金融法治和金融監(jiān)管

金融法治和金融監(jiān)管

2009年是全球經(jīng)濟(jì)利金融監(jiān)管史上極不平凡的一年。由華爾街次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)波

及全球，并影響到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，直接導(dǎo)致了幾個對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響力的國家對金融

監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。在全球化的大環(huán)境中，中國也不例外地受到了嚴(yán)重影響。相應(yīng)的，

中國的金融監(jiān)管也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。2009年，對于中國金融監(jiān)管來說，是承上啟下的關(guān)鍵一

年，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面采取措施應(yīng)對危機(jī)，另一方面繼續(xù)深化監(jiān)管改革，以促進(jìn)金融發(fā)

展，并讓金融進(jìn)一步推動中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。在這一背景下，中國金融監(jiān)管在

穩(wěn)中求新、嚴(yán)中求活，有效地應(yīng)對了這場危機(jī)，并為后危機(jī)時代的金融發(fā)展和金融監(jiān)管提前

布局。

一繼續(xù)完善相關(guān)立法，夯實(shí)依法監(jiān)管基礎(chǔ)

隨著金融法治思想的不斷加強(qiáng)，中國相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來越重視金融法律法規(guī)的廢、改、

立，廢止一些不再符合金融發(fā)展和監(jiān)管實(shí)際的，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況和發(fā)展的需要修改部分法律規(guī)

定，并出臺一些新的法律法規(guī)，以完善金融法律規(guī)范體系，進(jìn)一步夯實(shí)依法監(jiān)管的基礎(chǔ)。

作為在金融監(jiān)管特別是在銀行業(yè)監(jiān)管中起到特殊作用的機(jī)構(gòu)，央行于2009年8月28日公告

廢止了由中國人民銀行發(fā)布及中國人民銀行與國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的，包括《中國人民

銀行關(guān)于進(jìn)一步改革外匯管理體制的公告（1993年12月28日發(fā)布）》、《關(guān)于人民幣匯

價管理問題的通知（銀發(fā)[1995]26號）》、《關(guān)于禁止購匯提前還貸有關(guān)問題的通知

（釵傳[1998]50號）》、《關(guān)于嚴(yán)禁購匯提前還貸的緊急通知（銀傳[1998]53

號）》、《關(guān)于更正〈關(guān)于嚴(yán)禁購匯提前還貸的緊急通知〉的通知（銀辦發(fā)[1998]96

號）》、《中國人民銀行關(guān)于調(diào)整外幣現(xiàn)鈔管理政策有關(guān)問題的通知（銀發(fā)[2002]283

號）》6件規(guī)范性文件，并制定了《銀行間債券市場債券登記托管結(jié)算管理辦法》。為了適

應(yīng)人民幣逐步國際化的現(xiàn)實(shí)需要，中國人民銀行與財政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總

局、中國銀監(jiān)會共同制定并公布了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》。央行還就證券公

司為開展證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)在全國銀行間債券市場開立債券賬戶有關(guān)事項(xiàng)、對從事支付清算

業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記、利用境內(nèi)外幣支付系統(tǒng)建立兩地多種貨幣支付系統(tǒng)互通安排、

債券交易流通審核政策調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)等發(fā)布公告，并與中國銀監(jiān)會共同就金融租賃公司和汽

車金融公司發(fā)行金融債券的有關(guān)事宜發(fā)布了公告，推出了《美于改善農(nóng)村地區(qū)支付服務(wù)環(huán)境

的指導(dǎo)意見》。另外，央行還與中國銀監(jiān)會共同發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)

國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，與中國銀監(jiān)會、公安部和國家工商總局一起印發(fā)了

《關(guān)于加強(qiáng)銀行卡安全管理預(yù)防和打擊銀行卡犯罪的通知》，與國家外匯管理局同意并公告

了中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)布的《中國銀行間市場金融衍生產(chǎn)品交易主協(xié)議》文本。中

國人民銀行還與商務(wù)部、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家外匯局出臺了《關(guān)于

金融支持服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》。

同時，在銀行業(yè)監(jiān)管方面，中國銀監(jiān)會公布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《小額貸款

