落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”推進(jìn)食品安全社會共治

食品安全不僅是發(fā)展問題，也是民生問題，更是政治問題，其關(guān)系到人們的身體健康和生命安全，關(guān)系到社會的穩(wěn)定和諧，關(guān)系到黨的治理體系和執(zhí)政能力。以落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制為契機(jī)，加快推進(jìn)食品安全社會共治，其中兩個(gè)責(zé)任是指食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。食品安全的社會共治是指調(diào)動社會各方力量，包括政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會乃至公民個(gè)人，共同參與食品安全工作，形成食品安全社會共管共治的格局[1-4]。本文通過分析安全監(jiān)管模式的歷史變遷、“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制提出的歷史背景，并采取一系列的實(shí)施路徑，以期加快推進(jìn)食品安全社會共治的美好愿景。1我國食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷我國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了4個(gè)階段，詳見表1[5-8]。表1食品安全監(jiān)管模式的歷史變遷階段表從表1可以看出，我國食品安全監(jiān)管體制伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，經(jīng)歷了從行業(yè)主管到衛(wèi)生部門統(tǒng)管、分段監(jiān)管、市場監(jiān)管部門統(tǒng)管的歷程。監(jiān)管模式也經(jīng)歷了從分散到集中的過程。每一次監(jiān)管體制的調(diào)整，都有其當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景。2016年各級地方政府按照大部制改革的要求，紛紛將原工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門職能整合，組建市場監(jiān)督管理局。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建國家市場監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一行使國家食品安全監(jiān)管職責(zé)，這意味著我國食品安全監(jiān)管領(lǐng)域“分段監(jiān)管”模式在法律層面結(jié)束。2“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制提出的歷史背景2.1社會共治模式的法律地位及“兩個(gè)責(zé)任”提出的歷史背景2015年首次修訂的《中華人民共和國食品安全法》第三條：“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會共治。”首次提出了食品安全社會共治，并明確了各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，詳見表2[9-10]。表2《中華人民共和國食品安全法》中各責(zé)任主體權(quán)利義務(wù)對照表食品安全社會共治是一次治理理念的重大轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著我國食品安全監(jiān)管模式從過去單一部門監(jiān)管走向責(zé)任主體多元、協(xié)商合作共治新模式。2022年，國務(wù)院食品安全委員會《關(guān)于建立健全分層分級精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見效工作機(jī)制推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實(shí)的意見》（食安委發(fā)〔2022〕7號）[11]、市場監(jiān)管總局《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60號）[12]正式頒布實(shí)施。兩個(gè)文件的出臺，以法規(guī)的形式明確了食品安全地方政府屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任。兩個(gè)文件的出臺和《中華人民共和國食品安全法》都是推動食品安全監(jiān)管向協(xié)商共治模式轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新舉措。2.2“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制與社會共治的辯證關(guān)系食品安全社會共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是檢驗(yàn)法治國家、法治政府、法制社會基本建成的試金石，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性、社會性和公共性相互影響，決定了食品安全治理的艱巨性和復(fù)雜性。食品安全問題成因復(fù)雜，主體多元，利益相互影響等特點(diǎn)決定了其只靠政府部門單一的行政力量，很難達(dá)到監(jiān)管預(yù)期效果。從我國食品安全監(jiān)管歷史來看，無論是過去衛(wèi)生部門主管、其他部門配合，還是后來的分段監(jiān)管，都過于強(qiáng)調(diào)政府部門的職責(zé)，而忽視了食品利益主體相關(guān)方的責(zé)任。食品安全人人有責(zé)，不僅需要政府部門、食品經(jīng)營主體、行業(yè)協(xié)會、媒體及消費(fèi)者等利益責(zé)任相關(guān)方合作共治，還需要每個(gè)人的積極參與。“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制是推動食品安全社會共治的創(chuàng)新舉措，是關(guān)鍵。