第四章-政策執(zhí)行

第四章政策執(zhí)行[本章要求]掌握政策執(zhí)行的特點(diǎn)及在政策運(yùn)行中的地位和作用，了解影響政策執(zhí)行及效果的各種因素，領(lǐng)會政策執(zhí)行過程諸環(huán)節(jié)和執(zhí)行的原則、手段，正確處理政策執(zhí)行中的原則性與靈活性、創(chuàng)新性的關(guān)系。

第一節(jié)

政策執(zhí)行的特點(diǎn)和原則一、政策執(zhí)行的含義和特點(diǎn)政策執(zhí)行政策運(yùn)行過程的一個極其重要的環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行者通過運(yùn)用一定的公共資源與管理手段，讓政策對象接受并遵循公共政策，最終實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)和內(nèi)容的行為過程。政策執(zhí)行的主體包括執(zhí)政黨組織、國家立法機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)以及各類非政府公共組織及其成員。在我國，主要的政策執(zhí)行者是各級政府和政府所管轄或委托的行使行政權(quán)力的各類非政府公共組織及其成員。政策執(zhí)行的客體是公共政策受益和約束對象，包括公民、法人和其他社會組織。政策執(zhí)行具有以下特點(diǎn)：1、強(qiáng)制性。政策本身就具有一定的法律權(quán)威性，受到國家強(qiáng)制力保障。政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者可以依法采取必要的強(qiáng)制方法和手段。政策執(zhí)行者依法所采取的措施和方法，政策對象必須無條件的接受與服從，否則將會受到國家相關(guān)法律法處罰與制裁。2、綜合性。任何一項政策的目標(biāo)和內(nèi)容，所涉及因素是多種多樣的，而且各種因素是相互關(guān)聯(lián)、相互作用和相互影響。政策執(zhí)行者要順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，必須以系統(tǒng)思維為指導(dǎo)，采取多種有針對性的方法措施，對所要解決的社會公共問題系統(tǒng)地加以解決。3、具體性。政策都有較為明確而規(guī)范的要求。它要求政策執(zhí)行時要把握住三點(diǎn)：一是政策對象的適用性；二是政策范圍的有限性；三是政策措施的針對性。4、效率性。政策執(zhí)行要求政策執(zhí)行者堅決、徹底和廉價、高效地實(shí)現(xiàn)各項政策目標(biāo)和任務(wù)。衡量政策執(zhí)行效率的標(biāo)準(zhǔn)，就是政策目標(biāo)和任務(wù)實(shí)現(xiàn)與完成的速度和程度。5、動態(tài)性。政策執(zhí)行是一個動態(tài)的連續(xù)發(fā)展過程。任何政策的執(zhí)行往往都不會在短時間內(nèi)完成，要求政策執(zhí)行者的思想和行為不斷地變化和調(diào)整。政策執(zhí)行的動態(tài)性表現(xiàn)為政策執(zhí)行的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。6、創(chuàng)新性。政策執(zhí)行者要將原則性和靈活性統(tǒng)一起來，創(chuàng)造性地開展工作。政策執(zhí)行者不僅要完整準(zhǔn)確地把握政策目標(biāo)及其精神實(shí)質(zhì)，而且還要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況來制定執(zhí)行政策的實(shí)施計劃，尤其是要能夠針對不同地區(qū)與不同層級的政策對象的不同政策需求來創(chuàng)新設(shè)計和靈活選擇政策執(zhí)行的個性化方法與措施。二、政策執(zhí)行的地位和作用1、政策執(zhí)行是現(xiàn)代公共管理的核心職能。各項政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵還是要靠公共行政這一關(guān)鍵職能的有效發(fā)揮。離開了政策執(zhí)行，政策本身毫無價值。沒有政策執(zhí)行政府公共管理也就沒有實(shí)質(zhì)性的工作內(nèi)容與方向。2、政策執(zhí)行是檢驗(yàn)和修正公共政策的實(shí)踐依據(jù)。實(shí)踐是檢驗(yàn)政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。各項政策目標(biāo)及方案是否能夠被政策對象所接受并有效執(zhí)行，其最終的政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，都要靠政策執(zhí)行及其效果來檢驗(yàn)。