國土空間規(guī)劃背景下村莊建設(shè)用地規(guī)模核定對策

國土空間規(guī)劃背景下村莊建設(shè)用地規(guī)模核定對策摘要：如何實(shí)現(xiàn)合理規(guī)劃中國的國土空間布局，改善農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)空間使用，從而達(dá)到促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，是新時(shí)代城鄉(xiāng)共同建設(shè)發(fā)展的首要目標(biāo)?？臻g規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分是科學(xué)地確定用于農(nóng)村建設(shè)的土地面積。該文件以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，分析了為解決農(nóng)村建設(shè)規(guī)模問題所采取的措施，提高了農(nóng)村規(guī)劃的科學(xué)性和合法性，支持農(nóng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；村莊建設(shè)用地；規(guī)模核定引言隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的逐步深入發(fā)展，國家一貫實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、土地使用保障和國土規(guī)劃相結(jié)合的政策。合理規(guī)劃和建筑規(guī)模，在空間規(guī)劃方面，簡化農(nóng)村建設(shè)用地審批程序方面以及振興農(nóng)村和城市地區(qū)至關(guān)重要。一、研究的背景和意義村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。進(jìn)一步明確村落拆除養(yǎng)護(hù)方案，進(jìn)一步完善村落地貌，加大村落建設(shè)監(jiān)督力度，改善生態(tài)環(huán)境和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村文明有效治理，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)繁榮，提高民生。在充分滿足空間規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，科學(xué)有效地批準(zhǔn)農(nóng)村建設(shè)用地。鑒于傳統(tǒng)的和新的空間規(guī)劃系統(tǒng)對用于農(nóng)村建設(shè)的土地面積的核準(zhǔn)研究較少，因此迫切需要對預(yù)測規(guī)模和預(yù)測方法進(jìn)行深入的實(shí)際分析和研究，這將有助于指導(dǎo)城市和地區(qū)一級的農(nóng)村規(guī)劃，并有助于科學(xué)地確定用于農(nóng)村建設(shè)的土地面積。二、村莊保護(hù)的基本要求（一）保持傳統(tǒng)村落的完整性。注重村落空間的完整性，保持建筑、村落以及周邊環(huán)境的整體空間形態(tài)和內(nèi)在關(guān)系，避免“插花”混建和新舊村不協(xié)調(diào)。注重村落歷史的完整性，保護(hù)各個(gè)時(shí)期的歷史記憶，防止盲目塑造特定時(shí)期的風(fēng)貌。注重村落價(jià)值的完整性，挖掘和保護(hù)傳統(tǒng)村落的歷史、文化、藝術(shù)、科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等價(jià)值，防止片面追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（二）保持傳統(tǒng)村落的真實(shí)性。注重文化遺產(chǎn)存在的真實(shí)性，杜絕無中生有、照搬抄襲。注重文化遺產(chǎn)形態(tài)的真實(shí)性，避免填塘、拉直道路等改變歷史格局和風(fēng)貌的行為，禁止沒有依據(jù)的重建和仿制。注重文化遺產(chǎn)內(nèi)涵的真實(shí)性，防止一味娛樂化等現(xiàn)象。注重村民生產(chǎn)生活的真實(shí)性，合理控制商業(yè)開發(fā)面積比例，嚴(yán)禁以保護(hù)利用為由將村民全部遷出。

（三）保持傳統(tǒng)村落的延續(xù)性。注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的延續(xù)性，提高村民收入，讓村民享受現(xiàn)代文明成果，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。注重傳統(tǒng)文化的延續(xù)性，傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)價(jià)值觀、傳統(tǒng)習(xí)俗和傳統(tǒng)技藝。注重生態(tài)環(huán)境的延續(xù)性，尊重人與自然和諧相處的生產(chǎn)生活方式，嚴(yán)禁以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)過度開發(fā)。三、以前的傳統(tǒng)規(guī)劃制度土地面積用于農(nóng)村建設(shè)在傳統(tǒng)的規(guī)劃制度中，用于農(nóng)村建設(shè)的土地面積主要根據(jù)人均土地利用率和建筑用地的比例來確定。人均人口系統(tǒng)通常用于估計(jì)和預(yù)測人口對土地的需求。