《英國、瑞典長期社會護理保險的津貼模式運行機制探析》4400字

英國、瑞典長期社會護理保險的津貼模式運行機制分析綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u13553英國、瑞典長期社會護理保險的津貼模式運行機制分析綜述 1122391.1政府承擔籌資責任 177741.2民營護理機構(gòu)數(shù)量后來居上 2298631.3居家護理人數(shù)增多 334871.4護理人員離職率高 410799表52020年3月英國護理人員時薪分布狀況 4115851.5完善的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機制 5英國、瑞典、丹麥等國的長護險資金主要來自于政府稅收。英國作為老牌福利國家，認為為公民提供福利是政府的責任。除了英國，北歐國家也十分重視發(fā)揮政府在社會福利提供中的重要作用，認為所有的公民都有權(quán)獲得政府提供的護理服務(wù)，瑞典就是這一思想的踐行者。因此，接下來從資金籌集、服務(wù)提供、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管三個角度重點分析英國、瑞典的長護險運行機制。1.1政府承擔籌資責任英國以政府稅收作為長期護理費用的主要資金來源，給政府財政帶來不小的壓力，也影響到護理服務(wù)的供給。英國將醫(yī)療護理（healthcare）和日常生活護理（socialcare）嚴格區(qū)分開來，國家健康服務(wù)制度（NationalHealthService，NHS）給全體國民提供免費的醫(yī)療護理，而政府則為低收入人群提供日常生活護理。人口老齡化程度不斷加劇、失能失智人員增多導(dǎo)致英國政府需要支付的長期護理費用不斷增長，財政壓力也與日俱增，該項制度的可持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。因此，英國在2003年實行了“建造額外護理機構(gòu)”（extracarehousing）政策，在該項政策中，政府作為組織者，建立老年長期護理機構(gòu)，然后將其出售或者出租給有需要的老人，以節(jié)省成本，緩解財政壓力和長期護理供需矛盾。瑞典為老年人和殘疾人提供長期護理服務(wù)，二者的資金主要來源于地方政府。對于老年人的長期護理費用，中央政府提供10%的資金，地方政府提供85%的資金，對于殘疾人的長期護理費用，中央政府仍提供10%的資金，不過地方政府只提供75%的資金，受護者自己承擔余下的費用MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.。政府幾乎免費為全民提供護理服務(wù)導(dǎo)致瑞典的長期護理支出居高不下，2011年，OECD國家長期護理公共支出占GDP比重的均值是1.7%，而瑞典長期護理公共支出占GDP的比重高達3.6%，僅次于荷蘭，之后瑞典采取了一些措施抑制護理費用的過快增長，2017年，其長期護理支出占GDP的比例是3.2%，排名在荷蘭和挪威之后，但仍然超過大多數(shù)OECD國家PaulIIIDDS,DavidP,SchaefferKC.Long-termcarepolicy:WhattheUnitedStatescanlearnfromDenmark,Sweden,andtheNetherlands[J].2017.。如此高昂的護理費用主要由瑞典地方政府來承擔，這一方面增加了地方政府的籌資負擔，另一方面由于不同地方政府的稅收收入不同導(dǎo)致對于同樣等級的失能失智人員，不同的地方政府提供的服務(wù)水平有差異，引起了受護者之間的不平等。長遠來看，這種籌資模式的可持續(xù)性較差。MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.PaulIIIDDS,DavidP,SchaefferKC.Long-termcarepolicy:WhattheUnitedStatescanlearnfromDenmark,Sweden,andtheNetherlands[J].2017.1.2民營護理機構(gòu)數(shù)量后來居上早期，英國和瑞典都是政府直接提供護理服務(wù)。從上世紀80年代開始，英國逐步實施由市場提供護理服務(wù)的戰(zhàn)略，試圖憑借此戰(zhàn)略提高服務(wù)質(zhì)量和供給效率。1992年以前，公共部門提供的護理服務(wù)占據(jù)市場份額的98%，到2001年，這一比例降到40%李曉鶴.長期護理制度模式與選擇研究[D].武漢大學(xué),2015.。2011年，英格蘭92%的護理服務(wù)由私人或志愿部門提供。2012年，1.7億小時的居家護理服務(wù)是完全由民營機構(gòu)提供的，政府僅為居家護理人員提供了2500萬小時的服務(wù)。此外，英國政府還出臺相關(guān)政策刺激私人護理機構(gòu)地不斷壯大。比如，當年齡超過65歲的老年人需要6個月甚至更長時間的護理服務(wù)時，英國政府會向這些老年人支付護理津貼（attendanceallowance），該津貼不在納稅范圍內(nèi)并且無論老年人貧窮還是富有，都可以獲得這筆津貼。