公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，出臺了《商業(yè)銀行資本計量高級方法驗(yàn)證指引》、《商

業(yè)銀行銀行賬戶利率風(fēng)險管理指引》的通知、《商業(yè)銀行資本充足率信息披露指引》、《商

業(yè)銀行投資保險公司股權(quán)試點(diǎn)管理辦法》、《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理指引》、《商業(yè)銀行

聲譽(yù)風(fēng)險管理指引》、《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》、《中國農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部制改革與監(jiān)

管指引》，修改了《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》，同時通過印發(fā)《關(guān)于開展工會

創(chuàng)業(yè)小額貸款試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)客戶交易衍生產(chǎn)

品風(fēng)險管理的通知》、《關(guān)于做好〈新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009?2011年總體工作安排〉有關(guān)

事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》、《進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)

務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件，進(jìn)一步健全銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)范體系.此外，中國

人民銀行、財政部、中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家林業(yè)局還共同推出了《關(guān)于做好集體林

權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。

為了保證立法的科學(xué)性、合理性和公開性，銀行業(yè)監(jiān)管部門還發(fā)布公告，分別對《個人貸款

管理暫行辦法（征求意見稿）》、《流動資金貸款管理暫行辦法（征求意見稿）》、巴塞爾

委員會四份文件以及對實(shí)施新資本協(xié)議相關(guān)指引等廣泛征求了社會意見，逐步向開門立法、

公平立法和協(xié)調(diào)利益沖突立法過渡。

在證券業(yè)監(jiān)管方面，中國證監(jiān)會側(cè)重于業(yè)務(wù)操作規(guī)范，出臺了《中國證券監(jiān)督管理委員會行

政許可實(shí)施程序規(guī)定》、《證券投資基金評價業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《首次公開發(fā)行股票并

在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》和《證券期貨市場統(tǒng)計管理辦法》，并修改了《證券登記結(jié)算

管理辦法》、《證券發(fā)行上市保薦業(yè)務(wù)管理辦法》、《中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)行審核委

員會辦法》等。

在保險業(yè)監(jiān)管方面，2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議修

訂了《保險法》，中國保監(jiān)會廢止了《保險公司營銷服務(wù)部管理辦法》，并出臺了《保險公

司管理規(guī)定》、《保險公估機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》、《保險經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》、《保險專業(yè)代理

機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)定》、《保險公司中介業(yè)務(wù)違法行為處罰辦法》、《人身保險新型產(chǎn)品信息披露

管理辦法》等一系列部門規(guī)章。此外，中國保監(jiān)會還發(fā)布了《保險基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模型》行業(yè)標(biāo)

準(zhǔn)、《2009年版保險術(shù)語》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和《保險許可證新編碼規(guī)則》，推出了《保險監(jiān)管人

員行為準(zhǔn)則》和《保險從業(yè)人員行為準(zhǔn)則》，并下發(fā)了《關(guān)于保險機(jī)構(gòu)投資無擔(dān)保企業(yè)債券

有關(guān)事宜的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)保險機(jī)構(gòu)債券回購業(yè)務(wù)管理的通知》、《關(guān)于債券投資有關(guān)

事項(xiàng)的通知》、《關(guān)于規(guī)范保險機(jī)構(gòu)股票投資業(yè)務(wù)的通知》、《關(guān)于防范車險理賠環(huán)節(jié)風(fēng)險

的通知》以及《印發(fā)〈保險公司償付能力報告編報規(guī)則第15號：再保險業(yè)務(wù)〉及其實(shí)務(wù)指

南的通知》等規(guī)范性文件。

不管是法律規(guī)范的廢、改還是立，其目的和效果都是在中國建立、健全一整套相對完善的、

更符合現(xiàn)階段金融發(fā)展與監(jiān)管要求的金融法律體系。當(dāng)然，法律體系的建設(shè)，一般來說是不

能一蹴而就的，而是?個循序漸進(jìn)的過程。通過對具體規(guī)范的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)金

融立法在不斷總結(jié)和吸取此前相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，顯得越來越專業(yè)；在立法技術(shù)上不斷