一般來說，凡是在政策執(zhí)行過程中，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展并得到社會公眾擁護(hù)的政策，就是正確的公共政策。關(guān)鍵是要看政策執(zhí)行者能否根據(jù)的結(jié)果來發(fā)現(xiàn)其存在的不足與弊端并采取措施加以修正與完善。3、政策執(zhí)行是規(guī)范公共行政行為的重要保障。政策執(zhí)行者受政策規(guī)范的調(diào)整與制約，實(shí)現(xiàn)自身行政行為的規(guī)范化。三、政策執(zhí)行的原則1、人本主義原則。堅持人本主義原則，不僅要注意調(diào)動政策執(zhí)行者的積極性和創(chuàng)造性，而且還要充分調(diào)動政策對象參與和支持政策執(zhí)行的積極性。首先要牢固樹立政策執(zhí)行者主體意識積極主動、認(rèn)真負(fù)責(zé)、開拓創(chuàng)新地完成各項政策執(zhí)行工作。其次，政策執(zhí)行也要充分注意政策對象對政策執(zhí)行工作的反應(yīng)和態(tài)度，盡可能考慮政策對象的認(rèn)可和接受程度，采用能夠?yàn)樗麄兘邮芎屠斫獾姆椒ê褪侄蝸硗菩姓摺?、規(guī)范高效原則。政策執(zhí)行者對各項政策目標(biāo)和內(nèi)容的執(zhí)行，必須做到準(zhǔn)確、及時、高效。盡可能減少公共資源的投入和消耗。3、靈活創(chuàng)新原則。政策執(zhí)行者必須堅持解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)、開拓進(jìn)取的指導(dǎo)思想，根據(jù)國家法律法規(guī)和公共政策容許的自由裁決范圍，充分發(fā)揮自身的創(chuàng)造性，結(jié)合自己的條件和所處的具體環(huán)境，敢于打破既定思維模式，積極主動、創(chuàng)造性地執(zhí)行政策并規(guī)范高效的實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)和內(nèi)容。4、服務(wù)至上原則政策執(zhí)行直接關(guān)系到政策對象主要是人民群眾的切身利益，政策執(zhí)行者必須正確認(rèn)識自己的社會角色，明確自己作為“社會公仆”的管理職責(zé)，在政策執(zhí)行活動中牢固樹立服務(wù)至上的思想觀念，堅持“三個代表”的指導(dǎo)思想和“三個有利于”的根本標(biāo)準(zhǔn)。5、檢查督促原則必須加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)控。包括政策執(zhí)行的方向、政策精神的掌握、政策執(zhí)行的程序、方法和手段以及效果的全面評價。加強(qiáng)對政策執(zhí)行者的監(jiān)督，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)與政策執(zhí)行水平。

第二節(jié)政策執(zhí)行的過程和手段一、政策執(zhí)行過程的諸環(huán)節(jié)1、學(xué)習(xí)宣傳政策。組織執(zhí)行者學(xué)習(xí)以統(tǒng)一思想認(rèn)識。學(xué)習(xí)政策包括三方面內(nèi)容：一是學(xué)習(xí)馬克思主義基本理論。二是學(xué)習(xí)政策內(nèi)容。三是研究實(shí)際情況。通過各種輿論媒介對政策精神實(shí)質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行廣泛而深入的宣傳，以爭取政策對象的理解和支持。這是政策執(zhí)行的首要內(nèi)容。2、制定政策執(zhí)行計劃。政策執(zhí)行計劃是政策執(zhí)行者根據(jù)政策目標(biāo)與內(nèi)容結(jié)合實(shí)際情況，把執(zhí)行政策規(guī)范的各項工作分解成連續(xù)有序的具體環(huán)節(jié)與實(shí)施方案，使政策執(zhí)行活動有依據(jù)、有組織、有步驟地進(jìn)行。政策執(zhí)行計劃要確定5W+H（What\Why\Who\When\Where\How）。政策執(zhí)行計劃的內(nèi)容包括政策目標(biāo)分解、政策執(zhí)行的資源配置、政策執(zhí)行的方案、政策執(zhí)行的防范措施等。3、試點(diǎn)與推廣。政策執(zhí)行的試點(diǎn)是指對重大政策的執(zhí)行，必須先經(jīng)過建立模擬系統(tǒng)，選擇一定的政策對象進(jìn)行政策執(zhí)行的實(shí)驗(yàn)，通過對公共政策模擬執(zhí)行系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)情況的觀察、分析并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，再決定是否在全社會范圍內(nèi)全面實(shí)施。