宏觀觀察2024年第59期(總第571期)：特朗普政府產(chǎn)業(yè)政策對華影響與應(yīng)對建議

特朗普政府產(chǎn)業(yè)政策對華影響與應(yīng)對建議近年來，美國產(chǎn)業(yè)政策堅持重振本土制造業(yè)理念，推動“再工業(yè)化”。特朗普第一輪任期采取了競爭性產(chǎn)業(yè)措施與保護(hù)主義并用手段，對內(nèi)積極推動減稅、發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以促使“制造業(yè)回流美國”，對外實施貿(mào)易保護(hù)措施、限制科技產(chǎn)業(yè)投資與技術(shù)流動，特別強化了對華科技產(chǎn)業(yè)限制和打壓?？傮w來看，美國產(chǎn)業(yè)限制措施并沒有改變中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中的地位。展望特朗普新一輪任期，其產(chǎn)業(yè)政策的核心仍在于保持美國在尖端技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，并盡可能地恢復(fù)基礎(chǔ)和中端制造業(yè)的全球競爭力，繼續(xù)采取對內(nèi)發(fā)展和對外遏制策略。對此中國需要繼續(xù)推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻堅，夯實國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)，拓展多元化市場，完善海外綜合服務(wù)體系，推動國際新秩序建設(shè)。一、特朗普第一任期產(chǎn)業(yè)政策特征與對華限制措施（一）將競爭性措施與保護(hù)主義并用自上世紀(jì)8020081特朗普第一輪任期延續(xù)“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，打出“讓美國再次變得強大”口號，實行“美國優(yōu)先”政策。不同于奧巴馬政府通過加強美國科技創(chuàng)新和人才培育等長期化產(chǎn)業(yè)政策，以鞏固美國高端制造業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，特朗普政府產(chǎn)業(yè)政策將傳統(tǒng)油1造業(yè)快速回歸美國本土，以緩解美國產(chǎn)業(yè)空心化和工薪階層大量失業(yè)的困境與壓力。特朗普政府產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出競爭性和保護(hù)性并舉的特征，政策措施逐漸由支持前端技術(shù)研發(fā)的隱性措施轉(zhuǎn)向補貼后端行業(yè)生產(chǎn)的顯性措施，科技政策從扶持本土產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展至遏制他國發(fā)展。表1：特朗普第一輪任期內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)政策和科技政策政策領(lǐng)域具體內(nèi)容傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策對內(nèi)措施2017年，美國出臺《減稅和就業(yè)法案》，將美國企業(yè)所得稅稅率由35%降至21%，旨在提升美國企業(yè)的國際競爭力。20181020001.5億美元的地方政府和社會投資，改造美國年久失修的公路、鐵路、機(jī)場以及水利等基礎(chǔ)設(shè)施。2018年，美國推出《先進(jìn)制造業(yè)美國領(lǐng)導(dǎo)力戰(zhàn)略》，再次提出保持美國在全球先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)能力和競爭能力，強調(diào)制造業(yè)對于經(jīng)濟(jì)、安全、就業(yè)的戰(zhàn)略意義，重申制造業(yè)不能從任何價值鏈中分離。2017年，特朗普政府撤銷了奧巴馬政府時期的《清潔能源計劃》和《氣候行動方案》，修改環(huán)境法規(guī)。減少對傳統(tǒng)能源行業(yè)的束縛，放寬對傳統(tǒng)化石燃料的開采管制，支持油氣部門等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對外措施2017年，美國退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）》；終止《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），形成保護(hù)美國利益的《美墨加協(xié)議》（USMCA）；推進(jìn)《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）》談判。2017年，美國根據(jù)《貿(mào)易擴(kuò)張法案》232條對鋼鐵和鋁的進(jìn)口開展新調(diào)查，2018年3月宣布對鋼鐵和鋁進(jìn)口分別征收25%和10%的關(guān)稅。2018年，美國重啟貿(mào)易法第201條，規(guī)定若美國貿(mào)易委員會發(fā)現(xiàn)進(jìn)口產(chǎn)品對美國國內(nèi)工業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害時，有權(quán)決定采取行動。2018年，美國依據(jù)對華“301調(diào)查”結(jié)果，對中國進(jìn)口的商品征收大規(guī)模關(guān)稅，并限制中國對美的投資并購?？萍籍a(chǎn)業(yè)政策對內(nèi)措施2018122019年簽署《美國人工智能倡議》，旨在維持美國在人工智能領(lǐng)域的絕對領(lǐng)先地位。2019年，美國國防部創(chuàng)新委員會發(fā)布《5G生態(tài)系統(tǒng):對美國國防部的風(fēng)險與機(jī)遇》報告，特朗普和聯(lián)邦通信委員會(FCC)宣布了幾項加速5G在美國部署的計劃，宣稱“5G競賽已經(jīng)開始，美國必須贏”。