完善，并開始表現(xiàn)出一定的前瞻性來。在推出的諸多詳細(xì)指引中，既能借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，也

能結(jié)合中國的實(shí)際。從整體上看，這些立法表現(xiàn)出的可操作性也越來越強(qiáng)，為金融的依法監(jiān)

管打下了良好基礎(chǔ)。

一全面應(yīng)對金融危機(jī)，加強(qiáng)監(jiān)管的力度與靈活性

面對全球金融危機(jī)的蔓延及其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步影響，即使在中國的金融市場和金融體系

受到的沖擊有限的情況下，中國金融監(jiān)管當(dāng)局也沒有掉以輕心，而是更加增強(qiáng)了監(jiān)管力度，

加強(qiáng)了系統(tǒng)性風(fēng)險的管理。中國銀監(jiān)會接連推出的《商業(yè)銀行銀行賬戶利率風(fēng)險管理指

引》、《商業(yè)銀行流動性風(fēng)險管理指引》、《商業(yè)銀行聲譽(yù)風(fēng)險管理指引》、《關(guān)于進(jìn)一步

加強(qiáng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)客戶交易衍生產(chǎn)品風(fēng)險管理的通知》等，一方面明確風(fēng)險管理的

標(biāo)準(zhǔn)和要求，另一方面指導(dǎo)銀行將風(fēng)險管理具體化，建立了系統(tǒng)內(nèi)的整體風(fēng)險監(jiān)控體系，避

免了重大風(fēng)險的積累，促進(jìn)了中國銀行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，全球風(fēng)險管理專業(yè)人士協(xié)會

（GARP）認(rèn)為中國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險管理辦法、政策、企業(yè)管理激勵機(jī)制和始終

堅(jiān)持謹(jǐn)慎的監(jiān)管原則方面作出了突出貢獻(xiàn)，將2009年度風(fēng)險管理大獎頒給中國銀監(jiān)會。

在因國際貿(mào)易特別是出口貿(mào)易發(fā)展受限、實(shí)體經(jīng)濟(jì)顯露出衰退趨勢的情況下，國家不得不出

臺大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激措施的前提下，金融監(jiān)管當(dāng)局一方面進(jìn)一步嚴(yán)格監(jiān)管，另一方面注意防止

金融機(jī)構(gòu)惜貸和不作為，以便為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展輸血。到了2009年下半年，隨著中國經(jīng)濟(jì)

的迅猛復(fù)蘇和巨額經(jīng)濟(jì)刺激措施帶來的一定程度的通脹壓力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)又根據(jù)新形勢及時微

調(diào)了政策。特別是在信貸領(lǐng)域，央行和中國銀監(jiān)會從調(diào)高銀行資本充足率、撥備覆蓋率要

求，到嚴(yán)控存貸比、貸款集中度等監(jiān)管指標(biāo)，再到《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》等被稱為

“三個辦法一個指引”的一攬子監(jiān)管新規(guī)的出臺，在約束銀行放貸沖動的同時，有效引導(dǎo)銀

行資金切實(shí)流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

值得注意的是，在上述一系列調(diào)控中，監(jiān)管者突出了監(jiān)管的靈活性，在政策微調(diào)時不搞一刀

切，而是維持了對“三農(nóng)”大力支持的方針。當(dāng)央行在不到1個月的時間內(nèi)連續(xù)2次上調(diào)銀

行存款準(zhǔn)備金率時，卻仍加大對“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟(jì)的支持力度，并決定農(nóng)村信用社等小型

金融機(jī)構(gòu)暫不上調(diào)。中國保監(jiān)會也同樣推出了繼續(xù)支持“三農(nóng)”的措施，如單獨(dú)下發(fā)了《關(guān)

于規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)管理的通知》，與農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)/《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生豬保險

和防疫工作促進(jìn)生豬生產(chǎn)發(fā)展的通知》，并與中國人民銀行、財政部、中國銀監(jiān)會和國家林

業(yè)局共同出臺了《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》等，同

時積極推動農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)和農(nóng)業(yè)再保險體系，利用財政支持嘗試農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移機(jī)制。

