人道救援與國(guó)際非政府組織

人道救援與國(guó)際非政府組織

南華大學(xué)非營(yíng)利事業(yè)管理研究所所長(zhǎng)

王振軒博士

一、前言

今天的世界誠(chéng)如大文豪狄更思所言：「這是一個(gè)光明的時(shí)代，這也是一個(gè)黑暗的時(shí)代….」，我們生活的地球已迥然不同於往昔，科技的快速發(fā)展使得人類(lèi)得以享受最舒適便捷的生活；但產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展，導(dǎo)致地球的污染嚴(yán)重、物種滅絕、生態(tài)失衡、氣候異常、災(zāi)難頻傳；同時(shí)全球化使得競(jìng)爭(zhēng)的藩籬撤除，貧富國(guó)家的差距懸殊，形成了棘手的南北問(wèn)題各主要強(qiáng)權(quán)國(guó)家也紛紛伸出援手，參與救援的工作；活躍於國(guó)際社會(huì)的非政府組織更是積極投入人道救援行動(dòng)。二、何以後冷戰(zhàn)時(shí)期人道救援成為國(guó)際矚目的焦點(diǎn)

蘇聯(lián)、東歐共產(chǎn)集團(tuán)的解體，不但是共產(chǎn)主義的意識(shí)型態(tài)、社會(huì)正統(tǒng)的瓦解，更是東西方長(zhǎng)達(dá)四十餘年對(duì)立的結(jié)束，也是世界體系在民主價(jià)值與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)範(fàn)下重新整合的開(kāi)始。

意識(shí)型態(tài)的藩籬突破了，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平不再是國(guó)際關(guān)係唯一的焦點(diǎn)，舉凡環(huán)境保護(hù)、愛(ài)滋病、人道救援、人權(quán)、社區(qū)發(fā)展的議題已成為國(guó)際關(guān)係學(xué)者討論的重心，非政府組織更可以在這些議題上扮演更積極、重要的角色。

〔二〕貧窮與國(guó)家發(fā)展的落差：身處二十一世紀(jì)的人類(lèi)有著極端不同的兩極化生活面貌，固然不同的文化有不同的生活方式，但是很明顯的已開(kāi)發(fā)國(guó)家與低度開(kāi)發(fā)國(guó)家間的差距越來(lái)越大。已開(kāi)發(fā)國(guó)家是無(wú)法坐視低度開(kāi)發(fā)國(guó)家的惡劣情況，因?yàn)槲覀冎挥幸粋€(gè)地球，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以倖免於整體環(huán)境的惡化。因此援助行動(dòng)則是國(guó)際平衡與減緩環(huán)境惡化的途徑之一。

表一：低度開(kāi)發(fā)國(guó)家與已開(kāi)發(fā)國(guó)家國(guó)民所得比較低度開(kāi)發(fā)國(guó)家國(guó)民所得已開(kāi)發(fā)國(guó)家國(guó)民所得普隆地140美國(guó)36200剛果共和國(guó)110瑞士28600衣索比亞100義大利22100幾內(nèi)亞比索160法國(guó)24400馬拉威210英國(guó)22800尼泊爾210德國(guó)23400尼日200日本24900資料來(lái)源：低度開(kāi)發(fā)國(guó)家取自於2001年的低度開(kāi)發(fā)國(guó)家統(tǒng)計(jì)報(bào)告〔四〕環(huán)境生態(tài)失衡：許多人道救援起因於自然災(zāi)害〔水災(zāi)、旱災(zāi)〕，其頻率與規(guī)模日益增加，究其原因可以歸咎於人類(lèi)為求生存、過(guò)度爭(zhēng)取發(fā)展空間，導(dǎo)致環(huán)境生態(tài)失衡、物種滅絕。自工業(yè)革命以來(lái)，人類(lèi)大量〔二氧化碳、氧化亞氮、甲烷、氟氯碳化物〕製造溫室氣體，經(jīng)由大氣的運(yùn)動(dòng)，影響遍佈全球，因而造成了全球暖化。三、人道救援行動(dòng)〔HumanitarianAssistance〕的意義： 根本上，人道救援行動(dòng)是中立的、非政治的、非營(yíng)利的自發(fā)性行動(dòng)，以保護(hù)遭受自然災(zāi)害侵襲或發(fā)生衝突地區(qū)的受難人民，並協(xié)助其減輕所遭受的苦難；通常在這些地區(qū)或國(guó)家，當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)制已經(jīng)無(wú)力治理人民，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)停頓，食物短缺、瘟疫流行、環(huán)境生態(tài)遭受?chē)?yán)重破壞，社會(huì)已呈現(xiàn)失序狀態(tài)，因此需要外來(lái)的資源與力量去協(xié)助受難的人民恢復(fù)家園、恢復(fù)尊嚴(yán)與信心、進(jìn)而重建生機(jī)。不論是受到天然災(zāi)害的侵襲，或是人為戰(zhàn)爭(zhēng)的破壞，恢復(fù)生機(jī)絕非易事。