對外措施2018年出臺《2018年出口管制改革法案》，在出口管控條例中加強了對新興關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的識別與管控，強化對華技術(shù)產(chǎn)品出口管制。2018年，美國商務(wù)部制定了針對最新的14大類關(guān)鍵技術(shù)與產(chǎn)品的出口管制框架2018年簽署《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》，加強美國接受外商投資合作的監(jiān)管審查力度。資料來源：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域，特朗普政府對內(nèi)積極推動減稅、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資、發(fā)展傳201735%降至21%，低于當(dāng)時發(fā)達(dá)國家約22.5%的平均稅率，旨在形成“稅收洼地”以吸引國內(nèi)外企業(yè)將生產(chǎn)遷至美國本土。此外，特朗普政府提出以政府投資帶動公路、鐵路、機(jī)場以及水利等基礎(chǔ)設(shè)施改造，放寬了對傳統(tǒng)化石燃料的開采（1）對外方面，特朗普政府宣布退出或重談多邊貿(mào)易協(xié)定、采取多樣化的貿(mào)易保護(hù)措主導(dǎo)地位。特朗普首輪執(zhí)政時期，美國先后退出和終止了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）和《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），并威脅退出世界貿(mào)易組織（WTO）。為2018232鋼鐵加征25102017年的600條左右激增至2020年的1700條左右（圖1）。圖1：全球貿(mào)易保護(hù)措施激增資料來源：IMF，前沿科技政策領(lǐng)域，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的大背景下，特朗普政府對內(nèi)將人工智能、先進(jìn)制造業(yè)、量子信息科學(xué)和第五代移動通信視為影響美國高端產(chǎn)業(yè)發(fā)2018年內(nèi)提供12對外方面，特朗普政府對“新興技術(shù)”領(lǐng)域施行出口管制和投資限制，維護(hù)美國201820192018為已有的兩用物項2出口管制規(guī)則提供永久的立法基礎(chǔ)，同時將出口管制適用范圍擴(kuò)大到了“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”?！锻鈬顿Y風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）強化了外國投資委員（CFIUS）會對海外主體投資美國關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、敏感領(lǐng)域等的審查和決定權(quán)限。如果外國投資委員會認(rèn)定審查交易可能對美國國家安全構(gòu)成威脅，其（二）強化對華科技產(chǎn)業(yè)限制和打壓前沿科技政策上，特朗普政府對華采取了技術(shù)限制、打壓企業(yè)兩個層面的措施。一是通過外資審查、出口管制、限制教育與研發(fā)資源等方式，加大中國獲得先進(jìn)技術(shù)的難度。產(chǎn)業(yè)投資方面，原本美國外國投資委員會（CFIUS）只審查外國人獲得美國企業(yè)控股權(quán)的交易，但《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）將審查范圍擴(kuò)大到非控股權(quán)的交易。該法案對中國企業(yè)在美國通過少數(shù)股權(quán)等方式投資高科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)（BIS）142兩用物項是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設(shè)計、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術(shù)和服務(wù)。器人、新材料、生物醫(yī)藥等高科技產(chǎn)業(yè)規(guī)劃高度重合，將中國企業(yè)在美國設(shè)立的研發(fā)分支機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的創(chuàng)新技術(shù)成果置于管控之列，強化了對華技術(shù)產(chǎn)品出口管制。科技教育方面，美國以國家安全為由，有針對性地限制、監(jiān)控中國赴美科技人員交流，收縮特定專業(yè)的中國留學(xué)生和訪學(xué)人員的簽證審批渠道，并縮減旅美華人學(xué)者進(jìn)入重點實驗室的工作機(jī)會。中國學(xué)生赴美就讀機(jī)器人、航空等高科技制造領(lǐng)域?qū)I(yè)的機(jī)會大幅減少。二是打壓中國的通信、互聯(lián)網(wǎng)、無人機(jī)等領(lǐng)域高科技企業(yè)。其一，全面限制中國201920182019520205（EDA）20008月，美國禁止外國公司在沒有獲得特別許可的情況下向華為出售含有美國技術(shù)的芯片。受此影響，華為用于制造智能手機(jī)的高階芯片庫存一度告急。根據(jù)CounterpointResearch1220222其三，將中國高技術(shù)企業(yè)列入“實體清單”。美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局（BIS）根據(jù)美國《出口管理條例》，通過“實體清單”管控向特定最終用戶出口管制物項。2018年以后，被列入“實體名單”的中國企業(yè)數(shù)量驟然上升，2018—2020年分別有41107134（大疆），網(wǎng)絡(luò)安全（奇虎360）和超級計算機(jī)（中國的國家超級計算中心）等領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)和機(jī)構(gòu)。其四，依據(jù)安全規(guī)則禁止和剝離中國企業(yè)。