在求穩(wěn)的同時.，監(jiān)管部門也注意激發(fā)市場活力，繼續(xù)逐步推進(jìn)改革并支持金融創(chuàng)新。在

2009年中國股市由熊迅速轉(zhuǎn)牛卻乂在年底開始震蕩、新股發(fā)行從起初的幾十倍市盈率發(fā)行

仍有溢價到不斷破發(fā)的背景下，中國證監(jiān)會對深股發(fā)行體制進(jìn)行的改革嘗試，引起了不少人

的關(guān)注和爭論。此外，雖然監(jiān)管當(dāng)局此前因?yàn)槿蚪鹑谖C(jī)而暫停了創(chuàng)業(yè)板和股指期貨的推

出，但在2009年全球金融巾場逐步恢復(fù)穩(wěn)定、全球?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，特別是在中國的金

融秩序未受嚴(yán)重影響、金融機(jī)構(gòu)保持良好發(fā)展態(tài)勢、實(shí)體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)大力發(fā)展的情況下，中國

證監(jiān)會建立、健全「有關(guān)創(chuàng)業(yè)板的制度安排，先后出臺了《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上

市管理暫行辦法》、《深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板股票上市規(guī)則》、《創(chuàng)業(yè)板市場投資者適當(dāng)性

管理暫行規(guī)定》、《深圳證券交易所創(chuàng)業(yè)板市場投資者適當(dāng)性管理實(shí)施辦法》、《創(chuàng)業(yè)板公

司招股說明書》、《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市申請文件》等，并最終于2009年11

月在深圳推出了創(chuàng)業(yè)板。同時，中國證監(jiān)會還為2010年推出股指期貨做好了制度和監(jiān)管方

面的準(zhǔn)備。

三適應(yīng)全球化形勢，建設(shè)上海國際金融中心

金融市場與金融監(jiān)管的全球化，人民幣國際化的要求和趨勢，推動了中國建設(shè)國際金融中心

的進(jìn)程。這一進(jìn)程，直接推進(jìn)了中國金融“雙中心”體制的確立。盡管國家并沒有明確提出

“金融雙中心”，但事實(shí)上，在2009年國家批準(zhǔn)上海建設(shè)國際金融中心，并給予了相應(yīng)政

策支持時，“雙中心”的體制便得以實(shí)際確立。因?yàn)榕c此同時，北京市作為國家金融政策和

監(jiān)管中心的地位仍得以保留，兩個中心由此共存。

2009年3月25R召開的國務(wù)院常務(wù)會審議并原則通過了建設(shè)上海國際金融中心的意見，明

確提出到2020年要將上?；窘ǔ膳c我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民幣國際地位相適應(yīng)的國際金融中

心。并提出了當(dāng)前建設(shè)的主要任務(wù)是：建設(shè)比較發(fā)達(dá)的多功能、多層次金融市場體系；加強(qiáng)

金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)體系建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)金融服務(wù)業(yè)對外開放；完善金融服務(wù)設(shè)施和布局規(guī)劃，

提升金融服務(wù)水平；健全金融法制，加強(qiáng)金融監(jiān)管，維護(hù)金融穩(wěn)定和安全。,此前，上海和

北京兩市都在爭取建設(shè)金融中心的政策，國務(wù)院的決定，是對上海相關(guān)努力的肯定，也是對

卜.?，F(xiàn)有金融發(fā)展、金融監(jiān)管和金融法治環(huán)境的肯定，更是著眼未來、著眼全球的戰(zhàn)略規(guī)

劃。到目前為止，上海不僅已經(jīng)基本形成了包括股票、債券、貨幣、外匯、商品期貨、OTC

衍生品、黃金、產(chǎn)權(quán)交易市場等在內(nèi)的全國性金融市場體系，初步構(gòu)成了國內(nèi)金融市場中

心，還是全球?yàn)閿?shù)不多的市場種類比較完備的幾個金融中心城市之一，而且其證券、外匯交

易和期貨等市場的規(guī)模也在全球排在越來越靠前的位置。上海的地理位置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也較

適合在目前人民幣國際化的進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，有部分原駐北京的外資金融機(jī)構(gòu)已