就人道救援工作而言，緊急的食物、醫(yī)療救援，滿(mǎn)足災(zāi)民立即的生存需求固然重要，但更具挑戰(zhàn)性的任務(wù)是：如何協(xié)助受災(zāi)地區(qū)安置大規(guī)模的失業(yè)人口、居高不下的通貨膨脹，建立中長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，恢復(fù)社會(huì)機(jī)制，建立永續(xù)經(jīng)營(yíng)的能力。四、國(guó)際人道救援行動(dòng)與NGO

根據(jù)國(guó)際組織年鑑的統(tǒng)計(jì)，非政府組織〔NongovernmentalOrganizations,NGOs〕以在三個(gè)國(guó)家以上的區(qū)域運(yùn)作，提供財(cái)務(wù)來(lái)源超過(guò)一個(gè)國(guó)家為標(biāo)準(zhǔn)，在1909年時(shí)，全世界僅有176個(gè)非政府組織，在1960年時(shí)，非政府組織有1255個(gè)，在1990年時(shí)，非政府組織已增加至6126個(gè)，在2000年時(shí)，非政府組織有45674個(gè)。(二)NGO在國(guó)際人道救援行動(dòng)中的功能與運(yùn)作一般從事國(guó)際性人道救援工作的NGOs，從他們所提供的支援項(xiàng)目與性質(zhì)來(lái)觀(guān)察，可將其區(qū)分為以下四個(gè)功能屬性：1.當(dāng)緊急事件發(fā)生時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)貫?zāi)民提供人道援助的服務(wù)供應(yīng)。2.對(duì)持續(xù)貧困的國(guó)家，協(xié)助其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的計(jì)劃與物資。3.宣傳根本人權(quán)，並監(jiān)控其發(fā)展情形。4.追求和平，包括：倡導(dǎo)談判的技巧與哲學(xué)，衝突解決，以及無(wú)暴力的國(guó)際社會(huì)觀(guān)。五、國(guó)際開(kāi)發(fā)援助與非政府組織人道救援

〔一〕國(guó)際政府組織與非府組織的人道救援1.世界銀行團(tuán)〔WorldBankGroup〕與非政府組織的人道救援世界銀行團(tuán)成立於1944年，它是現(xiàn)今全球最大的國(guó)際開(kāi)發(fā)援助的組織之一，以2002年為例，世界銀行團(tuán)提供了195億美金貸款給超過(guò)100個(gè)國(guó)家，從事各種經(jīng)建計(jì)劃，以消滅貧窮、提昇人民的生活水準(zhǔn)。多年來(lái)，世界銀行團(tuán)致力於全球的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃已有顯著的成效，在過(guò)去的十年間，人類(lèi)的平均壽命已由55歲增加到65歲；成人識(shí)字率增加一倍；

小學(xué)兒童的就學(xué)人數(shù)由四億一千一百萬(wàn)人增加到六億八千一百萬(wàn)人；嬰兒死亡率減少百分之五十。雖然世界銀行團(tuán)有如此輝煌的成績(jī)表現(xiàn)，但是未來(lái)世界銀行團(tuán)的工作仍充滿(mǎn)挑戰(zhàn)，因?yàn)槿蛉匀挥腥畠|的人民每日所得缺乏美金兩元，十二億的人民每日所得缺乏美金一元；每年有將近三百萬(wàn)兒童未施打疫苗而癘病死亡；全球仍有一億一千三百萬(wàn)兒童失學(xué)、十五億人民沒(méi)有乾淨(jìng)的水可以飲用。因此，世界銀行團(tuán)的重點(diǎn)工作是：1.

加速減輕低度開(kāi)發(fā)國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)；2.

支援防治愛(ài)滋病的防疫計(jì)劃；3.