在政策試點(diǎn)過程中，既可以檢驗(yàn)政策的正確與否，發(fā)現(xiàn)問題與偏差，及時向政策制定者反饋信息，修改和完善公共政策；又可以從實(shí)驗(yàn)中獲得帶有普遍指導(dǎo)意義信息，如執(zhí)行的程序、方法、步驟、注意事項等，為公共政策的全面實(shí)施取得有益的經(jīng)驗(yàn)。政策試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)本身也有嚴(yán)格規(guī)范的程序，它包括選擇實(shí)驗(yàn)對象（選點(diǎn)）、設(shè)計實(shí)驗(yàn)方案、模擬或?qū)嶋H運(yùn)行政策、總結(jié)試驗(yàn)結(jié)果幾個階段。政策推廣也就是政策的全面實(shí)施，是政策執(zhí)行過程中操作性、程序性最強(qiáng)，涉及面最具體、最廣泛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。4、協(xié)調(diào)監(jiān)督反饋政策執(zhí)行者和政策對象在公共政策約束條件下的利益是不相同的，有些甚至是沖突和對抗的。在政策執(zhí)行的過程中，必須根據(jù)政策規(guī)范和要求，對所涉及的不同利益進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)、監(jiān)督與反饋，以使政策執(zhí)行者自覺接受監(jiān)督，維護(hù)政策所體現(xiàn)的整體利益，不侵犯政策對象的合法權(quán)益。協(xié)調(diào)就是在政策執(zhí)行系統(tǒng)的各部門各層次之間、政策執(zhí)行系統(tǒng)與政策對象之間、執(zhí)行系統(tǒng)與外部環(huán)境之間溝通信息、統(tǒng)一思想認(rèn)識與行動，以達(dá)到改善關(guān)系、調(diào)整行為、協(xié)同一致地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和內(nèi)容的活動。政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)方法主要有平衡協(xié)調(diào)法、目標(biāo)協(xié)調(diào)法、權(quán)威協(xié)調(diào)法、組織協(xié)調(diào)法、會議協(xié)調(diào)法等。在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行的結(jié)果往往與政策的規(guī)范要求發(fā)生偏差。在政策執(zhí)行過程中，要由一定的監(jiān)督主體按照公共政策的規(guī)范要求和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方法和手段，對政策執(zhí)行者及執(zhí)行行為進(jìn)行檢查、督促和糾正，從而將各種政策執(zhí)行活動規(guī)范到政策容許的范圍內(nèi)，以防止和糾正政策執(zhí)行和落實(shí)不到位等不良行為。政策執(zhí)行的反饋，是對反映政策執(zhí)行實(shí)際運(yùn)行狀況的各種信息進(jìn)行收集、分析、加工，將其中對執(zhí)行效果有影響的信息及時反饋給政策制定者和執(zhí)行者，以其能夠及時對政策進(jìn)行修正，執(zhí)行者則可以根據(jù)反饋的結(jié)果來調(diào)整政策執(zhí)行的方法和手段。二、政策執(zhí)行的手段1、行政手段行政手段是指政策執(zhí)行者依靠國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，依法采用行政命令、指示、規(guī)章制度以及行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行等措施與行為，按照國家行政機(jī)關(guān)所處的系統(tǒng)、層次和行政區(qū)劃規(guī)范有序的執(zhí)行各項公共政策。行政手段具有以下特點(diǎn)：強(qiáng)制性、具體性、系統(tǒng)性。行政手段的具體形式有：（1）行政指揮。（2）行政處理（3）行政處罰，包括申誡罰、財產(chǎn)罰、能力罰、人身罰。（4）行政強(qiáng)制執(zhí)行，包括間接強(qiáng)制執(zhí)行、直接強(qiáng)制執(zhí)行、即時執(zhí)行。2、法律手段法律手段是指通過各種法律、法令、法規(guī)和司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和行政司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。法律手段是政策執(zhí)行活動得以進(jìn)行的根本保證，依法行政、依法管理不僅具有權(quán)威性而且具有科學(xué)性和客觀性。