不過政府對這部分護理津貼的使用有嚴格的限制，即老年人只能用這筆錢向私人機構(gòu)購買正式護理服務(wù)。李曉鶴.長期護理制度模式與選擇研究[D].武漢大學(xué),2015.1993年，老年人在家中接受護理服務(wù)的總時長中，只有2%的護理時長是由私人提供的MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.。受市場導(dǎo)向思想（marketorientedideas）、“新公共管理”（“NewPublicManagement”）思想以及本國經(jīng)濟增速放緩等的影響，瑞典逐漸減輕政府提供護理服務(wù)的責任。瑞典建立了市場競爭委員會，明確政府只能是長期護理服務(wù)的購買者，長期護理服務(wù)具體由市場提供，這就實現(xiàn)了護理服務(wù)提供者和購買者的分離，是提高護理服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵。為了保障服務(wù)質(zhì)量，瑞典政府明確規(guī)定各護理機構(gòu)的市場準入條件，建立了護理人員資格培訓(xùn)制度、設(shè)定護理人員的最低工資、建立護理服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機制，這些配套措施和政策對于改善服務(wù)質(zhì)量和效率具有重要的作用。MeagherG,SzebehelyM.Long-termcareinSweden:Trends,actors,andconsequences[M]//Reformsinlong-termcarepoliciesinEurope.Springer,NewYork,NY,2013:55-78.1.3居家護理人數(shù)增多英國從護理者和受護者兩個角度出發(fā)鼓勵居家護理。英國政府于1995年頒布了《護理者法案》，充分肯定了家人、朋友等非正式護理人員的社會價值和作用。該法案確定了向非正式護理人員支付護理津貼或提供喘息服務(wù)的標準，如依據(jù)非正式護理人員提供的護理時長。與其他國家不同的是，英國的護理津貼只支付給有工作的非正式護理人員，用以彌補他們因為提供護理服務(wù)而造成的工作損失。除了護理津貼以外，還有針對受護者的津貼。為了鼓勵更多的老年人選擇居家護理，英國政府對在家中接受護理服務(wù)的失能失智人員提供更高的護理津貼。目前英國給53.2萬在家中接受護理服務(wù)的老年人發(fā)放了現(xiàn)金津貼，給12.5萬在機構(gòu)中接受護理服務(wù)的老年人發(fā)放了現(xiàn)金津貼，居家護理明顯可以得到更多的津貼補助李曉鶴.長期護理制度模式與選擇研究[D].武漢大學(xué),2015.李曉鶴.長期護理制度模式與選擇研究[D].武漢大學(xué),2015.瑞典早期認為家庭不應(yīng)該成為提供護理服務(wù)的場所，在機構(gòu)中接受政府提供的護理服務(wù)才能保證老年人得到的服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)，從而最大程度地延長老年人的壽命。但是，隨著機構(gòu)護理費用的日益增長和國家經(jīng)濟增速的趨緩，瑞典政府面臨巨大的籌資壓力。在這樣的背景下，瑞典政府積極實施相關(guān)政策引導(dǎo)國民選擇居家護理。具體表現(xiàn)為：第一，完善配套措施。一方面，為了給老年人提供便利，政府改造部分老年人的住房并且為其安裝報警裝置，解決老年人居家護理的后顧之憂。同時，完善的家政服務(wù)系統(tǒng)和老年活動中心不僅能為老年人的日常生活帶來便利，而且能夠豐富老年人的精神世界，減輕老年人的孤獨感。另一方面，針對人口較少的地方，瑞典政府專門安排護理人員上門為這些失能老人開展護理服務(wù)。第二，給予非正式護理人員多方面的支持。政府給予非正式護理人員部分工資補貼、護理津貼、專業(yè)技能培訓(xùn)、喘息服務(wù)、心理疏導(dǎo)等支持。對于需要在家中為老人提供護理服務(wù)的就業(yè)者，政府會給予其一定的工資補貼。為了鼓勵家屬承擔護理責任，瑞典政府向非正式護理人員提供護理津貼，此外，政府還免費培訓(xùn)非正式護理人員的專業(yè)技能，從而保障護理服務(wù)質(zhì)量。喘息服務(wù)、心理疏導(dǎo)則是為了減輕非正式護理人員的身體和心理壓力。瑞典提供了三種形式的喘息服務(wù)。一是在護理機構(gòu)中建立專門用于喘息服務(wù)的床位。二是政府出資開辦成人日間護理中心，為失能失智人員提供短期的、免費的護理服務(wù)。三是規(guī)定為患有永久性疾病的家屬、朋友提供護理服務(wù)的護理人員可以申請帶薪休假。1.4護理人員離職率高在2016年和2017年，英國護理人員的離職率為27.8%，護理行業(yè)的空缺率是6.6%，而勞動力市場平均空缺率是2.5%SPELLHOWEFMC.100,000CARERSMISSING[J].。工資低、社會地位不高等因素是導(dǎo)致護理人員流動性大且供給不足的主要原因。