全方位支援消滅貧窮計(jì)劃；4.改進(jìn)發(fā)展計(jì)劃的成效。

在1973年到1988年之間，非政府組織僅僅參與了6﹪的世界銀行團(tuán)所資助的計(jì)劃；到了1994年非政府組織僅僅參與了50﹪的世界銀行團(tuán)所資助的計(jì)劃；以1992年為例，透過(guò)非政府組織執(zhí)行的國(guó)際開(kāi)發(fā)援助計(jì)劃金額已達(dá)76億美金，這說(shuō)明了非政府組織與世界銀行團(tuán)的關(guān)係日益密切。

此外，世界銀行團(tuán)更設(shè)置多元的管道，就廣泛的議題與非政府組織展開(kāi)交流，除了正式的管道外，世界銀行團(tuán)也成立了發(fā)展論壇〔DevelopmentForum〕，利用網(wǎng)路與全球各地的社區(qū)與團(tuán)體溝通互動(dòng)。這項(xiàng)為期六年的計(jì)劃獲得了世界銀行團(tuán)一千萬(wàn)美金的貸款，同時(shí)配合當(dāng)?shù)厝嗣?、沙烏地阿拉伯、義大利的捐助四百五十萬(wàn)美金，總經(jīng)費(fèi)一千四百五十萬(wàn)美元，此計(jì)畫(huà)主要項(xiàng)目包括：安置殘障人士、兒童的健康維護(hù)、設(shè)立鄉(xiāng)村衛(wèi)生所與幼稚園、成人職業(yè)訓(xùn)練、小型經(jīng)建計(jì)劃、環(huán)保意識(shí)推廣等

以廣納各界人士參與的方式，成立治理委員會(huì)〔Governanceommittee〕，邀請(qǐng)巴勒斯坦非政府組織代表、知名人士共同商議優(yōu)先次序、工程管理等事項(xiàng)，彙集各方意見(jiàn)、凝聚共識(shí)。這項(xiàng)計(jì)劃於公元200年底完成了78﹪〔50項(xiàng)子計(jì)劃中的39項(xiàng)〕，直接或間接的嘉惠了三十六萬(wàn)巴勒斯坦人民，並獲得了世界銀行的肯定。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署體認(rèn)到民間力量蓬勃發(fā)展，因此在推動(dòng)相關(guān)的援外計(jì)劃時(shí)，積極的與私人志願(yuàn)組織〔PrivateVoluntaryOrganization,PVO〕配合，以借重其豐厚的資源與成熟的經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)。

美國(guó)私人志願(yuàn)組織募集從事國(guó)際開(kāi)發(fā)工作之資金已超過(guò)美國(guó)聯(lián)邦政府的補(bǔ)助款，以2001年為例，於美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署總署註冊(cè)的439個(gè)私人志願(yuàn)組織共募集了123億美金，而美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署補(bǔ)助15億美金，其他美國(guó)政府機(jī)構(gòu)及國(guó)際組織補(bǔ)助14億美金，私人捐助高達(dá)94億美金〔76.4﹪〕。1.

鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與農(nóng)業(yè)發(fā)展；2.

推行民主政治；3.

穩(wěn)定世界人口成長(zhǎng)、保障人類(lèi)健康；4.

藉由教育與訓(xùn)練提昇人力素質(zhì)；5.