進(jìn)行了深入研究，并制定了改進(jìn)指標(biāo)框架的計(jì)劃，例如：根據(jù)對土地使用和農(nóng)村人口的分析或通過建造輔助設(shè)施來預(yù)測獲得土地的農(nóng)村人口。但是，這種辦法有一些缺點(diǎn)，例如缺乏動(dòng)態(tài)規(guī)劃，不能充分反映執(zhí)行情況，難以滿足基本規(guī)劃需要。例如，在縣一級確定土地使用規(guī)劃指標(biāo)，通常側(cè)重于土地占用水平，在滿足基本建設(shè)需要的情況下，采用權(quán)重來確定土地，同時(shí)考慮到不同的因素。這將有助于制定指標(biāo)方案。該方案沒有確定新的地塊，也沒有確定如何實(shí)現(xiàn)地區(qū)和社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。從理論上講，為防止規(guī)劃不合理，市政府實(shí)行區(qū)、市農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，合理評估農(nóng)村人口發(fā)展趨勢。擴(kuò)大或擴(kuò)大農(nóng)村土地的使用并確定管理參數(shù)。然而，在實(shí)踐中，由于沒有嚴(yán)格的建筑規(guī)模限制，很難確定實(shí)際的村莊規(guī)模，而且對擴(kuò)大發(fā)展空間所用的方法缺乏現(xiàn)實(shí)的考慮，因此無法有效地進(jìn)行增量規(guī)劃。四、破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題堅(jiān)守耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策體系，明確用地類型和供地方式，實(shí)行分類管理。將農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農(nóng)機(jī)庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護(hù)房等輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際合理確定輔助設(shè)施用地規(guī)模上限。農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以使用耕地。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)設(shè)施用地監(jiān)管，嚴(yán)禁以農(nóng)業(yè)設(shè)施用地為名從事非農(nóng)建設(shè)。開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。在符合國土空間規(guī)劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。按照“放管服”改革要求，對農(nóng)村集體建設(shè)用地審批進(jìn)行全面梳理，簡化審批審核程序，下放審批權(quán)限。推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)審批“多審合一、多證合一”改革。抓緊出臺支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見五、預(yù)測農(nóng)村地區(qū)范圍的限制（一）農(nóng)村地區(qū)規(guī)模預(yù)測缺乏自上而下的控制隨著城市化和城市化步伐的加快，越來越多的農(nóng)村建筑用地被用于其他用途。未來建設(shè)用地的發(fā)展趨勢將是提質(zhì)減量，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)村布局空間的目標(biāo)。目前，建筑面積的計(jì)算仍從村莊本身的角度考慮，以人均配額為主要指標(biāo)，村莊建筑面積的總體目標(biāo)與區(qū)域人口增長、發(fā)展需求等相結(jié)合?？隙ㄞr(nóng)村建設(shè)必須逐步推進(jìn)，通過對原有村莊的合理改造來實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的調(diào)整。在這個(gè)過程中，如果沒有自上而下的管控，建設(shè)用地規(guī)模將很難合理化，也很難科學(xué)驗(yàn)證?？s減建設(shè)用地的阻力會(huì)增加，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模很容易受到土地需求的制約，更難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)村布局空間的目標(biāo)。（二）人均指標(biāo)配額法存在雙向不確定性對于龐大的農(nóng)村人口和復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，人均配額方法是不確定的。首先，農(nóng)村農(nóng)場的規(guī)模與登記的常住人口數(shù)量密切相關(guān)。受經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、政治牽引、資源條件、人口結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等因素影響，農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)量增加，大量農(nóng)村居民涌向城鎮(zhèn)化。