職權(quán)范圍外，沒有更好的辦法保障自己的利益。即使是地方的法定職權(quán)，中央也可通過修憲和修改法律來改變或剝奪。4.2.2地方自治的單一制英國是歷史上最早出現(xiàn)地方自治的單一制國家，其地方自治也最有影響。英國中央政府的職權(quán)主要有以下幾種：制定憲法性法律；制定民事和刑事法律；通過私法案（由有關(guān)利益主體向議會提出，議會以特別程序?qū)徸h和通過的只對某些公民或某個法人或其他社會組織有利益關(guān)系的法案）；依法或依慣例規(guī)定行政措施，發(fā)布命令和規(guī)章。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府的自治權(quán)歸根結(jié)底是由議會授予或認(rèn)可的，其所依據(jù)的規(guī)范性文件包括：（１）一般公法，這是指議會為了實現(xiàn)所謂的公共利益而制定的法律，如地方政府法、倫敦政府法、財產(chǎn)稅法、地方政府財政法；（２）地方法，這是指地方政府為了取得或擴大某種職權(quán)，以請愿的形式請求議會制定的相應(yīng)的法律；（３）臨時命令，這是指向中央主管部門的大臣申請，并以命令的形式授予的職權(quán)；（４）特別命令，這是指為了管理某種事務(wù)，地方政府向中央主管部門的大臣提出并獲準(zhǔn)的計劃書。4.2.2地方自治的單一制英國地方政府自治權(quán)管轄的事項A英國地方政府自治權(quán)管轄的事項B管理環(huán)境衛(wèi)生事務(wù)C舉辦公用事業(yè)D責(zé)城鄉(xiāng)計劃事務(wù)E發(fā)展和舉辦社會服務(wù)和文化教育事業(yè)4.2.3中央集權(quán)的單一制從世界范圍內(nèi)的歷史來看，法國是最有代表性的中央集權(quán)的單一制國家，尤其是２０世紀(jì)８０年代實行權(quán)力下放改革前的法國。法國中央政府的職權(quán)主要包括：（１）保障公民的各項權(quán)利和自由；（２）促使公民履行法定義務(wù)；（３）組織和負(fù)責(zé)國防，掌管武裝力量，決定宣戰(zhàn)和戒嚴(yán)；（４）保衛(wèi)共和國的制度、國家獨立和領(lǐng)土完整，保證國際義務(wù)的履行，保證法律的執(zhí)行和公共權(quán)力機關(guān)的正?；顒樱唬ǎ担┱偌团e行總統(tǒng)選舉投票，規(guī)定議會兩院和地方議會的選舉制度；（６）提出和表決財政預(yù)算案；（７）設(shè)立各種公立的公益機構(gòu)，促進地方單位的自主管理。4.2.3中央集權(quán)的單一制２０世紀(jì)８０年代后，法國開始了權(quán)力下放的改革運動。盡管中央集權(quán)體制轉(zhuǎn)向了地方自治，但這并不足以改變法國的國家結(jié)構(gòu)形式，即中央集權(quán)的單一制國家。與地方自治的單一制相比，中央集權(quán)單一制下的地方政府的職權(quán)范圍要小得多，行使這些職權(quán)時所受到的來自中央政府的限制也大得多。中央對地方的監(jiān)督，在法國主要是通過中央行政機關(guān)及其在地方的代理人進行的。4.2.4民主集中的單一制中國是實行民主集中的單一制國家的主要代表。除中國外，還有越南、朝鮮和古巴等國。民主集中的單一制的內(nèi)容包括：人民通過各級代表機關(guān)行使國家權(quán)力，人民代表機關(guān)由選舉產(chǎn)生，最高人民代表機關(guān)、上級人民代表機關(guān)由下級人民代表機關(guān)或選民直接選舉產(chǎn)生，同級其他國家機關(guān)由本級人民代表機關(guān)選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督下級機關(guān)的工作，最高人民代表機關(guān)統(tǒng)一行使最高國家權(quán)力，地方各級行政機關(guān)既從屬于本級人民代表機關(guān)，又從屬于上級行政機關(guān)。4.2.4民主集中的單一制中國實行的是有自身特色的民主集中的單一制，它主要包括以下三種實踐模式：（１）中央與普通行政區(qū)域的關(guān)系模式；（２）中央與民族區(qū)域自治地方的關(guān)系模式；（３）中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式。中央與民族自治區(qū)域的關(guān)系模式更接近于地方自治的單一制特征，而中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式則更近似于中央集權(quán)的聯(lián)邦制特征。4.3聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制4.3.1聯(lián)邦制的界定美國著名的政治學(xué)家威廉·瑞克１９６４年在其《聯(lián)邦制：起源、運作和意義》一書中，明確地把聯(lián)邦制界定為：（１）兩個層級的政府統(tǒng)治著同樣的土地和人民；（２）每個層級政府都至少有一個自治區(qū)域；（３）每個政府在其自己領(lǐng)域內(nèi)的自治都有某種保證。