紛紛遷往上海陸家嘴金融中心，在上海的外資金融機(jī)構(gòu)總數(shù)已超過北京。中國人民銀行也已

成立上?？偛俊ｋS著上海金融中心的建設(shè)及其金融市場的發(fā)展，其監(jiān)管和在相關(guān)政策形成過

程中發(fā)揮的作用，也將會有很大的提升。換句話說，屆時上海應(yīng)該不僅僅是一個金融市場的

中心。

當(dāng)然，作為中國的首都，北京不僅在國家金融政策方面仍是中心，在金融監(jiān)管方面也是中

心，實(shí)施具體金融監(jiān)管的“一行三會”的總部也都在北京，上海目前只是設(shè)立了中國人民銀

行的上?？偛?；此外，在金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量、作用等方面，北京也仍能稱得上是全國的中心。

據(jù)統(tǒng)計，北京市金融業(yè)稅收占全市稅收的比重2008年已經(jīng)達(dá)到36.3%,2008年金融增加值

占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重已達(dá)14.2%,金融增加值和金融業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收均位居全國首位；金融業(yè)

對北京經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率為13.6%,金融業(yè)已經(jīng)成為首都經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)；截止到20。8

年末，在京營業(yè)性金融機(jī)構(gòu)已達(dá)5165家，注冊法人金融機(jī)構(gòu)641家，也居全國首位。

2009年，北京的金融市場有了進(jìn)一步的發(fā)展，與中關(guān)村國家創(chuàng)新基地建設(shè)配套的中關(guān)村非

上市公司股份掛牌轉(zhuǎn)讓市場和北京石油期貨市場的建立與發(fā)展，進(jìn)一步保證了北京金融中心

的地位。而且，如果沒有極特殊情況，北京的這一金融“中心”地位，即便在2020年上海

建成為“國際金融中心”時，也仍將會得到維持。

金融“雙中心”的體制，如果處理得當(dāng)，不僅不會相互排斥，還可能使上海和北京彼此發(fā)揮

各自的地域和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，形成良性競爭和一定的互補(bǔ)，增加彼此的市場活力，推動相關(guān)實(shí)體

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和虛擬經(jīng)濟(jì)的繁榮。不過，這種“雙中心”的體制，也會給金融監(jiān)管帶來一定的

難度，如央行北京總部和上?？偛康臋?quán)限劃分和協(xié)調(diào)等問題，還有口后其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的

配合以及相關(guān)政策的出臺與協(xié)調(diào)問題等。應(yīng)該盡早進(jìn)行“雙中心”體制下監(jiān)管問題的研究、

討論和部署。

四發(fā)揮地方政府積極性，探索金融監(jiān)管新體制

雖然美國在針對此次金融危機(jī)的監(jiān)管改革中又在一定程度上限制了混業(yè)經(jīng)營，但在金融市場

利金融競爭全球化的大背景下，綜合監(jiān)管仍是大勢所趨。中國當(dāng)前的監(jiān)管體制還是分業(yè)監(jiān)管

基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，在某些方面已不太適應(yīng)市場的要求。但金融監(jiān)管體制的根本性變革

仍需假以時日，2009年的相關(guān)進(jìn)展是進(jìn)一步加強(qiáng)了協(xié)調(diào)配合，同時鼓勵地方政府加大對金

融業(yè)的支持力度，并積極探索地方金融監(jiān)管新體制。

在這一形勢下，北京市率先成立了“實(shí)體化”的金融工作局，以便加強(qiáng)對金融業(yè)的監(jiān)管和指

導(dǎo)，并試行綜合監(jiān)管的新體制，為全國的金融監(jiān)管體制改革積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對各地的金融監(jiān)

管改革提供導(dǎo)向作用。2009年3月30日，北京市金融工作局正式成立，以取代此前的北京

市金融服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（即“金融辦”）。這是全國第一個省市級金融工作局。該

局將主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌北京市金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展，服務(wù)在京金融管理部門和金融機(jī)構(gòu)。媒體紛紛

稱此舉“標(biāo)志著金融監(jiān)管新格局的開啟”。⑷這一說法是有一定道理的。我國的金融監(jiān)管實(shí)

