《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃效果評(píng)估技術(shù)指南》編制說明

《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程

規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估技術(shù)指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

編制說明

（征求意見稿）

中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所

自然資源部國土整治中心

中國自然資源航空物探遙感中心

國家林業(yè)和草原局林草調(diào)查規(guī)劃院

國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院

2024年2月5日

I

一、工作簡況

1.1編制背景

黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，特別是黨的十八

大以來，在全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，不斷加大生態(tài)修復(fù)力度，持

續(xù)推進(jìn)了大規(guī)模國土綠化、濕地與河湖保護(hù)修復(fù)、防沙治沙、水土保

持、生物多樣性保護(hù)、土地綜合整治、海洋生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)生態(tài)工程。

生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作取得了顯著成效，森林資源總量持續(xù)快速增長，

草原生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢(shì)得到遏制，水土流失及荒漠化防治效果顯著，

河湖、濕地保護(hù)恢復(fù)初見成效，海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)取得積極成效，

生物多樣性保護(hù)步伐加快。我國生態(tài)惡化趨勢(shì)基本得到遏制，自然生

態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，穩(wěn)定性與服務(wù)功能逐步增強(qiáng)，重點(diǎn)生

態(tài)工程區(qū)生態(tài)質(zhì)量持續(xù)改善，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能穩(wěn)步

提升，國家生態(tài)安全屏障骨架基本構(gòu)筑。然而，我國自然生態(tài)系統(tǒng)總

體仍較為脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量功能問題突出，生態(tài)保護(hù)壓力依然較大，

生態(tài)保護(hù)和修復(fù)系統(tǒng)性不足，水資源保障面臨挑戰(zhàn)，多元化投入機(jī)制

尚未建立，科技支撐能力不強(qiáng)。

當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，

已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境

需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期，

人民群眾對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，對(duì)優(yōu)美環(huán)境的訴求更加迫切。

加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障國家生態(tài)安全具有

重要意義。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的“實(shí)施重要生態(tài)系

統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”、“加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保

護(hù)修復(fù)”，國家發(fā)展改革委、自然資源部會(huì)同科技部、財(cái)政部、生態(tài)

環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、中國氣象局、國家林草

局等有關(guān)部門，共同研究編制了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大

工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》（以下簡稱《雙重規(guī)劃》）。

1

實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，是加快生態(tài)文明建設(shè)的

重要任務(wù)，是保障國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，是滿足人民群眾對(duì)良好

生態(tài)環(huán)境的殷切期盼的重要途徑，是踐行綠水青山就是金山銀山理念、

實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措?！峨p重規(guī)劃》以全面提升國家生

態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用為目標(biāo)，以統(tǒng)籌

山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)為主線，科學(xué)布局和組織實(shí)施重要生

態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，切實(shí)

增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，顯著提升生態(tài)系統(tǒng)功能，全面擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)

品供給，推進(jìn)形成生態(tài)保護(hù)和修復(fù)新格局，為維護(hù)國家生態(tài)安全、推

進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)美麗中國奠定堅(jiān)實(shí)

生態(tài)基礎(chǔ)。

《雙重規(guī)劃》提出到2035年推進(jìn)森林、草原、荒漠、河流、湖

泊、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工作的主要目標(biāo)，以及統(tǒng)

籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)的總體布局、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程

和政策舉措。按照青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河與長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東

北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”規(guī)

劃部署了47項(xiàng)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程（圖1）。2021年，相繼

發(fā)布了《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃

（2021—2035年）》《黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）生態(tài)保

護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》《長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含

川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《東北森林帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《北方防沙帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《南方丘陵山地帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035

年）》《海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《國家公園等自然保護(hù)地建設(shè)及野生動(dòng)植物保護(hù)重大工程建設(shè)規(guī)劃

（2021—2035年）》等專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，形成“1+N”雙重規(guī)劃體系。

為了落實(shí)統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)目標(biāo)，推進(jìn)“1+N”

2

雙重規(guī)劃體系的組織實(shí)施，建立規(guī)劃實(shí)施督促機(jī)制，構(gòu)建重大工程規(guī)

劃成效監(jiān)測(cè)與評(píng)估技術(shù)體系，指導(dǎo)各地開展重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)

重大工程，需要建立雙重工程建設(shè)質(zhì)量和效果的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，針對(duì)

實(shí)現(xiàn)“生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力提高、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng)、生態(tài)系統(tǒng)

質(zhì)量明顯改善、生態(tài)系統(tǒng)功能顯著提升、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給擴(kuò)大”等

主要目標(biāo)，分析雙重規(guī)劃在自然生態(tài)系統(tǒng)狀況、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)

服務(wù)功能、生態(tài)穩(wěn)定性、生態(tài)產(chǎn)品供給能力等方面的成效，以便定期

開展監(jiān)測(cè)評(píng)估，適時(shí)發(fā)布結(jié)果。因此，特別制定本文件。

1.2任務(wù)來源

2020年9月，由自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司推薦，中國科

學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、自然資源部國土整治中心與中國自然資

源航空物探遙感中心承擔(dān)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程

成效評(píng)估規(guī)程》編制工作，列入2020年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作

計(jì)劃的擬開展標(biāo)準(zhǔn)預(yù)研究項(xiàng)目。

2022年9月，由自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司推薦，中國科

學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、自然資源部國土整治中心與中國自然資

源航空物探遙感中心承擔(dān)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程

規(guī)劃效果評(píng)估技術(shù)指南》列入2022年度自然資源標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作計(jì)

劃，標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃號(hào)為202217005。

1.3起草單位

本文件主要起草單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所、自然

資源部國土整治中心、中國自然資源航空物探遙感中心、國家林業(yè)和

草原局林草調(diào)查規(guī)劃院、國家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院。

1.4主要起草人

本文件的主要起草人：葛全勝，黃麟，寧佳，肖春蕾，劉新衛(wèi)，

樊江文，曹巍，王芳，李愈哲，梁夢(mèng)茵，張海燕等。

3

1.5主要工作過程

本文件編制的主要工作過程包括：預(yù)研究階段、正式編制階段。

1.5.1預(yù)研究階段（2020年9月至2021年12月）

（1）成立標(biāo)準(zhǔn)編制組

2020年9月，組建了由生態(tài)工程監(jiān)測(cè)與評(píng)估、生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)、