3、經(jīng)濟(jì)手段經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用價格、工資、貨幣、稅收、利率等各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以鼓勵或抑制政策對象的作為或不作為行為，促進(jìn)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)質(zhì)是以貫徹物質(zhì)利益原則。它的主要特點(diǎn)是：間接性、有償性、關(guān)聯(lián)性。4、思想手段思想手段是指通過思想教育和精神激勵等途徑，激發(fā)政策執(zhí)行者和政策對象的積極性、主動性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)其自覺自愿地貫徹執(zhí)行公共政策。思想手段的主要特點(diǎn)是：科學(xué)性、啟發(fā)性、生動性。思想手段的常用方法有：制造輿論；說服教育；協(xié)商對話；激勵獎懲。三、影響政策執(zhí)行的因素1、政策體制政策主體的權(quán)威影響政策執(zhí)行的效果。政策執(zhí)行機(jī)制影響到政策執(zhí)行的效果。主要體現(xiàn)政策執(zhí)行主體的責(zé)權(quán)利三者之間的關(guān)系上。政策執(zhí)行信息影響政策執(zhí)行的效果。一是政策自身信息影響政策執(zhí)行的效果；二是信息傳遞的渠道影響政策執(zhí)行的效果；三是政策執(zhí)行狀態(tài)信息影響政策執(zhí)行的效果。2、政策方案政策調(diào)整利益的性質(zhì)。政策可分為分配性政策和限制性政策兩類。政策對象執(zhí)行分配性政策的積極性較高，而執(zhí)行限制性政策的積極性則較低，常常缺乏主動性、甚至采取一定的抵觸措施。公共政策目標(biāo)和任務(wù)要求。定量目標(biāo)易于政策對象或政策執(zhí)行者了解、接受并自覺執(zhí)行，而且執(zhí)行的準(zhǔn)確性高、效果好；定性目標(biāo)使政策對象和政策執(zhí)行者難以有效把握，增加了政策執(zhí)行的難度，影響到政策執(zhí)行的效果。一項政策所包含的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)要求的量化任務(wù)的多少、解決問題難度的大小也都影響到政策執(zhí)行的效果。政策自身的完善程度。公共政策可分為完備性與非完備性兩類。完備政策應(yīng)：一是政策方案自身措施的完備性。二是政策體系的配套性。三是政策措施的可操作性。具備完備性政策措施的政策有利于政策對象和政策執(zhí)行者理解、把握并自覺執(zhí)行，政策目標(biāo)也就能夠較順利的實(shí)現(xiàn)。3、政策執(zhí)行者政策執(zhí)行組織的影響。一是執(zhí)行組織的主動性程度。二是執(zhí)行組織選擇是否合理。三是執(zhí)行組織間能否相互配合影響政策的執(zhí)行。政策執(zhí)行人員的影響。一是政策執(zhí)行人員自身的政治素質(zhì)。二是政策執(zhí)行人員的能力素質(zhì)。三是政策執(zhí)行人員的心理能力。4、政策對象政策對象的規(guī)模影響政策執(zhí)行的效果。政策所涉及的政策對象人數(shù)越多、范圍越廣，政策執(zhí)行的復(fù)雜性就越強(qiáng)、難度就越大，預(yù)期效果也較難實(shí)現(xiàn)。反之，就相對容易些。政策對象對公共政策的認(rèn)同度影響政策執(zhí)行的效果。政策對象如果有較高的認(rèn)同感，就會主動接受政策規(guī)范，按照政策原則和要求去行事。反之政策目標(biāo)就難以順利實(shí)現(xiàn)。影響政策認(rèn)同度的主要因素是政策自身的性質(zhì)和政策對象在政策制定和執(zhí)行過程中的參與度。政策對象行為的調(diào)節(jié)量決定政策執(zhí)行的效果。政策對象在一定的社會環(huán)境中會形成較為固定的行為模式，這是難以改變的。如果政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要對政策對象的行為作較大的調(diào)整，或者政策目標(biāo)與政策對象的期望值相距過大，必然會受到政策對象的抵觸，政策目標(biāo)就難以順利實(shí)現(xiàn)。5、政策執(zhí)行的環(huán)境一是政治環(huán)境。政治環(huán)境越民主，社會公眾對公共政策制定的參與度越高，對政策執(zhí)行的認(rèn)同度越高，越有利于政策執(zhí)行。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境越發(fā)達(dá)，物質(zhì)文明度越高，則政策執(zhí)行的物質(zhì)保障性就越強(qiáng)，政策執(zhí)行的效率就能得到相應(yīng)的提高。三是時間環(huán)境。政策的時效性越長，政策執(zhí)行所面臨的時間環(huán)境就越復(fù)雜。此外，政策執(zhí)行的效果還受到文化環(huán)境和國際環(huán)境的影響等。