行的還是以一行三會為主導(dǎo)的分業(yè)監(jiān)管的模式，這一模式已日益體現(xiàn)出監(jiān)管重合和監(jiān)管漏洞

同時存在、監(jiān)管效率較低、不利于金融創(chuàng)新和不適應(yīng)金融發(fā)展全球化的弊端來。而實(shí)際上，

為了協(xié)調(diào)和整合金融監(jiān)管，中共中央金融工作委員會于1998年6月成立，1999年起，北京

等地開始逐步建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的金融工作委員會，對金融機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直化領(lǐng)導(dǎo)。其后各地政

府又建立起金融服務(wù)辦公室，形成融合式的金融領(lǐng)導(dǎo)黨政平臺。2002年9月，上海市金融

服務(wù)辦公室成立，其定位是上海市政府負(fù)責(zé)金融管理和服務(wù)工作的職能部門，亦為全國首個

地方金融辦。北京緊隨其后。北京市政府金融工作辦公室于2002年12月成立，為全國第二

家省市級金融辦，在這種制度安排下，分業(yè)監(jiān)管的部分弊端能得以克服，綜合監(jiān)管的部分

功能能在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)，但畢竟這還不是“實(shí)體化”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管效率還是不夠

理想。在2005年初，北京市撤銷了金融工委和金融辦，其相關(guān)職能納入北京市國資委新設(shè)

的金融處；2007年，北京市又將金融處重組為金融服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，簡稱

市金融辦，掛靠北京市發(fā)改委。上海則保留金融工委和金融辦，并合署辦公。此次北京市設(shè)

立獨(dú)立的金融工作局的舉措，又開了風(fēng)氣之先，符合了金融監(jiān)管混業(yè)化、綜合化的國際潮

流，也適應(yīng)了中國金融機(jī)構(gòu)和金融市場在全球化背景下競小與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

五注重維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管力度

此次全球金融危機(jī)中，在金融創(chuàng)新產(chǎn)品較為豐富、消費(fèi)者參與程度更深的歐美發(fā)達(dá)國家，廣

大消費(fèi)者直接遭受到了巨大損失。于是，他們通過各種方式向政府表達(dá)了不滿甚至是憤怒情

緒。為了平息民憤，也為了金融市場的健康發(fā)展，這些國家的政府特別是金融監(jiān)管當(dāng)局，紛

紛加強(qiáng)了對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。中國的相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也受此警醒，更加注重對金融消費(fèi)

者權(quán)益的保護(hù)，并體現(xiàn)在立法、執(zhí)法和司法等各個領(lǐng)域。實(shí)事求是地說，此前中國的金融監(jiān)

管，更多的是強(qiáng)調(diào)整體金融秩序的穩(wěn)定性和金融市場的發(fā)展性，尚未特別強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者權(quán)益的

保護(hù)問題。此次歐美國家消費(fèi)者蒙受巨大損失的事實(shí)和政府大力加強(qiáng)對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的決

心和措施，在一定程度上促使中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提高了對此問題的重視程度，并促成了一些

措施的早日出臺。

通過對2009年央行出臺的所有法律規(guī)范性文件的分析，可以發(fā)現(xiàn)，除了《跨境貿(mào)易人民幣

結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》和關(guān)于“提高內(nèi)地和香港跨境支付清算效率”的公告這2件，關(guān)于“廢

止6件規(guī)范性文件”的1個公告，以及關(guān)于發(fā)行各種紀(jì)念幣的公告之外，其他的文件都在序

言中明確將保護(hù)投資者合法權(quán)益作為立法目的。這樣規(guī)定的直接作用是，在實(shí)際金融活動欠

缺相關(guān)法律條文的具體規(guī)定時;可以通過立法目的來作出對消費(fèi)者有利的法律解釋。相關(guān)的

規(guī)定如，央行2009年1號令頒布的《銀行間債券市場債券登記托管結(jié)算管理辦法》序言

中，就明確了其立法目的是“為規(guī)范銀行間債券市場的債券登記、托管和結(jié)算行為，保護(hù)投

資者合法權(quán)益，促進(jìn)債券市場健康發(fā)展”。央行就債券交易流通審核政策調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)發(fā)布