恢復(fù)生態(tài)學(xué)、生態(tài)遙感等不同研究領(lǐng)域科研人員組成的標(biāo)準(zhǔn)編制組，

編制組制定了工作計(jì)劃及進(jìn)度，明確了編制人員任務(wù)分工。

（2）文獻(xiàn)資料收集整理

2020年10~12月，根據(jù)工作計(jì)劃及進(jìn)度安排，標(biāo)準(zhǔn)編制組開展

了文獻(xiàn)資料查閱、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)收集等前期準(zhǔn)備工作。通過廣泛收集調(diào)研

與本文件相關(guān)的其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、文獻(xiàn)、報(bào)告等資料，以及對(duì)收集資

料的匯總、分析、對(duì)比、歸納與評(píng)價(jià)，確定了本文件的基本方向。

（3）初稿研究討論

2021年1~2月，結(jié)合雙規(guī)劃，調(diào)研管理部門需求，總結(jié)梳理各類

已有研究成果，標(biāo)準(zhǔn)編制組重點(diǎn)就技術(shù)規(guī)程的主要內(nèi)容展開了多次線

上和線下研討會(huì)，確定了本文件編制的總體原則、主要指標(biāo)和評(píng)估方

法等。

（4）編制標(biāo)準(zhǔn)初稿

2021年3~6月，標(biāo)準(zhǔn)編制組開展了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和

修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估技術(shù)指南》的初稿編制工作，形成了

標(biāo)準(zhǔn)初稿。

（5）實(shí)地調(diào)查研究

2021年7~8月，以退耕還林還、三江源生態(tài)保護(hù)和建、西南石漠

化綜合治理等作為國家重大生態(tài)工作為調(diào)查對(duì)象，開展了實(shí)地調(diào)研研

究。同時(shí)，基于標(biāo)準(zhǔn)初稿確定的評(píng)估流程、指標(biāo)和方法，利用編制組

長期積累的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，開展了評(píng)估示范。

（6）形成標(biāo)準(zhǔn)修改稿

4

2021年9~10月，為了雙重規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估技術(shù)指南的科學(xué)合

理，總結(jié)初稿及示范中存在的技術(shù)指標(biāo)和核算方法問題，利用相關(guān)資

料和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)初稿的修改和完善，形成了標(biāo)準(zhǔn)修改

稿。

（7）修改稿研究討論

2021年11~12月，標(biāo)準(zhǔn)編制組與管理部門召開了多次修改稿研

究討論會(huì)，明確了技術(shù)規(guī)程的定位、主體、對(duì)象、尺度、頻次，重要

生態(tài)系統(tǒng)分類，生態(tài)參照系等內(nèi)容。

1.5.2正式編制階段（2022年1月至2023年6月）

（1）標(biāo)準(zhǔn)草案編制

2022年1~3月，在預(yù)研究階段形成標(biāo)準(zhǔn)修改稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一

步修改完善評(píng)估工作流程、內(nèi)容、指標(biāo)和方法，開展了標(biāo)準(zhǔn)草案及說

明的編制。

（2）評(píng)估單元示范

2022年4~6月，依據(jù)雙重規(guī)劃的空間布局，以四川省雙重規(guī)劃

重點(diǎn)工程區(qū)為評(píng)估單元，基于草案確定的評(píng)估工作流程、評(píng)估內(nèi)容、

評(píng)估指標(biāo)體系、指標(biāo)計(jì)算方法、效果評(píng)估方法，開展了全國重要生態(tài)

系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果的示范評(píng)估。

（3）標(biāo)準(zhǔn)草案討論

2022年7~9月，標(biāo)準(zhǔn)編制組與管理部門就標(biāo)準(zhǔn)草案及評(píng)估單元

示范進(jìn)行了多次咨詢和研究討論，并修改完善了標(biāo)準(zhǔn)草案。

（4）咨詢專家函審

2022年10~12月，通過函審方式征詢了10位學(xué)術(shù)與管理專家對(duì)

于標(biāo)準(zhǔn)草案的意見和建議。

（5）形成修改稿

2023年1月~2023年6月，認(rèn)真研討了專家函審意見，修改了標(biāo)

準(zhǔn)草案文本、編制說明，形成了修改稿。

5

（6）征求各管理部門與省級(jí)單位意見

2023年7月~2023年9月，將修改稿送相關(guān)的管理部門、各省級(jí)

相關(guān)單位征求意見。

（7）形成征求意見稿

2023年10月~2023年12月，認(rèn)真研討了管理部門與省級(jí)單位意

見，修改了修改稿文本、編制說明，形成了征求意見稿。

二、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制原則、主要內(nèi)容及確定論據(jù)

主要內(nèi)容（技術(shù)指標(biāo)、參數(shù)、公式、性能要求、試驗(yàn)方法、檢驗(yàn)規(guī)則等）、

論據(jù)（包括試驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）、修訂標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的新舊標(biāo)準(zhǔn)主要技術(shù)指標(biāo)的對(duì)比情況。

2.1標(biāo)準(zhǔn)編制原則

編寫結(jié)構(gòu)按照GB/T1.1—2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)

準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》，結(jié)合生態(tài)工程相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)

范與標(biāo)準(zhǔn)，遵循以下原則編制起草本文件。

科學(xué)性。因地制宜選擇評(píng)估指標(biāo)，采用定性與定量結(jié)合的方式進(jìn)

行規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估。

綜合性。遵循山水林田湖草生命共同體的理念，開展生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、

社會(huì)效果的綜合評(píng)估。

可行性。經(jīng)濟(jì)合理、數(shù)據(jù)可得、方法可靠、技術(shù)可行，注重成效，

力求精準(zhǔn)。

2.2標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容及確定論據(jù)

本文件提供了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃

（2021—2035年）》（以下簡稱“雙重規(guī)劃”）實(shí)施效果評(píng)估總則、評(píng)