第三節(jié)政策執(zhí)行的原則性和靈活性一、原則性和靈活性的辯證統(tǒng)一政策執(zhí)行中的原則性是指政策執(zhí)行必須嚴(yán)格遵循政策的精神實(shí)質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照政策的目標(biāo)、內(nèi)容和要求，規(guī)范而科學(xué)地開展政策執(zhí)行工作。在政策執(zhí)行過程中必須堅持原則性。政策執(zhí)行中的靈活性原則，是指政策執(zhí)行者在不違背政策原則精神和目標(biāo)方向的前提下，堅持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取靈活多樣的方法、措施與手段，使各項政策目標(biāo)得以切實(shí)實(shí)現(xiàn)。靈活性的基礎(chǔ)是具體問題具體分析，關(guān)鍵是要深刻理解和把握政策的精神實(shí)質(zhì)，創(chuàng)造性地組織和利用各種資源，采取有針對性的方法、措施，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。政策執(zhí)行中堅持靈活性原則，是由政策的時效性、層次性和不完備性所決定的。各地區(qū)、各部門都要根據(jù)自身實(shí)際而靈活運(yùn)用各種政策手段，爭取最大程度的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。原則性和靈活性在政策執(zhí)行的實(shí)踐中是辨證統(tǒng)一的。二、創(chuàng)造性和政策變通政策執(zhí)行中的創(chuàng)造性，是指政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的過程中堅持原則性和靈活性的統(tǒng)一，穩(wěn)定性與可變性的統(tǒng)一，解放思想，實(shí)事求是，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮自己的創(chuàng)造性思維，結(jié)合自身所處的實(shí)際環(huán)境和所具備的條件，靈活高效、積極主動而又創(chuàng)造性地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策變通是政策執(zhí)行者根據(jù)客觀實(shí)際，采取靈活的政策措施和手段，因人、因時、因事、因地制宜而創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。在執(zhí)行政策的實(shí)踐中，政策執(zhí)行者對公共政策的變通形式主要有以下幾種：1、重神似、輕形似這是政策執(zhí)行中正確的變通形式，政策執(zhí)行者能夠把握政策的精神實(shí)質(zhì)，在堅持原則性與靈活性統(tǒng)一的前提下，不拘泥于政策詞句和具體措施，結(jié)合具體環(huán)境，創(chuàng)造性地采取靈活措施手段，將各項政策目標(biāo)和任務(wù)加以貫徹落實(shí)。2、輕神似、重形似這是一種不正確的變通形式，政策執(zhí)行者對政策的精神實(shí)質(zhì)把握不透、不求甚解，只看重政策具體措施要求。在政策執(zhí)行過程中，照搬、照抄、照套、照轉(zhuǎn)上級政策內(nèi)容，缺乏靈活性。3、非神似、非形似這是種極端錯誤的變通形式，政策執(zhí)行者過于跨大政策執(zhí)行的自由裁量度，無視政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性的要求，完全從地方或部門利益出發(fā)，隨意支解和變通政策，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的無序性，使政策在實(shí)際執(zhí)行過程中發(fā)生偏離與變樣，以致預(yù)定的政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的政策變通，應(yīng)注意以下兩方面因素：?

把握政策變通的合理性。首先，政策變通必須有利于政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，其次要把握政策變通的環(huán)境因素。第二、把握政策變通的合法性。一是指政策變通必須有相應(yīng)的法律依據(jù)。二是指政策變通的措施和手段，必須是在政策執(zhí)行者的法定職權(quán)范圍內(nèi)，有明確的法律授權(quán)。三是指政策變通的各項措施和手段，都必須遵循法定的程序。三、“上有政策、下有對策”現(xiàn)象分析“上有政策、下有對策”是我國政策執(zhí)行中長期存在的一種消極現(xiàn)象，成為影響政策有效