依據(jù)美國的信息和通信技術(shù)或服務(wù)供應(yīng)鏈安全規(guī)則，美國政府可以對其境內(nèi)的中國信息和通信技術(shù)或服務(wù)的大規(guī)模使用進(jìn)2020TikTokQQ2020TikTok20226TikTok已將美國用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移至甲骨文公司(OracleCorp)的服務(wù)器上，其母公司字節(jié)跳動無權(quán)3。202012委員會（PCAOB）對會計師事務(wù)所檢查要求的，將被美國證券交易所除名。該委員會指責(zé)包括阿里巴巴、京東、百度等科技巨頭在內(nèi)的中國上市企業(yè)違反了規(guī)則，這些企20227159家中概股列入“預(yù)摘牌”名單中。在產(chǎn)業(yè)投資方面，從特朗普政府到拜登政府，20238141054括私募股權(quán)、風(fēng)險投資和合資投資，并要求在中國開展業(yè)務(wù)的美國人向美國政府通報對相關(guān)高科技領(lǐng)域的投資情況。根據(jù)研究公司PitchBook的數(shù)據(jù)，美國對華風(fēng)險投資總額從2021年的329億美元驟降至2022年的97億美元。32024TikTokTwitter（X”）TikTokTikTokTikTok420238914105（ExecutiveOrder14105）到關(guān)切的國家投資于特定的國家安全技術(shù)和產(chǎn)品的問題》（AddressingUnitedStatesInvestmentsinCertanNtioalecutyTehnoogisadPductsinounriesofoncer二、特朗普第一任期的產(chǎn)業(yè)限制措施并沒有改變中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈中的地位中國對內(nèi)將國內(nèi)消費作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力，夯實國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈基礎(chǔ)，抓緊“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)突破；對外擴(kuò)大高水平對外開放，積極拓展多元化市場和國際合作。從全球制造業(yè)規(guī)模來看，中國制造業(yè)產(chǎn)值仍處于全球領(lǐng)先地位。特朗普政府采取的外商投資審查機(jī)制加大了中國對美投資的難度和風(fēng)險，但這并未影響中國開展全球2019圖2）生產(chǎn)規(guī)模巨大的國家，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在全球仍具有重要影響力。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，特朗普第一輪任期并沒能扭轉(zhuǎn)美國制造業(yè)相對規(guī)模下滑態(tài)勢，美國制造業(yè)增加值占全球比201616.9202016.128.9%（3）圖2：中國對部分國家地區(qū)直接投資流量比重%16%141210864202013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023墨西哥 美國 歐盟 東盟資料來源：，圖3：各國制造業(yè)增加值占全球比重變化%35%302520151051995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020中國 美國 東盟 歐盟28國資料來源：OECD，圖4：部分經(jīng)濟(jì)體出口產(chǎn)品中的中國生產(chǎn)增加值占比%8%76543211995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020OECD國家 墨西哥 美國 東盟 歐盟資料來源：OECDTiVA數(shù)據(jù)庫，從全球價值鏈結(jié)構(gòu)來看，中國產(chǎn)業(yè)在全球各經(jīng)濟(jì)體中的重要性并未減弱。特朗普政府對華貿(mào)易政策直接導(dǎo)致了中美貿(mào)易規(guī)模下滑，美國自中國進(jìn)口比重由2016年的21.1202019%，202314鏈結(jié)構(gòu)，但并未影響中國產(chǎn)業(yè)地位，全球及美國貿(mào)易和最終需求中的中國增加值含量，2016-20201.07%1.06%5.76.6%上7.87.9%，OECD1.91.42.31.8%（圖4），2016-2020維持在2%左右，而OECD國家、歐盟以及東盟分別由2.25%、1.87%和4.96%上升至2.57%、2.376.02%（5）圖5：部分經(jīng)濟(jì)體最終需求中的中國生產(chǎn)增加值比重%7%6543211995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020OECD 美國 東盟 歐盟資料來源：OECDTiVA數(shù)據(jù)庫，從中國產(chǎn)業(yè)自立來看，中國產(chǎn)業(yè)自主研發(fā)水平有所提高。特朗普政府強化了對中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)限制和供應(yīng)鏈圍堵，這倒逼中國加大產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)力度，盡可能提升產(chǎn)業(yè)鏈自主可控性。在產(chǎn)業(yè)升級過程中，隨著自主研發(fā)程度提升，出口產(chǎn)品中的國內(nèi)增加值（DVA）占比提高。根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，近年來中國全部出口產(chǎn)品中的國內(nèi)增加值占比持續(xù)提升，2020年的比重（84.2%）相較2017年提升0.87個百分點。