估工作流程、評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估指標(biāo)計(jì)算、實(shí)施效果評(píng)估、效果對(duì)

比分析、報(bào)告編制與成果管理等內(nèi)容。

本文件適用于指導(dǎo)青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃

土高原生態(tài)屏障）、長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含川滇生態(tài)屏障）、東北森林帶、

6

北方防沙帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”生態(tài)保護(hù)和修

復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施效果評(píng)估，其他相關(guān)工作可參照使用。

為便于理解文件的技術(shù)內(nèi)容，列出了7個(gè)與全國重要生態(tài)系統(tǒng)保

護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估相關(guān)的基本術(shù)語及其定義。

重要生態(tài)系統(tǒng)

生態(tài)系統(tǒng)是生物群落及其環(huán)境共同組成的動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。已有諸

多分類系統(tǒng)多從土地利用、土地覆被的角度進(jìn)行分類，基于土地利用

/土地覆被分類系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)分類。生態(tài)系統(tǒng)分類體系需要充分

考慮自然環(huán)境參量的差異，然而，當(dāng)前的土地覆蓋分類體系對(duì)生態(tài)系

統(tǒng)參數(shù)反應(yīng)不足。歐陽志云等（2015）基于多源遙感數(shù)據(jù),綜合氣候、

地形等要素,構(gòu)建了包括9個(gè)一級(jí)、21個(gè)二級(jí)和46個(gè)三級(jí)類的全國

生態(tài)系統(tǒng)分類方案。劉亞群等（2021）以反映生態(tài)系統(tǒng)主導(dǎo)服務(wù)功能

和人類干預(yù)強(qiáng)度為主線，構(gòu)建了包括9個(gè)一級(jí)和25個(gè)二級(jí)類的生態(tài)

系統(tǒng)分類體系。根據(jù)《雙重工程規(guī)劃》需要，即“到2035年推進(jìn)森

林、草原、荒漠、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修

復(fù)工作的主要目標(biāo)”，同時(shí)，借鑒利用國內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)長期研究成果，

本文件將重要生態(tài)系統(tǒng)定義為：對(duì)國家生態(tài)安全具有重要生態(tài)支撐作

用，在一定時(shí)間和空間內(nèi)由生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體。注：在雙重

規(guī)劃中，主要包括森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋等生態(tài)系統(tǒng)

類型，以及涉及退耕還林還草還湖還濕等以恢復(fù)自然生態(tài)空間為目標(biāo)

的耕地。

重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程

生態(tài)工程即遵循人與自然和諧的理念，基于自然生態(tài)系統(tǒng)過程原

理和科學(xué)規(guī)律，因地制宜地實(shí)施保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的工程。20世紀(jì)

70年代，中國開始在風(fēng)沙危害、水土流失嚴(yán)重的西北、華北、東北地

區(qū)建設(shè)帶、片、網(wǎng)相結(jié)合的防護(hù)林體系，即三北防護(hù)林體系建設(shè)工程。

1998年，《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》和《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》明

確“完成一批對(duì)改善全國生態(tài)環(huán)境有重要影響的工程，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境

7

惡化的勢(shì)頭”。2000年進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，陸續(xù)啟動(dòng)了一批重大生

態(tài)工程，中央財(cái)政投資超萬億，包括天然林保護(hù)、退耕還林還草、防

護(hù)林體系建設(shè)、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、退牧還草、退田

還湖、濕地保護(hù)與恢復(fù)、海域海岸與海島保護(hù)和修復(fù)等國家尺度工程，

以及三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、塔里木河流域綜合治

理、西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)、石漠化綜合治理等區(qū)域綜合工程。

依據(jù)《雙重規(guī)劃》的指導(dǎo)思想，即“堅(jiān)持人與自然和諧共生，以

全面提升國家生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用

為目標(biāo)，以統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)為主線，科學(xué)布局和

組織實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。因此，本文件將重要

生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程定義為：在雙重規(guī)劃范圍內(nèi)，遵循自然

生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)

為主，因地制宜對(duì)原生或受損、退化、功能下降的重要生態(tài)系統(tǒng)（3.1）

進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的過程和活動(dòng)。

保護(hù)保育、生態(tài)修復(fù)

按照李振基（2014）指出自然生態(tài)保護(hù)是指對(duì)自然環(huán)境和和自然

資源的保護(hù)。在狹義上，指保留某些地區(qū)使其處于不受人為干擾的自

然狀態(tài)下，其目的包括供觀賞、供科研及保存物種資源等。在廣義上，

指對(duì)一切自然資源的妥善保護(hù)和合理開發(fā)。其目的在于保證長久的人

類生活質(zhì)量。其中心是保護(hù)、增殖（可更新資源）和合理利用自然資

源。自然生態(tài)保護(hù)和資源的開發(fā)利用一樣，是為人類服務(wù)的。沈國舫

認(rèn)為，“生態(tài)保護(hù)”是針對(duì)人為活動(dòng)造成的自然生態(tài)系統(tǒng)（森林、草

原、荒漠、濕地、海洋等）的退化、破壞甚至消失所采取的保護(hù)和修

復(fù)的活動(dòng)，是協(xié)調(diào)人和自然關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于生態(tài)保護(hù)范疇和內(nèi)

涵的認(rèn)識(shí)上多有分歧，在稱謂上出現(xiàn)了“生態(tài)保護(hù)”、“生態(tài)建設(shè)”、

“生態(tài)修復(fù)和建設(shè)”等不同用詞。生態(tài)保護(hù)和建設(shè)領(lǐng)域?qū)拸V、內(nèi)涵豐

富，不僅要面對(duì)各種自然生態(tài)系統(tǒng)，也要面對(duì)人工生態(tài)系統(tǒng)及多種生

態(tài)系統(tǒng)復(fù)合的景觀、區(qū)域和全球?qū)哟蔚纳鷳B(tài)問題。

8

因此，本文件將保育保護(hù)定義為：對(duì)于代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和珍