保護(hù)世界生態(tài)以期長(zhǎng)期永續(xù)經(jīng)營(yíng)；6.減低人為或自然災(zāi)害，推動(dòng)政治或經(jīng)濟(jì)再造發(fā)展計(jì)劃。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署下設(shè)「私人志願(yuàn)組織辦公室」〔OfficeofPVC〕，專(zhuān)責(zé)處理私人志願(yuàn)組織從事國(guó)際開(kāi)發(fā)、救援事務(wù)?！杆饺酥绢?yuàn)組織辦公室」另一主要工作是：強(qiáng)化美國(guó)非政府組織與社區(qū)團(tuán)體支援世界各開(kāi)發(fā)中國(guó)家永續(xù)經(jīng)營(yíng)的服務(wù)能力，她是美國(guó)各種私人志願(yuàn)組織與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)總署接觸聯(lián)絡(luò)的窗口，私人志願(yuàn)組織有意從事海外開(kāi)發(fā)、救援事務(wù)可向國(guó)際開(kāi)發(fā)總署提出計(jì)劃申請(qǐng)補(bǔ)助雙方合作成功的案例舉例如後：案例一：TheAgaKhanFoundation’s〔AKF〕在印度推動(dòng)「西德普衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展計(jì)劃」〔SidpurHealthSystemsDevelopmentProject，JSHSD〕，於印度興建了13家衛(wèi)生所、2家醫(yī)療中心、2家診療室、2所病理實(shí)驗(yàn)室、嘉惠了75,549位印度人。該地區(qū)85﹪一歲以下兒童完成預(yù)防注射；三歲以下兒童營(yíng)養(yǎng)不良癥狀減少4﹪；91﹪的孕婦獲得產(chǎn)前檢查；52﹪孕婦得以住院生產(chǎn)；大幅度的改善當(dāng)?shù)蒯t(yī)療品質(zhì)。案例二：國(guó)際機(jī)會(huì)計(jì)劃〔OpportunityInternational〕主要的宗旨在培植企業(yè)及社區(qū)領(lǐng)袖，扶持發(fā)展中國(guó)家的非政府組織，以3-5年的時(shí)間達(dá)到財(cái)務(wù)自足的能力，目前已在21個(gè)國(guó)家成立了46個(gè)小型企業(yè)夥伴辦事處〔MicroenterprisePartnerAgency〕。以辛巴布威〔Zimbabwe〕為例，配合補(bǔ)助計(jì)劃與當(dāng)?shù)氐摹瞆ambukoTrust〕合作，提供9500筆貸款給小型企業(yè)，總額一百七十萬(wàn)美金，而還款率高達(dá)97﹪，對(duì)辛巴布威的中小企業(yè)的發(fā)展幫助甚大。案例三：兒童生存補(bǔ)助計(jì)劃〔ChildSurvivalGrants〕以減少開(kāi)發(fā)中國(guó)家兒童、婦女的死亡率為主要目標(biāo)，自1985年以來(lái)，已有35個(gè)美國(guó)私人志願(yuàn)團(tuán)體在國(guó)際開(kāi)發(fā)總署的贊助下，於47個(gè)國(guó)家推動(dòng)335項(xiàng)兒童生存補(bǔ)助計(jì)劃；針對(duì)兒童容易感染的疾病，如：肺炎、瘧疾、痢疾、愛(ài)滋病等，採(cǎi)取防治措施；此外，新生兒、產(chǎn)婦的照顧及兒童的活動(dòng)成長(zhǎng)空間也是本計(jì)劃的重點(diǎn)之一。目前有72項(xiàng)計(jì)劃正執(zhí)行中，國(guó)際開(kāi)發(fā)總署補(bǔ)助64,255,411美元。案例四：世界救難組織〔WorldReliefCorporation〕自1995年起，在莫三比克〔Mozambique〕從事長(zhǎng)期的服務(wù)工作；2000年2月莫三比克發(fā)生40年最大的洪水災(zāi)害，河川潰堤、水壩崩裂，災(zāi)民損失慘重。世界救難組織在國(guó)際開(kāi)發(fā)總署兒童生存計(jì)劃的贊助下，立即將工作重點(diǎn)由開(kāi)發(fā)工作轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)難救援，提供災(zāi)區(qū)瘧疾、痢疾防疫藥品，分發(fā)口糧食物，協(xié)助清理水源，以確保災(zāi)民飲水平安，活人無(wú)數(shù)?！捕撤钦M織與人道救援1.國(guó)際樂(lè)施會(huì)與阿富汗人道救援行動(dòng)樂(lè)施會(huì)目前在全球一百一十五個(gè)國(guó)家與當(dāng)?shù)囟€(gè)社區(qū)組織透過(guò)各該國(guó)的救援機(jī)構(gòu)支援對(duì)抗貧窮的行動(dòng)，秘書(shū)處設(shè)在英國(guó)牛津。國(guó)際樂(lè)施會(huì)在阿富汗主要從事糧食及教育的援助。1989年以來(lái)，樂(lè)施會(huì)已在阿富汗從事如提供食水、糧食、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等救援和發(fā)展工作；1998年發(fā)生大地震之後，樂(lè)施會(huì)開(kāi)始在當(dāng)?shù)亟咏诉吔绲纳澈諣柌甲鏍柛竦貐^(qū)工作，興建的40公里道路，並且成為僅有一個(gè)留守當(dāng)?shù)氐膰?guó)際救援組織；