的1號公告序言指出，是“為進(jìn)一步推動銀行間債券市場健康發(fā)展，保護(hù)投資者利益”。央

行就證券公司為開展證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)在全國銀行間債券市場開立債券賬戶有關(guān)事項(xiàng)發(fā)布的

第11號公告明確，是“為拓寬證券公司證券資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的投資渠道，保護(hù)投資者利

益……”。在央行和中國銀監(jiān)會就金融租賃公司和汽車金融公司發(fā)行金融債券的有關(guān)事宜發(fā)

布的2009年14號公告序言中，也提出“為規(guī)范……行為，保護(hù)投資者合法權(quán)益……”。在

央行、中國銀監(jiān)會、公安部和國家工商總局關(guān)于加強(qiáng)銀行卡安全管理預(yù)防和打擊銀行卡犯罪

的通知序言中，也明確是“為……規(guī)范銀行卡市場秩序，維護(hù)持卡人權(quán)益和社會公眾對銀行

卡支付的信心……”。值得一提的是，為了更好地維護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，央行決定在對金

融機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對從事支付清算業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)也進(jìn)行登記，并在相關(guān)

的2009年第7號公告序言中明確指出其目的是“為掌握非金融機(jī)構(gòu)從事支付清算業(yè)務(wù)的情

況，完善支付服務(wù)市場監(jiān)督管理政策，維護(hù)社會公眾合法權(quán)益”。此外，“為維護(hù)銀行間市

場參與者合法權(quán)益，促進(jìn)我國金融衍生產(chǎn)品市場的規(guī)范、健康發(fā)展”，央行和外匯管理局還

要求中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)布經(jīng)其同意的《中國銀行間市場金融衍生產(chǎn)品交易主協(xié)

議》?？梢?，央行已將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)擺到了前所未有的高度。

銀監(jiān)會同樣在通過法律文件序言明確保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法目的外，還推出了《商業(yè)銀行資

本充足率信息披露指引》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)銀行

業(yè)金融機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)客戶交易衍生產(chǎn)品風(fēng)險管理的通知》、《進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行個人理財業(yè)

務(wù)投資管理有關(guān)問題的通知》等規(guī)范性文件，并出臺了一系列指引來規(guī)范銀行的業(yè)務(wù)操作，

以達(dá)到切實(shí)維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的目的。

中國證監(jiān)會除了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的立法目的外，把監(jiān)管重點(diǎn)放在了對證券市場上

違法違紀(jì)行為的查處上。2009年，中國證監(jiān)會嚴(yán)厲查處了一批證券黑嘴、操縱證券市場

者、違規(guī)上市公司和部分監(jiān)管部門的管理者，分別給予了罰款、市場禁入等處理，并將重大

違法犯罪嫌疑人移交司法機(jī)關(guān)處理。這一年間，中國證監(jiān)會共對33家機(jī)構(gòu)、218名當(dāng)事人

作出了行政處罰，對52名當(dāng)事人采取了市場禁入措施。這些處罰包括：對基金“老鼠倉”

處罰開出的第二單，即對融通基金管理有限公司原基金經(jīng)理違法違規(guī)?案的相關(guān)處罰；自

2004年實(shí)行保薦代表人制度以來，首次處罰違規(guī)保薦代表，撤銷3名保薦代表人的保薦代

表人資格，且中國證監(jiān)會在12人月內(nèi)不受理相關(guān)保薦代表人具體負(fù)責(zé)的保薦項(xiàng)目；對信息

披露違規(guī)的中電廣予以行政處罰；對4名上市公司高管人員違規(guī)買賣本公司股票，以及盧道

軍操縱市場行為作出行政處罰等。中國證監(jiān)會行政處罰委員會還與上海、深圳證券交易所建

立了協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，以及時發(fā)現(xiàn)和查處證券市場上的違法違規(guī)行為，保護(hù)投資者的權(quán)益。