稀瀕危野生動(dòng)植物物種及其棲息地，采取建立自然保護(hù)地、去除脅迫

因素、建設(shè)生態(tài)廊道、就地和遷地保護(hù)、珍稀瀕危生物物種繁育等途

徑，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性，維

護(hù)原住民文化與傳統(tǒng)生活習(xí)慣。同時(shí)，本文件將生態(tài)修復(fù)定義為：采

用自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建等生態(tài)修復(fù)方法，協(xié)助退化、受損

生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的過程。生態(tài)修復(fù)目標(biāo)可能是針對(duì)特定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的

恢復(fù)，也可能是針對(duì)一項(xiàng)或多項(xiàng)生態(tài)服務(wù)質(zhì)量的改善。

實(shí)施效果評(píng)估

自20世紀(jì)50年代以來，以各種形式的工程、措施和政策為代表

的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目在全球廣泛實(shí)施。隨著大量保護(hù)資金的投入，這

些項(xiàng)目產(chǎn)生的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益?zhèn)涫苤匾暋?1世紀(jì)初期開始，學(xué)

術(shù)界及相關(guān)行業(yè)開始對(duì)各地的生態(tài)保護(hù)恢復(fù)項(xiàng)目開展績效評(píng)估。行業(yè)

管理部門通過工程實(shí)施面積、投入資金等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)簡要評(píng)價(jià)工程執(zhí)行

效果，學(xué)者多在站點(diǎn)尺度開展工程對(duì)植被、土壤的影響研究。管理部

門或地方政府聯(lián)合科研院所開展較大尺度的工程效應(yīng)評(píng)價(jià)，或聚焦工

程目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、或生態(tài)效應(yīng)、或經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，相繼發(fā)布了三江源、石

漠化、西藏、塔里木河流域、黑河流域、黃土高原等區(qū)域綜合工程的

階段性評(píng)估報(bào)告，以及退耕還林還草、天然林保護(hù)、退牧還草等國家

尺度工程的年度報(bào)告。2020年，推進(jìn)退耕還林還草、天然林保護(hù)、京

津風(fēng)沙源治理工程二十年建設(shè)成效總結(jié)，《雙重工程規(guī)劃》發(fā)布并著

力構(gòu)筑和優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障體系，標(biāo)志著進(jìn)入生態(tài)工程綜合成效

評(píng)估階段。

《生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效評(píng)估技術(shù)指南》利用生態(tài)保護(hù)紅線面積

比例和海洋自然岸線保有率、人類活動(dòng)影響面積和自然生態(tài)用地面積

比例、生態(tài)保護(hù)修復(fù)面積和重點(diǎn)生物物種種數(shù)保護(hù)率、生態(tài)保護(hù)紅線

制度與落實(shí)等指標(biāo)反映面積不減少、性質(zhì)不改變、功能不降低、嚴(yán)格

監(jiān)督管理，以評(píng)估生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)成效的執(zhí)行情況?！禠Y/T1758—

9

2008》利用工程實(shí)施及政策兌現(xiàn)情況評(píng)價(jià)京津風(fēng)沙源治理工程的執(zhí)行

情況，包括人工造林計(jì)劃等林業(yè)措施完成率、草地治理等措施完成率、

小流域綜合治理等水利項(xiàng)目完成率、生態(tài)移民完成率、工程投資到位

及政策兌現(xiàn)等指標(biāo)?！禛B/T39739—2020》利用建設(shè)管理任務(wù)反映保

護(hù)、科研、監(jiān)測(cè)方面的完成情況，涉及管護(hù)巡護(hù)、工程項(xiàng)目、物種保

護(hù)、災(zāi)害防空等指標(biāo)。參考《LY/T1756—2008》中對(duì)工程實(shí)施和政策

執(zhí)行情況的評(píng)估采用了完成率指標(biāo)，間接反映了工程的執(zhí)行成效即為

工程的執(zhí)行率和完成度

依據(jù)國家林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測(cè)報(bào)告（2007），天

保工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙源治理工程、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和野

生動(dòng)植物保護(hù)工程等效益監(jiān)測(cè)評(píng)估主要從政策執(zhí)行情況、工程實(shí)施后

的森林資源變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響、工程運(yùn)行總體評(píng)價(jià)四個(gè)方面開展生

態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益監(jiān)測(cè)。《DB63/T1624—2017》《LY/T3098—2019》

工程評(píng)估主要涉及生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。全國退耕還林還

草綜合效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)總體方案（2020）聚焦生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)

濟(jì)效益。因此，本文件將實(shí)施效果評(píng)估定義為：評(píng)價(jià)雙重規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)

生的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果。

生態(tài)效果

生態(tài)效果評(píng)估研究從以環(huán)境評(píng)價(jià)為重心轉(zhuǎn)型為以生態(tài)保護(hù)為重

心，即自然生態(tài)狀況評(píng)估，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能量和經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估

作為生態(tài)效果的評(píng)估主體，生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)和生

物多樣性保護(hù)等成為評(píng)估的主要指標(biāo)。進(jìn)一步，生態(tài)效果評(píng)估考慮資

源環(huán)境現(xiàn)狀和生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類福祉的貢獻(xiàn)。《LY/T2573—2016》的工

程生態(tài)效益評(píng)估主要指運(yùn)用森林生態(tài)效益評(píng)價(jià)的原理和方法，對(duì)工程

涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境、生

物多樣性保護(hù)、森林防護(hù)等生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)估。依據(jù)《LY/TXXXX—

2021荒漠化防治工程效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)規(guī)范》，工程生態(tài)效益指工程實(shí)

施后生態(tài)環(huán)境要素的變化對(duì)人類生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)產(chǎn)生的作用和影響。

10

因此，本文件將生態(tài)效果定義為：在生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提高、

功能增強(qiáng)、穩(wěn)定性鞏固等方面產(chǎn)生的作用。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果

《LY/T1758—2008》的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指工程對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、自然資

源利用、社會(huì)環(huán)境等方面產(chǎn)生的效益與影響。《LY/T1756—2008》

《LY/T1757—2008》《LY/T1758—2008》中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益指工程對(duì)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源利用、社會(huì)福利變化等方面產(chǎn)生的效益與影