以前的方法，如依賴系數(shù)法、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移法和綜合增長率，未能達(dá)到目前的人口預(yù)測目標(biāo)。雖然國家或地區(qū)可以預(yù)測總體趨勢，但每個(gè)村莊的實(shí)際情況與預(yù)測結(jié)果不太一致，導(dǎo)致人均指標(biāo)配額法的實(shí)施存在不確定性。其次，不同地區(qū)農(nóng)村地區(qū)的人均指標(biāo)存在一定差異。不同地理區(qū)域的土地形態(tài)、地形、自然環(huán)境等諸多因素存在差異，導(dǎo)致人均指標(biāo)率管理不統(tǒng)一。農(nóng)村土地規(guī)模的縮小受到城市化速度、人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多因素的制約，不宜盲目采用人均指標(biāo)配額法來檢查建設(shè)用地的程度。六、農(nóng)村驗(yàn)證思想的比較分析與傳統(tǒng)的規(guī)劃理念相比，空間規(guī)劃理念強(qiáng)調(diào)布局的合理性和農(nóng)村建筑面積規(guī)模校核的科學(xué)性。（一）對農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)傳統(tǒng)審查的思考傳統(tǒng)的許可理念是以村莊自身的發(fā)展需求為標(biāo)準(zhǔn)，從村集體向市政府提出建設(shè)需求，然后由住房部門檢查村莊建筑用地的范圍。部門之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致缺乏總體平面規(guī)劃，土地使用標(biāo)準(zhǔn)存在差異，以及實(shí)際操作中的其他問題。村莊規(guī)劃用地率低?？傮w而言，基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃部分只能在短期內(nèi)滿足農(nóng)村居民的住房需求，而沒有充分考慮。（二）空間規(guī)劃思維中的驗(yàn)證思維與傳統(tǒng)想法相比，在空間規(guī)劃系統(tǒng)框架內(nèi)審查和批準(zhǔn)建筑面積的想法更為現(xiàn)實(shí)。隨著城市化步伐的加快和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地的總量控制將逐步從增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向減少限制。對于不同地區(qū)發(fā)展條件不同的村莊，對村莊土地規(guī)模的需求略有不同。核查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與農(nóng)村地理位置、資源比例、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口變化等相結(jié)合。分析和實(shí)施自上而下的機(jī)制，以滿足實(shí)際發(fā)展需求和趨勢。在空間規(guī)劃的理念下，村集體將上級許可部門的基本需求提交審批，然后住房部門將批準(zhǔn)宅基地的合格所有人，并確定相關(guān)材料，如國家建筑用地、整合古樹名木和文化保護(hù)建筑，并將其提交給自然資源和規(guī)劃部門審查。根據(jù)不同的分工，土地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)部核實(shí)所用土地的范圍、已批準(zhǔn)但未使用的土地以及是否為永久土地；空間規(guī)劃部門檢查其是否與上層農(nóng)村地區(qū)的空間規(guī)劃一致。登記部門檢查規(guī)劃基礎(chǔ)和人均規(guī)模。交通和市政管理部檢查規(guī)劃的道路網(wǎng)絡(luò)是否保留，以及道路網(wǎng)絡(luò)的兩側(cè)是否在移動(dòng)。規(guī)劃許可部門檢查選址是否包括森林和水域以及是否符合標(biāo)準(zhǔn)；土地林業(yè)辦公室檢查古樹名木是否得到有效保護(hù)。最后，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保批準(zhǔn)的村莊建設(shè)用地得到落實(shí)，滿足農(nóng)村建筑用地的的長期需求。從上述情況可以看出，考慮要素資源時(shí)，傳統(tǒng)的農(nóng)村建設(shè)用地審查思路不夠全面，各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)籌，操作方式略顯簡單粗暴，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。在充分考慮生態(tài)文明建設(shè)和若干法規(guī)整合的基礎(chǔ)上，以空間規(guī)劃思想審視村莊土地，實(shí)施村級上送政策優(yōu)化，有效保障城市發(fā)展空間資源。七、農(nóng)村土地規(guī)模核定方法農(nóng)村土地規(guī)模的核定應(yīng)以農(nóng)村建設(shè)、資源配置和人口規(guī)模的實(shí)際發(fā)展需要為依據(jù)。具體的驗(yàn)證過程可以按照以下步驟進(jìn)行。（一）基本調(diào)查和鞏固現(xiàn)狀首先，應(yīng)仔細(xì)審查農(nóng)村人口群體，并根據(jù)農(nóng)村已登記的農(nóng)民權(quán)利持有人的實(shí)際情況確定人口規(guī)模，然后結(jié)合村莊建筑用地的總體規(guī)模、歷史建筑面積、文化遺產(chǎn)地面積，確定現(xiàn)有國家的人均面積。