2009年新修改的《保險法》，用了約四十個條款來保障參保人的權(quán)益，包括：規(guī)定“合同

解除權(quán)，自保險人知道有解除事由之日起超過30日不行使而消滅；自合同成立之日起超過

兩年，保險人不得解除合同；發(fā)生保險事故的，保險人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償或者給予保險金的責(zé)

任”；強(qiáng)調(diào)采取格式條款的是無效條款；進(jìn)一步明確對投保人和被保險人要求的告知應(yīng)是詢

問告知，而非被保險人的主動告知，條款里規(guī)定主動告知的，合同視為無效等。為了使法律

的規(guī)定更具可操作性，中國保監(jiān)會與最高法院商討出臺新《保險法》的相關(guān)司法解釋細(xì)則的

問題。此外，中國保監(jiān)會還通過頒布實(shí)施《人身保險新型產(chǎn)品信息披露管理辦法》，促進(jìn)保

險機(jī)構(gòu)對投保者的提示工作，加強(qiáng)和完善保險中介從業(yè)人員繼續(xù)教育和保險營銷員管理工

作，規(guī)范對保險公司中介業(yè)務(wù)違法行為的處罰，以及與相關(guān)部門強(qiáng)協(xié)作配合共同打擊保險領(lǐng)

域違法犯罪行為等，進(jìn)一步維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。此外，中國保監(jiān)會還明確，投保人購買

交強(qiáng)險后能享受“即時生效”的待遇，并要求保險機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行交強(qiáng)險費(fèi)率優(yōu)惠政策，即三

年不出險可打7折等，更好地維護(hù)了參保人的權(quán)益。

六努力加強(qiáng)國際監(jiān)管合作，參與制定國際規(guī)則

此次金融危機(jī)的爆發(fā)和全球聯(lián)手救治，給中國提供了一個難得的機(jī)遇。2009年，中國在全

球應(yīng)對金融危機(jī)、振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)和改革國際金融體系的行動中開始凸顯出巨大的影響力，并

得以趁機(jī)加強(qiáng)多邊聯(lián)合金融監(jiān)管和參與全球金融監(jiān)管。2009年2月，中國成為國際證監(jiān)會

組織（I0SC0）會員；3月，中國成為金融穩(wěn)定論壇（FSF,已被金融穩(wěn)定委員會FSB取代）

的成員，中國代表成為巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）的成員。與此同時，中國代表還分別

在上述組織中擔(dān)任了高層職務(wù)。G20峰會則更加成為中國參與全球金融體系重建和金融監(jiān)管

合作的平臺。通過這一平臺，中國的聲音開始受到全球的關(guān)注，中國關(guān)于加強(qiáng)全球金融監(jiān)管

協(xié)作、保持主要幣種間匯率的穩(wěn)定、改革全球現(xiàn)有金融體系的意見獲得了越來越多國家的支

持。此外，G20峰會還同意增加中國等新興市場國家在國際貨幣基金組織（IMF）中的份

額。透過這些組織和平臺，中國的發(fā)言權(quán)得以大幅提升，擁有了更大的影響力，這對于中國

參與有關(guān)金融發(fā)展和金融監(jiān)管國際新規(guī)則的制定，參與全球金融監(jiān)管原則的確立和全球金融

監(jiān)管體系的建設(shè)，以及金融監(jiān)管合作的開展，打下了很好的基礎(chǔ)。中國從此真正邁入了參與

全球金融體系建設(shè)和全球金融監(jiān)管合作的“俱樂部”。

從實(shí)際需要出發(fā)，中國還同時增強(qiáng)了地域性、多邊性的金融監(jiān)管合作。隨著貨幣互換與基金

出資的到位，中國一東盟“10+3”地區(qū)金融監(jiān)督機(jī)制一一“木盟監(jiān)督機(jī)制”得以正式落實(shí)。

經(jīng)過一系列的準(zhǔn)備工作，中國一東盟自貿(mào)區(qū)2010年1月1日的正式建立，更進(jìn)一步推動了

這種區(qū)域性的金融監(jiān)管合作。這對于中國及時掌握更多的地域性金融發(fā)展及金融流動性信

息，形成合理的匯率機(jī)制，防范部分重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險，