響。《LY/TXXXX—2021荒漠化防治工程效益監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)規(guī)范》的工

程經(jīng)濟(jì)效益指工程實(shí)施后取得的直接和間接經(jīng)濟(jì)收益，工程社會(huì)效益

指工程實(shí)施后在推進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步、提高人們生活水平及促進(jìn)社會(huì)發(fā)

展等方面所起的作用，為對(duì)人類社會(huì)整體有益的、除生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)

效益以外的那部分效益。因此，本文件將經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果定義為：在產(chǎn)

業(yè)、就業(yè)、價(jià)值轉(zhuǎn)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面產(chǎn)生的效益。

針對(duì)雙重規(guī)劃目標(biāo)和“三區(qū)四帶”存在的主要生態(tài)問題，按照問

題引導(dǎo)、目標(biāo)導(dǎo)向、指標(biāo)響應(yīng)的評(píng)估思路，聚焦雙重規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、

主要生態(tài)問題解決、保護(hù)修復(fù)可持續(xù)這三個(gè)問題，明確數(shù)量、質(zhì)量、

功能、效益四個(gè)方面的評(píng)估指標(biāo)，建立雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體

系，開展實(shí)施效果評(píng)估，評(píng)價(jià)雙重規(guī)劃實(shí)施在生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定

性、持續(xù)性、生態(tài)產(chǎn)品供給能力及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的作用，定期

開展評(píng)估，適時(shí)發(fā)布結(jié)果。

雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估工作流程建議分為準(zhǔn)備工作、評(píng)估工作、

成果管理三個(gè)階段。

11

圖1.評(píng)估工作流程圖

構(gòu)建科學(xué)完善的評(píng)估指標(biāo)體系是開展雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估的

關(guān)鍵。從定性評(píng)價(jià)發(fā)展到定量評(píng)價(jià)，從單項(xiàng)效益到兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和

社會(huì)綜合效益，我國已在單項(xiàng)生態(tài)工程、綜合治理工程區(qū)、生態(tài)脆弱

區(qū)域的成效評(píng)估方面形成了大量科學(xué)有效的指標(biāo)體系。工程水平上，

退耕還林還草、三北防護(hù)林體系建設(shè)等工程構(gòu)建了生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效

益和社會(huì)效益3個(gè)方面的綜合效益監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，這些指標(biāo)體系

直接應(yīng)用于年度、階段的工程效益評(píng)估，為不同類型、不同區(qū)域的工

程有效實(shí)施提供了重要保障。三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程形成了生態(tài)

系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與支持、調(diào)節(jié)、供給功能組成的4大類75個(gè)工程生態(tài)效益

評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)；西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)工程、塔里木河流域綜

12

合治理工程、石漠化綜合治理工程、京津風(fēng)沙源治理工程等都針對(duì)各

區(qū)域特點(diǎn)構(gòu)建了相應(yīng)地生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。區(qū)域水

平上，針對(duì)脆弱生態(tài)區(qū)、重大生態(tài)工程區(qū)，構(gòu)建了面向區(qū)域特點(diǎn)及恢

復(fù)需求的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、服務(wù)和驅(qū)動(dòng)力組成的生態(tài)恢復(fù)綜合效

益評(píng)估指標(biāo)體系。然而，缺乏可概括全國共性、區(qū)域特點(diǎn)、工程特性

的工程綜合成效評(píng)估指標(biāo)體系，不利于雙重工程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與綜合評(píng)

估。

由于評(píng)估目的、評(píng)估區(qū)域、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容乃至評(píng)估執(zhí)行者

不同，各界對(duì)效應(yīng)評(píng)估的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，選取的評(píng)估指標(biāo)不盡相同,極

大地影響了評(píng)估結(jié)果的可信度。一種或幾種指標(biāo)簡單直觀，缺少整體

認(rèn)識(shí)、不全面，設(shè)置多目標(biāo)、多層次、多指標(biāo)的綜合效益指標(biāo)體系綜

合性較強(qiáng)，但指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難度大。因此，對(duì)于在全國范圍內(nèi)實(shí)施的

雙重工程，亟需構(gòu)建一套科學(xué)、完整、系統(tǒng)、易操作的工程綜合成效

評(píng)估指標(biāo)體系，既能體現(xiàn)共性亦能體現(xiàn)特性，便于雙重工程的統(tǒng)一動(dòng)

態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估以及不同區(qū)域生態(tài)工程之間的差異對(duì)比。本研究參考傅

伯杰等、王壯壯等、王效科等評(píng)估的概念框架與指標(biāo)體系，借鑒邵全

琴等、朱教君等、劉紀(jì)遠(yuǎn)等對(duì)于不同區(qū)域、不同工程的成效評(píng)估理論

內(nèi)涵及技術(shù)方法，結(jié)合雙重工程的總體目標(biāo)和分區(qū)目標(biāo)，依據(jù)自然環(huán)

境與人類活動(dòng)變化背景下工程實(shí)施對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)、功能、

生物多樣性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，構(gòu)建了工程綜合成效評(píng)估理論

框架、綜合評(píng)估指標(biāo)體系以及評(píng)估方法，為雙重工程的規(guī)劃、實(shí)施、

評(píng)估、調(diào)整提供基礎(chǔ)支撐。

考慮全國重要生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程遵循生態(tài)系統(tǒng)

完整性、地理單元連續(xù)性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可持續(xù)性等原則，以及“自

然生態(tài)系統(tǒng)狀況、質(zhì)量、生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、生態(tài)產(chǎn)品供給

能力”等目標(biāo)，基于生態(tài)學(xué)原理、目標(biāo)與問題導(dǎo)向，構(gòu)建雙重規(guī)劃實(shí)

施效果評(píng)估指標(biāo)體。評(píng)估指標(biāo)體系建議分為3個(gè)一級(jí)評(píng)估指標(biāo)、36個(gè)

二級(jí)評(píng)估指標(biāo)。

13

一級(jí)評(píng)估指標(biāo)包括規(guī)劃目標(biāo)類、生態(tài)效果類、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果類。