從《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的各方責(zé)任主體來看，突出強(qiáng)調(diào)地方政府的屬地管理責(zé)任和食品經(jīng)營者的主體責(zé)任，不是弱化或逃避部門監(jiān)管責(zé)任！而是要在繼續(xù)加強(qiáng)部門監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，推動政府、監(jiān)管部門、食品經(jīng)營者三方主要責(zé)任主體齊抓共管，形成合力！推動形成合作共治新局面。食品安全責(zé)任主體除了政府、部門、食品經(jīng)營者三方，還包括媒體、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者等利益相關(guān)方，但“兩個(gè)責(zé)任”是關(guān)鍵。2.3當(dāng)前我國食品安全社會共治面臨的現(xiàn)實(shí)困境2.3.1主體責(zé)任不清晰2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定了地方政府、相關(guān)監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、媒體及消費(fèi)者的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，在具體實(shí)踐層面的可操作管理辦法或相關(guān)規(guī)定還不完善，主要表現(xiàn)在以下兩方面。①地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)容不清，部門職責(zé)與地方政府職責(zé)互相混淆，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尤為明顯。②部門之間職責(zé)不清。食品安全產(chǎn)業(yè)鏈長，涉及部門多，有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生等部門，且食品安全問題成因復(fù)雜，如有些食品安全事件原因在農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境污染的源頭，但事件結(jié)果往往發(fā)生在食品流通消費(fèi)環(huán)節(jié)，誰是主要責(zé)任，誰是次要責(zé)任容易混淆。2.3.2媒體監(jiān)督制約機(jī)制不健全①正面宣傳引導(dǎo)不夠，食品安全科學(xué)知識普及率不高，公眾的恐慌情緒大部分來自對食品安全知識的匱乏和信息了解不全面造成。②極個(gè)別自媒體為吸引公眾眼球，增加流量，或受利益驅(qū)使選擇性報(bào)道，在一定程度上對食品安全負(fù)面輿情起到了推波助瀾的作用。③在制度層面缺乏規(guī)范引導(dǎo)媒體輿論監(jiān)督的工作機(jī)制。2.3.3信息共享不足當(dāng)前食品安全信息還分散在政府各部門，處于條塊分割狀態(tài)，各部門之間缺乏有效的信息交流渠道，也沒有建立信息共享機(jī)制，地方政府層面沒有建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺。2.3.4公眾參與度不高影響公眾參與度的因素主要有以下幾個(gè)方面。①人們認(rèn)識有偏差，認(rèn)為食品安全是政府的事情，只要不發(fā)生在自己身上，就與自己無關(guān)，這也是大多數(shù)人的普遍心理。②舉報(bào)獎勵制度不健全，各級地方財(cái)政未能有效落實(shí)相關(guān)舉報(bào)獎勵政策。③食品安全宣傳力度不夠，沒有形成食品安全人人有責(zé)的濃厚氛圍。2.3.5食品監(jiān)管隊(duì)伍職業(yè)化、專業(yè)化水平有待提高一個(gè)職業(yè)化的監(jiān)管人員，除了需要自身的專業(yè)素養(yǎng)和知識結(jié)構(gòu)，還需要多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。但隨著監(jiān)管體制由垂直管理下放到地方政府管理，人員交流調(diào)動較為頻繁，許多專業(yè)人員交流到其他工作崗位或其他系統(tǒng)，導(dǎo)致人員老齡化嚴(yán)重，隊(duì)伍專業(yè)水平不夠。2.4食品安全社會共治的長期愿景①食品安全社會共治社會應(yīng)是責(zé)任主體多元的社會。各責(zé)任主體權(quán)責(zé)清晰、分工明確、各司其職、不推諉扯皮和井然有序。②食品安全社會共治社會應(yīng)是協(xié)商合作共治的社會。各成員主體在地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，既分工，又合作，共商共享。③食品安全社會共治社會應(yīng)是信息共享的社會。各成員主體之間信息化程度高，在地方政府統(tǒng)一構(gòu)建的信息平臺上實(shí)現(xiàn)信息共享，不再是信息孤島。④食品安全社會共治社會應(yīng)是考核問責(zé)嚴(yán)明的社會?？己四繕?biāo)明確，考核方式科學(xué)，措施有力，獎罰分明。問責(zé)機(jī)制健全，導(dǎo)向分明，失職追責(zé)，盡職免責(zé)。⑤食品安全社會共治社會應(yīng)是公眾積極參與的社會。消費(fèi)者維權(quán)意識和識別能力較強(qiáng)，維權(quán)渠道暢通，舉報(bào)獎勵及時(shí)。2.5食品安全社會共治的實(shí)現(xiàn)路徑2.5.1樹立食品安全共治理念食品安全已邁入社會共治時(shí)代，因此監(jiān)管部門需要先轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立共治理念；同時(shí)要多向當(dāng)?shù)攸h委政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，宣傳共治理念，爭取領(lǐng)導(dǎo)支持；還要加強(qiáng)媒體的宣傳和法律知識的普及工作，讓共治理念深入人心，形成社會共識。2.5.2按照食品安全全過程監(jiān)管的原則，明確各責(zé)任主體職責(zé)分工食品產(chǎn)業(yè)鏈長涉及土壤水質(zhì)環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品運(yùn)輸儲存、食品流通和食品消費(fèi)等諸多環(huán)節(jié)，且食品安全成因復(fù)雜，有些食品安全事件原因在土壤環(huán)境、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭，但結(jié)果卻發(fā)生在食品流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)。