一般來講，聯(lián)邦制是一種立法權(quán)由中央立法機構(gòu)和組成聯(lián)邦的各州或各地區(qū)單位的立法機構(gòu)分享的立憲體制。此外，聯(lián)邦制也是國家的一種管理制度，即同時存在一個聯(lián)邦或中央政府和若干州或地方政府的立法機關(guān)和行政機關(guān)。4.3.1聯(lián)邦制的界定聯(lián)邦制有三個基本的構(gòu)成要素：（１）成文憲法，用以確定和鞏固永久性的聯(lián)盟盟約，這種盟約往往把政治體制中劃分權(quán)力的主要條款列入成文憲法，其修改必須通過特殊的程序；（２）政治制度必須反映出該憲法，確實把權(quán)力分散給一些基本上自主的中心，這一過程稱為地方分權(quán)化，它是一種手段，用以保證聯(lián)邦政府或成員單位政府所行使的政治權(quán)力，非經(jīng)共同同意，不得任意撤銷；（３）地區(qū)性分權(quán)。對聯(lián)邦制的常見誤解是將聯(lián)邦制對應(yīng)于分權(quán)，而將單一制對應(yīng)于集權(quán)。4.3.1聯(lián)邦制的界定作為一種政治哲學(xué)———尋求統(tǒng)一性中的多樣性，聯(lián)邦制至少表現(xiàn)為三種不同的動員取向：（１）集中的或集權(quán)的；（２）分散的或分權(quán)的；（３）平衡的或制衡的。4.3.2分權(quán)制衡的聯(lián)邦制分權(quán)制衡的聯(lián)邦制不僅意味著聯(lián)邦與成員單位之間依憲法劃分權(quán)限，而且也意味著通過權(quán)力劃分后的制約與平衡，來實現(xiàn)立憲層面所確定的共同利益。美國、瑞士、德國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家，都屬于這種類型的聯(lián)邦制國家。聯(lián)邦與成員單位的關(guān)系中，分權(quán)是制衡的前提和基礎(chǔ)。就分權(quán)制衡聯(lián)邦制而言，互相制衡是雙方運用憲法規(guī)定的職權(quán)相互之間進行的控制和約束。廣義上講，聯(lián)邦制涉及的范圍還應(yīng)包括：聯(lián)邦與州之下的地方政府的關(guān)系，以及州與地方政府的關(guān)系。4.3.3中央集權(quán)的聯(lián)邦制中央集權(quán)的聯(lián)邦制并不是指稱包含著中央集權(quán)因素的聯(lián)邦制，而是指稱那種在憲法上和實踐上中央集權(quán)程度高于自治民主聯(lián)邦制、分權(quán)制衡聯(lián)邦制以及地方自治單一制。中央集權(quán)的聯(lián)邦制國家一般采用憲法附表的方式，較為詳盡地劃分聯(lián)邦與成員單位的權(quán)限。印度、巴基斯坦和馬來西亞等國的聯(lián)邦制就屬于這種類型。4.4行政區(qū)劃4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵4.4.2地方行政建制4.4.1行政區(qū)劃的內(nèi)涵行政區(qū)劃就是國家為了進行分級管理而實行的國土和政治、行政權(quán)力的劃分。一般來講，國家結(jié)構(gòu)體系擁有兩個層面：一個是縱向的層級結(jié)構(gòu)，另一個是橫向的類型結(jié)構(gòu)，也就是在同一層級中，存在不同類型的國家結(jié)構(gòu)單元。行政區(qū)劃的層級與一個國家的中央地方關(guān)系模式、國土面積的大小、政府與公眾的關(guān)系狀況等因素有關(guān)。大多數(shù)國家的行政區(qū)劃體制在其憲法中做出了明確規(guī)定.行政區(qū)劃的建立和變更，一般需要經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆沙绦颉Ｎ覈膽椃信e了中國的行政區(qū)域，它們是：省、自治區(qū)、直轄市，自治州、縣、自治縣、市，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。依據(jù)憲法規(guī)定，這些區(qū)域都設(shè)置有全面治理該區(qū)域的地方國家政權(quán)機關(guān)。4.4.2地方行政建制國家是按地方行政建制來設(shè)置一級地方行政單位，劃定其治理的行政區(qū)域?；诮y(tǒng)治與管理方面的需要，在中國行政區(qū)劃的歷史發(fā)展過程中，先后出現(xiàn)過許多不屬于正式地方行政建制的其他地方建制單位。這類地方建制單位基本上可分為兩種類型：一類是只承擔(dān)單一職能的，主要是行使監(jiān)察權(quán)力的建制單位，如西漢的州、唐代的道；另一類是承擔(dān)多種職能或全部職能