指標(biāo)分為約束性評(píng)估指標(biāo)、預(yù)期性評(píng)估指標(biāo)、其他評(píng)估指標(biāo)三種類型。

規(guī)劃目標(biāo)類指標(biāo)主要依據(jù)《雙重規(guī)劃》中提到的規(guī)劃目標(biāo)，包括

自然保護(hù)地面積占陸域國土面積比例、天然林面積保有量、森林覆蓋

率、森林蓄積量、森林質(zhì)量提升面積、營造林面積、天然草原面積、

草原綜合植被蓋度、退化草原綜合治理面積、濕地保有量、濕地保護(hù)

率、濕地修復(fù)面積、重要河湖自然岸線保有率、河湖水域岸線修復(fù)長

度、大陸自然岸線保有率、海岸線整治修復(fù)長度、無居民海島修復(fù)面

積、水土流失綜合治理面積、石漠化綜合治理面積、沙化土地治理面

積、沙化土地封禁保護(hù)面積、歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)治理面積、國家

重點(diǎn)保護(hù)陸生和水生野生動(dòng)植物種數(shù)保護(hù)率、外來入侵物種治理面積

等24個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)。

生態(tài)效果類指標(biāo)包括生態(tài)廊道連通度、河湖生態(tài)流量、植被生產(chǎn)

力、水源涵養(yǎng)量、土壤保持量、防風(fēng)固沙量、海岸帶防護(hù)、碳匯量等

8個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果類指標(biāo)包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、吸納就業(yè)人數(shù)、吸引社

會(huì)資本投入、生態(tài)修復(fù)后自然資源價(jià)值轉(zhuǎn)化等4個(gè)二級(jí)評(píng)估指標(biāo)。

在考慮地域差異、區(qū)域差異、生態(tài)保護(hù)修復(fù)類別的基礎(chǔ)上，基于

空-天-地立體調(diào)查監(jiān)測(cè)方法，結(jié)合問卷調(diào)查法、專家打分法、層次分

析法，針對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)類型，構(gòu)建基于多來源、多尺度數(shù)據(jù)同化和

人工智能的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能、服務(wù)量化模擬技術(shù)。同一評(píng)估指標(biāo)在

基期年和評(píng)估年計(jì)算時(shí)應(yīng)采用相同來源的數(shù)據(jù)與方法，優(yōu)先選擇公開

數(shù)據(jù)或權(quán)威數(shù)據(jù)

規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施效果評(píng)估首先對(duì)于自然保護(hù)地面積占陸域國土面

積比例、天然林面積保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量、天然草原面

積、草原綜合植被蓋度、濕地保有量、濕地保護(hù)率、重要河湖自然岸

線保有率、大陸自然岸線保有率、沙化土地封禁保護(hù)面積、國家重點(diǎn)

保護(hù)陸生和水生野生動(dòng)植物種數(shù)保護(hù)率等指標(biāo)，通過評(píng)估年與基期年

14

指標(biāo)值變化量，評(píng)估雙重規(guī)劃實(shí)施效果。

其次，對(duì)于森林質(zhì)量提升面積、營造林面積、退化草原綜合治理

面積、濕地修復(fù)面積、河湖水域岸線修復(fù)長度、海岸線整治修復(fù)長度、

水土流失綜合治理面積、石漠化綜合治理面積、沙化土地治理面積、

歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)治理面積、外來入侵物種治理面積指標(biāo)，利用

指標(biāo)完成量與規(guī)劃目標(biāo)量的比值，評(píng)估雙重規(guī)劃實(shí)施效果。

關(guān)于生態(tài)效果評(píng)估，可采用生態(tài)廊道連通度、河湖生態(tài)流量、植

被生產(chǎn)力、水源涵養(yǎng)量、土壤保持量、防風(fēng)固沙量、海岸帶防護(hù)、碳

匯量等生態(tài)效果類指標(biāo)變化。也可利用生態(tài)效果類指標(biāo)的變化幅度計(jì)

算生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性指數(shù)，評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定程度。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果評(píng)估，可利用規(guī)劃實(shí)施衍生的生態(tài)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值反映其

經(jīng)濟(jì)效益。利用規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的吸納就業(yè)人數(shù)反映其社會(huì)效益。利用

規(guī)劃實(shí)施吸引社會(huì)資本投入反映其綜合經(jīng)濟(jì)效益。利用生態(tài)修復(fù)后自

然資源價(jià)值轉(zhuǎn)化評(píng)估自然資源價(jià)值轉(zhuǎn)化程度。

進(jìn)一步開展效果對(duì)比分析。首先，根據(jù)實(shí)施效果評(píng)估結(jié)果，優(yōu)先

選擇約束性評(píng)估指標(biāo)或重要評(píng)估指標(biāo)，在三區(qū)四帶之間開展不同生態(tài)

屏障區(qū)的效果對(duì)比分析，在同一區(qū)帶內(nèi)，可開展不同重點(diǎn)任務(wù)之間的

實(shí)施效果對(duì)比分析。其次，依據(jù)陸域生態(tài)基礎(chǔ)分區(qū)，在同一分區(qū)內(nèi)，

開展雙重規(guī)劃實(shí)施效果與生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)效果的對(duì)比分析。

報(bào)告編制與成果管理，首先建議參考附錄F編制評(píng)估報(bào)告，要求

數(shù)據(jù)翔實(shí)、結(jié)論明確，重點(diǎn)說明雙重規(guī)劃實(shí)施概況、評(píng)估目的、評(píng)估

指標(biāo)、生態(tài)效果、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果等，提出未來雙重規(guī)劃實(shí)施的舉措和

建議。第二，利用數(shù)據(jù)表格形式表達(dá)評(píng)估的主要結(jié)果，對(duì)雙重規(guī)劃實(shí)

施效果評(píng)估結(jié)果按“三區(qū)四帶”和重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行分別展示。評(píng)估數(shù)據(jù)

表格主要包括現(xiàn)狀數(shù)據(jù)表格和單項(xiàng)評(píng)估數(shù)據(jù)表格等系列。第三是圖件

編制，用圖件形式表達(dá)評(píng)估的主要結(jié)果，一般包括現(xiàn)狀分析圖、評(píng)估

成果圖等?，F(xiàn)狀分析圖表達(dá)雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系中具體指