201781.20.9202082.12017-2020年，中國出口的計算機(jī)、電子及光學(xué)產(chǎn)品和電氣設(shè)備產(chǎn)2.31.274.381.1%（6）圖6：中國全部和部分出口產(chǎn)品中的國內(nèi)增加值比重%90%85807570651995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020全部出口 制造業(yè)出口計算機(jī)、電子及光學(xué)產(chǎn)品出口 電氣設(shè)備出口資料來源：OECDTiVA數(shù)據(jù)庫，三、特朗普新任期產(chǎn)業(yè)政策動向研判當(dāng)前美國產(chǎn)業(yè)政策的核心在于保持自身在尖端技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，并盡可能地以增強其對各產(chǎn)業(yè)鏈垂直掌控能力，成為制造業(yè)“超級大國”。特朗普第二任期將延第一個層次是讓基礎(chǔ)制造業(yè)重新回到美國本土。特朗普政府將繼續(xù)奉行“美國優(yōu)先”原則，強化“購買美國貨、雇用美國人”政策，給予勞動密集型產(chǎn)業(yè)更優(yōu)惠的土地價格、稅收、公共服務(wù)，以引導(dǎo)國內(nèi)外投資，支持煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)和制2024總統(tǒng)競選期間提出，將使201715%的更優(yōu)惠稅率，對美國居民實施一系列減稅措施。特朗普政府提出“戰(zhàn)略國家制造倡議”，從國防軍工領(lǐng)域入手，建立補貼、政府采購等激勵政策相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策體系，對美國安全至關(guān)重要的設(shè)備和零件必須由美國本土制造。大力支持化石能源開采及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使美國成為世界第一大石油和天然氣生產(chǎn)國。202412第二個層次是保護(hù)美國中端制造業(yè)免受國際競爭沖擊，擴(kuò)大海外市場。這類產(chǎn)業(yè)政策主要支持以汽車產(chǎn)業(yè)為代表的中端制造業(yè)，通過限制具有同等競爭力的外來商品進(jìn)入美國，保護(hù)國內(nèi)同類企業(yè)。同時依靠關(guān)稅訛詐，迫使加拿大、墨西哥、歐盟等國2024460%或以上關(guān)稅；取消拜登政府電動車領(lǐng)域政策，阻止進(jìn)口中國汽100%關(guān)稅。20241110第三層次是保持以美國尖端技術(shù)領(lǐng)域為代表的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的絕對領(lǐng)先地位。對內(nèi)政策方面，特朗普競選期間明確表示將支持人工智能、航天技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)展。預(yù)計美國將增加政府的直接研發(fā)投資，加大對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持，推動更新技術(shù)的研發(fā)。對華政策方面，特朗普政府將繼續(xù)強化對華投資限制措施。中國對美投資方面，特朗普在競選期間提出將重組美國外國投資審查委員會（CFIUS）管理架構(gòu)，提升“國家安全”在CFIUS決策考量中的重要性，進(jìn)一步強化中國對美直接投資審查，將中國對20241014105電子產(chǎn)品、量子信息技術(shù)以及人工智能領(lǐng)域投資。該政策類似于“反向CFIUS”的對外投資審查機(jī)制，標(biāo)志著美國在高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊糁菩袆拥倪M(jìn)一步升級，從科技“出口管控”擴(kuò)展到“投資管控”。當(dāng)前美國兩黨對建立相關(guān)機(jī)制審查對外投資已達(dá)成基本共識，預(yù)計特朗普新政府將繼續(xù)限制對華科技領(lǐng)域投資，并可能對中國“專精特新”和隱形冠軍企業(yè)加大打壓力度。三、政策建議（一加快自主開發(fā)進(jìn)程，強化產(chǎn)業(yè)鏈自主可控能力。強化政府的引導(dǎo)作用，通過政府采購牽引創(chuàng)新突破和技術(shù)迭代。創(chuàng)新政府采購制度，針對關(guān)鍵核心技術(shù)清單和具有重大創(chuàng)新價值的企業(yè)和項目，采取“一企一策”方式強化政府采購支持。通過稅收、補貼等措施鼓勵企業(yè)提升國產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用率，鼓勵企業(yè)和個人消費者購買國產(chǎn)化率較高的產(chǎn)品。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)培育并行，強化產(chǎn)業(yè)集群競爭力。加大對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造力度，加強新技術(shù)在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的滲透、融合和應(yīng)用，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動作用。加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步明確戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、優(yōu)先方向和支持政策等，選取具有發(fā)展?jié)摿透偁巸?yōu)勢的領(lǐng)域，打造具有較強創(chuàng)新能力和國際競爭力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，建立產(chǎn)業(yè)集群管理機(jī)制，形成產(chǎn)業(yè)鏈完整、配套齊全、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。（二）提升企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，提高應(yīng)對外部沖擊能力加大對鏈主企業(yè)的培育。從國家層面加大政策支持力度，建立“鏈主