在充分考慮和澄清現(xiàn)實(shí)和歷史因素的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃農(nóng)村空間設(shè)計(jì)，確保規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容符合農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要和需要。（二）減少數(shù)量和提高質(zhì)量，精確測量其次，如上所述，當(dāng)前的土地和空間規(guī)劃政策提倡減少數(shù)量和提高質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的測量。如果我們要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，充分考慮各種因素，科學(xué)地審查和批準(zhǔn)村莊土地的范圍。以中國某市人均驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)為例，根據(jù)上述過程中確定村莊實(shí)際人口和規(guī)模的結(jié)果，臨時(shí)計(jì)算村莊建設(shè)用地規(guī)模。村莊建設(shè)實(shí)際人均面積超過120平方米的，土地利用規(guī)模核定為120平方米；120平方米以下100平方米以上的，按照建設(shè)用地人均試驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)核定土地利用規(guī)模；100平方米以下80平方米以上的，還應(yīng)當(dāng)按照人均村耕地核定標(biāo)準(zhǔn)核定土地使用規(guī)模；對于小于80平方米的部分，必須按照不超過80平方米的標(biāo)準(zhǔn)檢查土地使用規(guī)模。（三）多規(guī)劃連接和批準(zhǔn)規(guī)模再次，農(nóng)村建設(shè)用地范圍核查不能只由一個(gè)部門進(jìn)行，需要多個(gè)部門統(tǒng)籌互聯(lián)，科學(xué)核查農(nóng)村建設(shè)用土地范圍，確保核查的準(zhǔn)確性和合理性。通過鏈接和協(xié)調(diào)多個(gè)部門的工作，如文化土地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)部分、空間規(guī)劃部分、正確確認(rèn)和登記部分、交通和市政管理部分、規(guī)劃許可部分和土地和綠化部分的詳細(xì)規(guī)劃和特殊連接，并且基于初步測量結(jié)果可以精確地獲得空間位置。應(yīng)更加重視農(nóng)村規(guī)劃紅線的實(shí)施，以盡可能滿足居民的需求，并確保后期編制農(nóng)村規(guī)劃的可行性。（四）棲息地安全、泄漏檢測和填充最后，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施不完善和村民生活環(huán)境發(fā)展滯后，用于公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的土地份額取決于村鎮(zhèn)人口的數(shù)量和規(guī)模。然后，根據(jù)規(guī)模，土地利用率可以分為四個(gè)等級，對于規(guī)劃人口在600人以下、600人至1000人之間、1000人至3000人之間和3000人以上的村莊，可以合理確定公共機(jī)構(gòu)的土地利用率。農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施用地的目的是優(yōu)先滿足社區(qū)和居民日常公共服務(wù)管理的需要。八、結(jié)論上述內(nèi)容通過分析村莊的實(shí)際情況，確定了核實(shí)農(nóng)村土地規(guī)模的具體過程，并以更直觀的方式展示了核實(shí)農(nóng)村規(guī)模方法的若干創(chuàng)新成果。一是可操作性強(qiáng)，可根據(jù)當(dāng)?shù)卮迩f的實(shí)際情況和標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)文件的要求，確保區(qū)內(nèi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；其次，結(jié)合當(dāng)?shù)厝司恋乩玫膶?shí)際情況，具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌性，對村莊農(nóng)田進(jìn)行統(tǒng)籌管理，確保土壤要素充分滿足農(nóng)村居民的需求；再次，它的可行性是好的：在對村莊和地塊的具體情況進(jìn)行有效審批后，可以確保后續(xù)規(guī)劃、項(xiàng)目準(zhǔn)備和實(shí)施得到充分實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的土地供應(yīng)。在綜合考慮村莊建設(shè)需求、農(nóng)村發(fā)展需求和上層總體管理需求的基礎(chǔ)上，研究并建立一系列在土地和土地規(guī)劃背景下驗(yàn)證定居點(diǎn)土地規(guī)模的方法，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興工作提供參考和有力支持。參考文獻(xiàn)：[1]王秋迪.國土空間視角下多災(zāi)地區(qū)村莊建設(shè)用地研究——以云南省普洱市景谷縣為例[J].房地產(chǎn)世界,2022(14):10-15.[2]鄭沃林,鄭榮寶,謝昊,唐曉蓮.村莊建設(shè)用地再開發(fā)實(shí)施后效應(yīng)評估