標(biāo)的現(xiàn)狀內(nèi)容，評(píng)估成果圖表達(dá)雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估指標(biāo)體系中各

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項(xiàng)指標(biāo)的結(jié)果?？衫弥鶢顖D、折線圖、餅圖、風(fēng)向玫瑰圖、空間分

布圖等形式。

在評(píng)估成果應(yīng)用方面，評(píng)估報(bào)告、數(shù)據(jù)表格、圖件等成果，通過

評(píng)估分析不同區(qū)域?qū)嵤╇p重規(guī)劃的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果，調(diào)整下一步

雙重規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)，可用于指導(dǎo)全國及各省級(jí)、地級(jí)行政區(qū)域編制雙

重規(guī)劃實(shí)施方案，并為相關(guān)規(guī)劃與政策的制定提供決策支撐。

最后，參照TD/T1068和TD/T1069，按照雙重規(guī)劃相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)

準(zhǔn)和匯交要求，形成評(píng)估成果數(shù)據(jù)集和相關(guān)資料，完成成果整理歸檔

工作。

三、主要試驗(yàn)（或驗(yàn)證）的分析、綜述報(bào)告，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，

預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果

3.1立項(xiàng)必要性

開展全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估

是深入踐行“人與自然和諧共生，山水林田湖草是生命共同體”的重

要保障。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處在壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵

期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)

境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口

期，人民群眾對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，對(duì)優(yōu)美環(huán)境的訴求更加迫

切。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要深入貫徹新時(shí)

代中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想，堅(jiān)持以人民為中心，牢固樹立和

踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把建設(shè)美麗中國擺在強(qiáng)國建設(shè)、

民族復(fù)興的突出位置，推動(dòng)城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善、美麗中國建設(shè)取

得顯著成效，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展，加快推進(jìn)人與自然

和諧共生的現(xiàn)代化。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作，

國家發(fā)展改革委、自然資源部會(huì)同科技部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水

利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、應(yīng)急管理部、中國氣象局、國家林草局等有關(guān)部

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門共同研究編制的《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃

（2021—2035年）》是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的重要抓手。

科學(xué)地評(píng)估全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施取得的

成效及存在問題，進(jìn)而有針對(duì)性的認(rèn)識(shí)和調(diào)整相關(guān)科學(xué)決策是踐行

“人與自然和諧共生”、“山水林田湖草是生命共同體”生態(tài)文明思想

的重要保障。

開展全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估

是科學(xué)落實(shí)“維護(hù)國家生態(tài)安全、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要基礎(chǔ)。我

國生態(tài)惡化趨勢(shì)基本得到遏制，自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，

穩(wěn)定性與服務(wù)功能逐步增強(qiáng)，重點(diǎn)生態(tài)工程區(qū)生態(tài)質(zhì)量持續(xù)改善，國

家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能穩(wěn)步提升，國家生態(tài)安全屏障骨架基

本構(gòu)筑。然而，我國自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量功

能問題突出，生態(tài)保護(hù)壓力依然較大，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)系統(tǒng)性不足，

水資源保障面臨挑戰(zhàn)，多元化投入機(jī)制尚未建立，科技支撐能力不強(qiáng)。

《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》

以全面提升國家生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利

用為目標(biāo)，以統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)為主線，科學(xué)布局

和組織實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，著力提高生態(tài)系統(tǒng)自

我修復(fù)能力，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，顯著提升生態(tài)系統(tǒng)功能，全

面擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，推進(jìn)形成生態(tài)保護(hù)和修復(fù)新格局，為維護(hù)

國家生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)

美麗中國奠定堅(jiān)實(shí)生態(tài)基礎(chǔ)。有效地評(píng)估全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修

復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施取得的成效及存在問題，進(jìn)而有針對(duì)性的認(rèn)識(shí)和

調(diào)整相關(guān)科學(xué)決策，為全面提升國家生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系

統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用提供重要基礎(chǔ)。

開展全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估

是著力提升“自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大工程建設(shè)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力”的重

要抓手。黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系建設(shè)。黨

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的十八大以來，我國不斷提升生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域基礎(chǔ)保障能力，在基礎(chǔ)理

論和適用技術(shù)研究、生態(tài)保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、生態(tài)災(zāi)害應(yīng)急保障和綜

合防控等方面都取得了長足進(jìn)步，對(duì)促進(jìn)我國生態(tài)保護(hù)和修復(fù)事業(yè)發(fā)

展起到了重要支撐作用。然而，生態(tài)保護(hù)修復(fù)科技支撐作用尚需加強(qiáng)，

生態(tài)領(lǐng)域監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力亟待提升、自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理體系短板突

出、氣象保障服務(wù)生態(tài)支撐功能不完善。需要著眼于建設(shè)人與自然和

諧共生的現(xiàn)代化對(duì)生態(tài)治理能力的相關(guān)要求，立足盡快補(bǔ)齊相關(guān)領(lǐng)域

的突出短板，著力提升重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)支撐能力。開展全國重要生

態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估，著力提升自然生態(tài)系

統(tǒng)保護(hù)和重大工程建設(shè)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力，乃雙重工程實(shí)施中一個(gè)極為重

要的環(huán)節(jié)，是《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃

（2021—2035年）》順利實(shí)施的重要抓手。

“全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估技

術(shù)指南”的實(shí)施將能產(chǎn)生重要的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施講

為推進(jìn)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—

2035年）》以及《青藏高原生態(tài)屏障區(qū)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)

規(guī)劃（2021—2035年）》《黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)（含黃土高原生態(tài)屏障）生

態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》《長江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)

（含川滇生態(tài)屏障）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035

年）》《東北森林帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《北方防沙帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

《南方丘陵山地帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035

年）》《海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021—2035年）》

等“1+N”規(guī)劃體系的組織實(shí)施，建立規(guī)劃實(shí)施督促機(jī)制，發(fā)揮評(píng)估工

作對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的推動(dòng)作用，按照問題引導(dǎo)、目標(biāo)導(dǎo)向、指標(biāo)響應(yīng)