2017年，英國至少有10%到13%的護理人員的實際工資低于國家最低工資標準HusseinS.“Wedon'tdoitforthemoney”…Thescaleandreasonsofpoverty‐payamongfrontlinelong‐termcareworkersinEngland[J].Health&socialcareinthecommunity,2017,25(6):1817-1826.。表5中的P10意指10%的護理人員的每小時工資低于8.21英鎊，90%的護理人員工資高于8.21英鎊，由表5可知，英國護理人員工資的中位數(shù)是8.50英鎊。2019年英國國家最低工資標準為每小時8.21英鎊，這說明2019年時薪低于國家最低工資標準的英國護理人員占比接近21%（見表5）。為了解決護理人員短缺的問題，英國政府一方面發(fā)布了一系列政策文件來提升護理人員的形象、肯定護理人員的價值、提高護理人員的薪酬待遇，另一方面積極發(fā)揮非正式護理人員的作用，2001-2015年，英國非正式護理人員數(shù)量增加了16.5%，達到680萬人，每周提供20-49小時護理服務(wù)的人數(shù)增加了43%《ValuingCarers2015-therisingvalueofcarer’support》./for-professionals/policy/policy-library/valuing-carers-2015。此外，英國十分重視護理機器人在縮小勞動力供需缺口方面的作用。2016年，英國政府投資2.57億美元用于研發(fā)機器人技術(shù)和自主系統(tǒng)，并希望在2025年獲得10%的全球機器人市場份額。在護理方面，英國關(guān)注由家庭、個人SPELLHOWEFMC.100,000CARERSMISSING[J].HusseinS.“Wedon'tdoitforthemoney”…Thescaleandreasonsofpoverty‐payamongfrontlinelong‐termcareworkersinEngland[J].Health&socialcareinthecommunity,2017,25(6):1817-1826.《ValuingCarers2015-therisingvalueofcarer’support》./for-professionals/policy/policy-library/valuing-carers-2015表52020年3月英國護理人員時薪分布狀況P10P20P30P40P50P60P70P80P90護理人員時薪分布（單位：英鎊）08.408.508.759.009.259.75資料來源：《payintheadultsocialcaresector》..uk/adult-social-care-workforce-data/Workforce-intelligence/documents/Pay-in-ASC-sector-2020.pdf.與英國相反，瑞典一直為護理人員提供較高的工資和社會地位，這是其護理人員離職率底的重要原因。瑞典不同層級護理人員的職責明確，在機構(gòu)中接受護理服務(wù)的人員，其需求由市級社會工作者（municipalsocialworkers）評估，市級社會工作者指家庭幫助監(jiān)督員（home-helpsupervisors）和特殊護理經(jīng)理（specialcaremanagers）。在家中接受護理服務(wù)的人員，其需求由區(qū)級的護士（districtnurses）評估。具體的護理服務(wù)則由護士助手（nurse’saides）和助理護士（assistantnurses）提供。這些護理人員基本上都是公職人員，地方政府或者私人機構(gòu)通常以兼職或全職的方式雇傭他們，他們的社會保障待遇較高。1.5完善的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管機制英國對長期護理服務(wù)提供者的資格有一定的要求：首先，護理人員提供護理服務(wù)之前，一定要獲得24個小時左右的崗前培訓(xùn)，此外，他們每年都需要參加3天以上的帶薪培訓(xùn)。其次，護理人員只有獲得一定級別的資格證書才能從事相應(yīng)的護理工作。下文將詳細闡述護理人員培訓(xùn)級別的種類以及不同級別的具體要求。對于長期護理人員的培訓(xùn)，英國設(shè)置了三個級別。第一個級別是國家職業(yè)資格證書（NationalVocationalQualification，簡稱NVQ）護理2級，參與培訓(xùn)的人員需要學(xué)習(xí)220個小時。英國政府規(guī)定，護理服務(wù)機構(gòu)中需要有50%的護理人員獲得NVQ2資格證書，同時，所有護理人員都需要參加NVQ2培訓(xùn)，旨在通過NVQ培訓(xùn)實現(xiàn)護理人員的注冊登記制度。第二個級別是NVQ護理3級，參與培訓(xùn)的人員應(yīng)當學(xué)習(xí)300個小時。第三個級別是NVQ護理4級，參與人員需要接受360個小時的培訓(xùn)。在英國，只有獲得NVQ4資格證書，才能夠擔任護理機構(gòu)的經(jīng)理，經(jīng)理并不提供具