全國主體功能區(qū)規(guī)劃(全文)

全國主體功能區(qū)規(guī)劃（全文）第二篇指導(dǎo)思想與規(guī)劃目標在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進、空間結(jié)構(gòu)急劇變動的時期，堅持科學(xué)的國土空間開發(fā)導(dǎo)向極為重要(13)。為有效解決國土空間開發(fā)中的突出問題，應(yīng)對未來諸多挑戰(zhàn)，必須遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空間開發(fā)的指導(dǎo)思想和原則。第二章指導(dǎo)思想——開發(fā)我們家園的新理念推進形成主體功能區(qū)，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀(14)，全面貫徹黨的十七大精神，樹立新的開發(fā)理念，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容，創(chuàng)新開發(fā)方式，規(guī)范開發(fā)秩序，提高開發(fā)效率，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，建設(shè)中華民族美好家園。第一節(jié)開發(fā)理念本規(guī)劃的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)中的“開發(fā)”(15)，特指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā)，特指限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，并不是限制所有的開發(fā)活動。對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍要鼓勵農(nóng)業(yè)開發(fā)；對重點生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。將一些區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域，并不是限制發(fā)展，而是為了更好地保護這類區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展?！鶕?jù)自然條件適宜性開發(fā)的理念。不同的國土空間，自然狀況不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。否則，將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此，必須尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容?！獏^(qū)分主體功能的理念。一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分，或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。在關(guān)系全局生態(tài)安全的區(qū)域，應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能，否則，就可能損害生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。比如，草原的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，若超載過牧，就會造成草原退化沙化。在農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好的區(qū)域，應(yīng)把提供農(nóng)產(chǎn)品作為主體功能，否則，大量占用耕地就可能損害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。因此，必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)(16)?！鶕?jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念。不同國土空間的主體功能不同，因而集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模不同。生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)由于不適宜或不應(yīng)該進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，因而難以承載較多消費人口(17)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中，必然會有一部分人口主動轉(zhuǎn)移到就業(yè)機會多的城市化地區(qū)。同時，人口和經(jīng)濟的過度集聚以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會給資源環(huán)境、交通等帶來難以承受的壓力。因此，必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(18)。——控制開發(fā)強度(19)的理念。我國不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土空間占很大比重。平原及其他自然條件較好的國土空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但這類國土空間更加適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，不能過度占用耕地推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化。由此決定了我國可用來推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國土空間并不寬裕。即使是城市化地區(qū)，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，在一定程度上滿足當(dāng)?shù)厝丝趯r(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。因此，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當(dāng)?shù)拈_發(fā)強度。（圖6目前開發(fā)強度示意圖）——調(diào)整空間結(jié)構(gòu)(20)的理念?？臻g結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的反映，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的空間載體。空間結(jié)構(gòu)的變化在一定程度上決定著經(jīng)濟發(fā)展方式及資源配置效率。從總量上看，目前我國的城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)、獨立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點和各類開發(fā)區(qū)的總面積已經(jīng)相當(dāng)大，但空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用效率不高。因此，必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中，把國土空間開發(fā)的著力點從占用土地為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上來?！峁┥鷳B(tài)產(chǎn)品(21)的理念。人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。從需求角度，這些自然要素在某種意義上也具有產(chǎn)品的性質(zhì)。保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程，保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動也是發(fā)展。總體上看，我國提供工業(yè)品的能力迅速增強，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，而隨著人民生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品的需求在不斷增強。因此，必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)。第二節(jié)主體功能區(qū)劃分根據(jù)以上開發(fā)定義和開發(fā)理念，本規(guī)劃將我國國土空間分為以下主體功能區(qū)：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域(22)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準劃分的。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，是以提供主體產(chǎn)品的類型為基準劃分的。城市化地區(qū)是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和部分工業(yè)品；重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)該優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好，從而應(yīng)該重點進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內(nèi)容總體上相同，開發(fā)強度和開發(fā)方式不同。限制開發(fā)區(qū)域分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，必須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，以及其他禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的重點生態(tài)功能區(qū)。國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園。省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。各類主體功能區(qū)，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有同等重要的地位，只是主體功能不同，開發(fā)方式不同，保護內(nèi)容不同，發(fā)展首要任務(wù)不同，國家支持重點不同。對城市化地區(qū)主要支持其集聚人口和經(jīng)濟，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，對重點生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。第三節(jié)重大關(guān)系推進形成主體功能區(qū)，應(yīng)處理好以下重大關(guān)系：——主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能不等于唯一功能。明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū)，主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟，但也必須保護好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。限制開發(fā)區(qū)域作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源，允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，允許進行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。對禁止開發(fā)區(qū)域，要依法實施強制性保護。政府從履行職能的角度，對各類主體功能區(qū)都要提供公共服務(wù)和加強社會管理?！黧w功能區(qū)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。把農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域，是為了切實保護這類農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好區(qū)域的耕地，使之能集中各種資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時，也可以使國家強農(nóng)惠農(nóng)的政策更集中地落實到這類區(qū)域，確保農(nóng)民收入不斷增長，農(nóng)村面貌不斷改善。此外，通過集中布局、點狀開發(fā)，在縣城適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以避免過度分散發(fā)展工業(yè)帶來的對耕地過度占用等問題。——主體功能區(qū)與能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)系。能源和礦產(chǎn)資源富集的地區(qū)，往往生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱或生態(tài)功能比較重要，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)，往往只是“點”的開發(fā)，主體功能區(qū)中的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，更多地是“片”的開發(fā)。將一些能源和礦產(chǎn)資源富集的區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域，并不是要限制能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)，而是應(yīng)該按照該區(qū)域的主體功能定位實行“點上開發(fā)、面上保護”?！黧w功能區(qū)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系。推進形成主體功能區(qū)是為了落實好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化細化區(qū)域政策，更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。把環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，就是要促進這類人口密集、開發(fā)強度高、資源環(huán)境負荷過重的區(qū)域，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多發(fā)展空間。把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經(jīng)濟條件較好的區(qū)域確定為重點開發(fā)區(qū)域，是為了引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集中，促進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，加快經(jīng)濟發(fā)展。把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，是為了更好地保護這類區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，使國家支持生態(tài)環(huán)境保護和改善民生的政策能更集中地落實到這類區(qū)域，盡快改善當(dāng)?shù)毓卜?wù)和人民生活條件?！c市場的關(guān)系。推進形成主體功能區(qū)，是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計和總體謀劃，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，是確保中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略需要。主體功能區(qū)的劃定，是按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)資源環(huán)境承載能力綜合評價，在各地區(qū)各部門充分溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上確定的。促進主體功能區(qū)的形成，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，既要發(fā)揮政府的科學(xué)引導(dǎo)作用，更要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府在推進形成主體功能區(qū)中的主要職責(zé)是，明