的評(píng)估思路，構(gòu)建全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃實(shí)施效

果評(píng)估技術(shù)方法體系，指導(dǎo)各地開展重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工

程。定期開展監(jiān)測(cè)評(píng)估，適時(shí)發(fā)布結(jié)果，將更為科學(xué)地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，

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更為有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)重要保護(hù)對(duì)象、重要生態(tài)系統(tǒng)、重大生態(tài)工程的全

方位監(jiān)管，為重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)提供有力理論指導(dǎo)、技術(shù)支撐

和保障體系，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃有助于推動(dòng)自然資源有償使用制度的健全、

自然資源及其產(chǎn)品形成機(jī)制的完善，促進(jìn)山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)及周邊群

眾就業(yè)和穩(wěn)定增收，產(chǎn)生較大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

3.2項(xiàng)目可行性

我國重大生態(tài)工程實(shí)施效果評(píng)估的理論、方法、實(shí)踐皆處于國際

領(lǐng)先水平。生態(tài)工程需遵循人與自然和諧理念，基于自然生態(tài)系統(tǒng)過

程原理和科學(xué)規(guī)律，因地制宜地保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。近幾十年，我

國投資超萬億，持續(xù)推進(jìn)了防護(hù)林體系建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林

還草、退牧還草等系列大規(guī)模生態(tài)工程，以及三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、

京津風(fēng)沙源治理、塔里木河流域綜合治理、西藏生態(tài)安全屏障保護(hù)與

建設(shè)、石漠化綜合治理等區(qū)域綜合生態(tài)工程。針對(duì)這些生態(tài)工程取得

的成效和問題，學(xué)術(shù)界就工程成效評(píng)估的理論、技術(shù)、方法等開展了

大量研究，管理部門、科研院所先后開展了各類生態(tài)工程的生態(tài)、經(jīng)

濟(jì)、社會(huì)成效評(píng)估，并發(fā)布了系列國家、區(qū)域、工程評(píng)估報(bào)告。形成

了較為統(tǒng)一的評(píng)估理論框架與指標(biāo)體系、理論內(nèi)涵及技術(shù)方法，為《全

國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》的

規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整提供基礎(chǔ)支撐。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果評(píng)估技術(shù)體系較為成熟、

實(shí)用有效。從定性評(píng)價(jià)發(fā)展到定量評(píng)價(jià)，從單項(xiàng)效益到兼顧生態(tài)、經(jīng)

濟(jì)和社會(huì)綜合效益，我國已在單項(xiàng)生態(tài)工程、綜合治理工程區(qū)、生態(tài)

脆弱區(qū)域的成效評(píng)估方面形成了大量科學(xué)有效的技術(shù)體系。工程水平

上，退耕還林還草、三北防護(hù)林體系建設(shè)等工程持續(xù)開展了年度、階

段的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益評(píng)估，三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工

程形成了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與支持、調(diào)節(jié)、供給功能評(píng)估技術(shù)體系；西藏

生態(tài)安全屏障保護(hù)與建設(shè)工程、塔里木河流域綜合治理工程、石漠化

綜合治理工程、京津風(fēng)沙源治理工程都針對(duì)各區(qū)域特點(diǎn)構(gòu)建了相應(yīng)地

19

評(píng)價(jià)指標(biāo)及技術(shù)體系。區(qū)域水平上，針對(duì)脆弱生態(tài)區(qū)、重大生態(tài)工程

區(qū)，構(gòu)建了面向區(qū)域特點(diǎn)及恢復(fù)需求的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、服務(wù)和

驅(qū)動(dòng)力組成的生態(tài)恢復(fù)綜合效益評(píng)估指標(biāo)及技術(shù)體系。

依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開展雙重規(guī)劃的“三區(qū)四帶”和重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施效果評(píng)估

所需的成本低。根據(jù)雙重規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估工作流程，首先需要組建

專門的評(píng)估隊(duì)伍，由自然資源主管部門聯(lián)合發(fā)展改革委、林業(yè)和草原

局負(fù)責(zé)評(píng)估的組織工作，包括責(zé)任分工、進(jìn)度安排、協(xié)調(diào)機(jī)制、確定

第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)為長期從事生態(tài)評(píng)估的研究機(jī)構(gòu)

或?qū)I(yè)評(píng)估組織。評(píng)估隊(duì)伍皆為非營利性單位和人員，因此所需人員

成本極低。評(píng)估所需的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、相關(guān)規(guī)劃成

果等數(shù)據(jù)，主要來源于各部門常規(guī)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等數(shù)據(jù)，在數(shù)

據(jù)制備方面不需要投入額外成本。評(píng)估指標(biāo)計(jì)算、實(shí)施效果評(píng)估、效

果對(duì)比分析等評(píng)估工作，已有成熟的技術(shù)、方法和平臺(tái)，計(jì)算成本較

低。因此，從人員、數(shù)據(jù)、軟硬件等各方面成本綜合分析來看，成本

低、經(jīng)濟(jì)可行。

綜上，已經(jīng)具備了開展全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)

劃實(shí)施效果評(píng)估所需的研究基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)條件乃至急迫需求。國內(nèi)外管

理部門和研究機(jī)構(gòu)針對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)效益已開展了眾多相關(guān)研究和

評(píng)估實(shí)踐，積累了大量認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)。比如聯(lián)合國2001年實(shí)施千年生

態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(MA），加拿大實(shí)施戰(zhàn)略性生態(tài)恢復(fù)評(píng)估(SERA），美國農(nóng)

業(yè)部2002年發(fā)起生態(tài)保護(hù)效果評(píng)估計(jì)劃(CEAP），國際林業(yè)研究中心

(CIFOR）對(duì)15個(gè)國家森林保護(hù)項(xiàng)目REDD+的實(shí)施效果對(duì)比評(píng)估，

歐盟實(shí)施沙漠化防治評(píng)估計(jì)劃(PRACTICE）。國內(nèi)，先后開展三江源

生態(tài)保護(hù)