因此如何依法合理劃分各監(jiān)管部門的職責(zé)就顯得尤為重要。①要明確地方政府屬地管理責(zé)任的具體內(nèi)涵，厘清地方政府和監(jiān)管部門的職責(zé)邊界。②要按照全過程監(jiān)管的原則，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，合理劃分各個(gè)監(jiān)管部門的事權(quán)職責(zé)清單，照單履職，照單追責(zé)。③要明確新聞媒體輿論監(jiān)督具體職責(zé)，強(qiáng)化輿論監(jiān)督正面宣傳與導(dǎo)向作用。④要細(xì)化行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會的具體責(zé)任。2.5.3加強(qiáng)部門之間的協(xié)商合作，信息共享要充分發(fā)揮地方黨委總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用；要充分發(fā)揮地方政府食安辦的作用，科學(xué)設(shè)計(jì)考核細(xì)則；需要各級地方政府探索搭建統(tǒng)一的食品安全云平臺，整合各部門食品安全信息，實(shí)現(xiàn)信息共享。2.5.4建立健全考核問責(zé)機(jī)制充分發(fā)揮考核問責(zé)的導(dǎo)向作用?？己四繕?biāo)明確，考核指標(biāo)科學(xué)，考核方式多樣，結(jié)果運(yùn)用得當(dāng)；探索建立失職追責(zé)，盡職免責(zé)的追責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格依法合理劃分各責(zé)任主體的法定職責(zé)，細(xì)化責(zé)任清單，分清主次，照單追責(zé)。2.5.5建立一支相對穩(wěn)定的專業(yè)化、職業(yè)化檢查員隊(duì)伍食品監(jiān)管本身的專業(yè)性、食品風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)性和食品安全問題的復(fù)雜性，決定了沒有一支過硬的專業(yè)水平高的檢查員隊(duì)伍，一切都無從談起。需要建立合理的人才交流機(jī)制，確保專業(yè)人員的相對穩(wěn)定；要加大隊(duì)伍的培訓(xùn)力度；要加大專業(yè)人才引進(jìn)力度和合理的選人用人機(jī)制；要探索建立職業(yè)化的檢查員隊(duì)伍建設(shè)。2.5.6引導(dǎo)公眾積極參與要加強(qiáng)食品安全知識的科普與宣傳，充分運(yùn)用手機(jī)短視頻、電視講座等方式進(jìn)行廣泛宣傳；針對每一起食品安全社會輿情，都要從科學(xué)角度及時(shí)進(jìn)行跟蹤回復(fù)和科普宣傳；依法依規(guī)及時(shí)處理消費(fèi)者的每一起投訴，讓消費(fèi)者在每一起投訴案件中感受到公平正義；暢通維權(quán)渠道，降低維權(quán)成本；嚴(yán)格落實(shí)舉報(bào)獎勵制度，探索建立食品行業(yè)潛規(guī)則“內(nèi)幕爆料人”制度。2.5.7充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會的作用引導(dǎo)各行業(yè)協(xié)會制定科學(xué)合理的行業(yè)協(xié)會章程，體現(xiàn)食品安全，加強(qiáng)行業(yè)自律；充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會的橋梁與紐帶作用；發(fā)揮各行業(yè)協(xié)會在標(biāo)準(zhǔn)制定、政策意見收集、政策宣傳貫徹等環(huán)節(jié)的作用。2.5.8充分調(diào)動企業(yè)的積極性以落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”機(jī)制為契機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)食品安全屬地管理責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任落地落細(xì)落實(shí)。要深刻領(lǐng)會和全面貫徹落實(shí)國務(wù)院食品安全委員會《關(guān)于建立健全分層分級精準(zhǔn)防控末端發(fā)力終端見效工作機(jī)制推動食品安全屬地管理責(zé)任落地落實(shí)的意見》（食安委發(fā)〔2022〕7號）[11]文件精神，在摸清市場主體底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照企業(yè)主體規(guī)模進(jìn)行分等分級，再按照企業(yè)等級層層包保到人，實(shí)施精準(zhǔn)防控。同時(shí)，要加大對包保干部的督導(dǎo)和培訓(xùn)，打通食品安全屬地管理責(zé)任的最后一公里，將屬地管理責(zé)任落實(shí)在每一位包保干部肩上。此外，要全面貫徹落實(shí)市場監(jiān)管總局《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（總局令第60號）[12]精神，充分發(fā)揮企業(yè)負(fù)責(zé)人、食品安全總監(jiān)和食品安全員的作用，按照企業(yè)自身實(shí)際科學(xué)制訂風(fēng)險(xiǎn)防控清單，扎實(shí)開展日管控、周排查、月調(diào)度工作。2.5.9充分發(fā)揮地方黨委的作用以創(chuàng)建食品安全示范城為抓手，推動形成食品安全社會共治新局面。要以創(chuàng)建食品安全示范城/縣為契機(jī)，充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，調(diào)配各種資源，促進(jìn)食品安全各項(xiàng)工作落細(xì)落實(shí)，形成長效機(jī)制。3結(jié)語2015年《中華人民共和國食品安全法》首次提出食品安全社會共治，確立了食品安全社會共治的法律地位。但在實(shí)踐層面，食品安全社會共治還存在責(zé)任主體不清晰、部門協(xié)同程度低、公眾參與度低、信息共享