911事件以前，樂(lè)施會(huì)已經(jīng)為大約七十五萬(wàn)阿富汗人民提供各種援助；911事件發(fā)生後，大批阿富汗人倉(cāng)皇逃到巴基斯坦、伊朗等地，希望能暫時(shí)圖個(gè)棲身之所。然而大批難民引發(fā)糧食中斷供應(yīng)而引發(fā)的嚴(yán)重饑荒，樂(lè)施會(huì)在風(fēng)雪擋路前的12月初旬運(yùn)送糧食，而所用的是樂(lè)施會(huì)興建的40公里道路，不過(guò)，這條路都被雨雪封住了，樂(lè)施會(huì)還動(dòng)用了八匹馬，把運(yùn)送糧食運(yùn)送到難民營(yíng)，抽樣調(diào)查糧食是否落在有需要的人手上。除了糧食的救援，國(guó)際樂(lè)施會(huì)也協(xié)助阿富汗教育的延續(xù)。2001年11月底，國(guó)際樂(lè)施會(huì)的卡車(chē)從喀布爾出發(fā)，前往阿富汗中部地區(qū)，將一批課本送到一萬(wàn)名兒童手上。雖然經(jīng)過(guò)10星期的戰(zhàn)亂，樂(lè)施會(huì)仍然認(rèn)為提供教育是幫助阿富汗最好的援助，樂(lè)施會(huì)的教育援助，為阿富汗境內(nèi)少數(shù)為女童提供平等教育機(jī)會(huì)的項(xiàng)目之一。

至於樂(lè)施會(huì)為何把教育列為援助的重要項(xiàng)目之一，畢竟「糧食可以維生，教育卻可以興國(guó)」，教導(dǎo)阿富汗人民從困難中學(xué)會(huì)自立更生，比只給他們食物來(lái)得有意義。

1994年時(shí)，圖西族人被種族滅殺3至5萬(wàn)人，以及數(shù)十萬(wàn)人民逃離到薩伊及坦桑尼亞時(shí)，無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織第一時(shí)間派出醫(yī)療及後勤人員到災(zāi)區(qū)進(jìn)行實(shí)地視察，評(píng)估救援性質(zhì)、所工具需物資、交通、後勤工作以及當(dāng)?shù)卣膽?yīng)付能力，隨即組織隊(duì)伍、配備出發(fā)，以及特為無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織設(shè)計(jì)的緊急裝備，使醫(yī)療隊(duì)可以立刻展開(kāi)搶救工作。

另外，在援助盧安達(dá)的難民時(shí)，MSF堅(jiān)持自行安排分配救援物資的工作，以保證救濟(jì)品能直接到達(dá)災(zāi)民手上，因此，不論採(cǎi)購(gòu)、運(yùn)送及分配救援物資，都毋須經(jīng)他人之手，以確保能及時(shí)援助所需的地區(qū)。多年以來(lái)，無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織在盧安達(dá)境內(nèi)逐漸擴(kuò)大其專(zhuān)業(yè)範(fàn)圍，又增加救援項(xiàng)目，期望人道救援的行動(dòng)能早日結(jié)束，讓盧國(guó)百姓能過(guò)沒(méi)有恐懼的日子。八、結(jié)論—NGOs、人道救援與全球公民社會(huì)

二十一世紀(jì)伊始，我們可以在許多新型態(tài)的戰(zhàn)爭(zhēng)與天然災(zāi)變事件中看到全球化衝擊痕跡；當(dāng)然，在人類(lèi)種種的災(zāi)難中，見(jiàn)到許多非政府組織背負(fù)著沉重的“人道精神〞的使命踏遍全球，以不斷救援的方式，無(wú)怨無(wú)悔地為建構(gòu)全球公民社會(huì)而付出。未來(lái)，如果活躍於邁向「全球公民社會(huì)」進(jìn)程中的份子是國(guó)際政治領(lǐng)袖、跨國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、文化傳播者、記者、傭兵部隊(duì)、軍事戰(zhàn)略顧問(wèn)、漂泊流離的難民等，那麼，全球文明衝突的擴(kuò)大、貧窮問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、核武問(wèn)題，以及新戰(zhàn)爭(zhēng)型態(tài)的發(fā)展等議題，則是鋪陳未來(lái)公民社會(huì)的舞臺(tái)，而唯一能在最少規(guī)範(fàn)的限制下實(shí)現(xiàn)公民「全球治理」的主角，將可能是各式各樣的國(guó)際組織與非政府組