行政管理?？飘厴I(yè)論文-論公民參與城市社區(qū)治理的問題與對策

摘要公民參與是政治發(fā)展的重要動力，是國家和社會治理的重要維度和環(huán)節(jié)。本文從創(chuàng)新型社會治理的角度，系統(tǒng)研究和分析了公民參與城市社區(qū)治理存在的問題，并提出了加強宣傳動員、改進參與形式、加強社區(qū)對公民參與的反饋、加強社區(qū)建設(shè)等建議，通過媒體和教育強化公民意識，從而達(dá)到提升公民參與城市社區(qū)治理能力的目的。希望能為我國民主政治的有序推進和社會主義和諧社會的構(gòu)建提供一定的理論參考，從而達(dá)到創(chuàng)新社會治理的目的。關(guān)鍵詞：公民參與；社區(qū)治理；民主社會

一、社區(qū)治理與公民參與（一）社區(qū)治理社區(qū)治理是指由社區(qū)內(nèi)的自治組織、單位、居民、政府和非政府機構(gòu)組成的社區(qū)管理平臺，形成社區(qū)治理的互動網(wǎng)絡(luò)，按照約定的標(biāo)準(zhǔn)，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、互動和資源交流，充分發(fā)揮居民參與社區(qū)公共事務(wù)的主要優(yōu)勢，增強社區(qū)團結(jié)和凝聚力，為社區(qū)群眾謀求更多利益，實現(xiàn)有效的社區(qū)自治，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的雙重提高。（二）公民參與理論公民參與的定義有不同于行政學(xué)和社會學(xué)的側(cè)重點。本文所討論的社區(qū)治理層面的公民參與是指公民在社區(qū)事務(wù)范圍內(nèi)為謀求社區(qū)公共利益而采取的一切行動。公民參與可以分為政治參與和非政治參與。前者是指公民參與國際政治事務(wù)或與政治權(quán)利歸屬有關(guān)的事務(wù)，如全國人民代表大會代表的選舉和投票。非政治參與是指社區(qū)公民參與非政治事務(wù)的管理。它涉及廣泛的事務(wù)，占社區(qū)公民參與活動的絕大多數(shù)。筆者根據(jù)參與程度將其分為五個層次：執(zhí)行居委會的強制性決議（如遵守社區(qū)法規(guī)、執(zhí)行社區(qū)安全法規(guī)等），參與社區(qū)治理活動（如幫助貧困戶、參與治安巡邏、參與社區(qū)綠化行動等）、參與社區(qū)治理評估（如向居委會提出工作意見、社區(qū)活動建議等），參與社區(qū)選舉和規(guī)章制度（如參加村長或居委會選舉、參加居民會議、參與社區(qū)規(guī)章制度的討論和制定等）。然而在社區(qū)治理中推行公民參與是一個循序漸進的過程，我國目城市社區(qū)治理中公民參與的推廣在逐步發(fā)展的過程中，也不斷的遇到各種問題和阻力。客觀的分析目前我國公民參與城市社區(qū)治理遇到的問題，并給出相應(yīng)改進建議，對推進我國的民主進程、實現(xiàn)還權(quán)于民有重要意義。二、公民參與城市社區(qū)治理的意義（一）公民參與是城市社區(qū)治理的本質(zhì)要求“公民”解釋了三個方面的內(nèi)涵：第一，公民屬于社會和國家，是一切行為的主體；第二，公民依靠特定地區(qū)開展各種社會活動；第三，公民參與社會互動。公民這三個方面的內(nèi)涵符合社區(qū)治理的幾個基本要素：社區(qū)治理最基本的要素是一定數(shù)量的人；第二個基本要素是區(qū)域。在現(xiàn)代社會，社區(qū)既有傳統(tǒng)的地理功能，又有網(wǎng)絡(luò)功能；第三個基本要素是社會互動。也就是說，社交。只有社會交往才能使人們形成一個共同體，從而滿足人類的需求和功能，而這是一個人所不能滿足的。第四個基本要素是依戀和歸屬感，即心理認(rèn)同。概念與本質(zhì)的重合可以從平面上解釋公民參與與社區(qū)治理的密切關(guān)系；同時，隨著政治、經(jīng)濟、社會、文化的不斷發(fā)展，公民的參與意識不斷增強，參與水平不斷提高，參與方式逐步增多。自我管理、高效管理、科學(xué)劃分政府職能、建立公民社會已成為現(xiàn)代公民參與社會治理的價值理念。公民參與城市社區(qū)治理已經(jīng)在世界上許多國家、地區(qū)和組織得到了成功的應(yīng)用。這也從三維層面說明了公民參與的重要性和必要性。（二）新公共服務(wù)理論在社區(qū)建設(shè)中的實踐新公共服務(wù)理論和治理理論強調(diào)治理主體的多元化，其中重要內(nèi)容是公民的全面參與?！靶鹿卜?wù)是關(guān)于公共行政在以公共利益、民主治理和公民參與為中心的治理體系中的作用的一系列思想和理論”。同時，新公共服務(wù)理論和治理理論的理論淵源——民主公民理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義和后現(xiàn)代公共管理理論都強調(diào)公民參與。因此，公民參與是新公共服務(wù)理論和治理理論的核心概念之一。在我國，實現(xiàn)大規(guī)模、科學(xué)化、規(guī)范化的公民參與還需要一些時間和經(jīng)驗。保障公民參與社區(qū)建設(shè)，逐步實現(xiàn)高層次、高層次的大規(guī)模公民參與是可行的。（三）有利于城市基層民主政治建設(shè)基層民主政治建設(shè)需要公民參與。從公民意識的主觀角度來看，隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷發(fā)展，公民越來越強烈地意識到自己是國家和社會的主人。他們應(yīng)該加強自己在公共政策中的主體地位。公民不再滿足于僅僅作為公共政策的客體（客體）存在，而是強烈要求向公共政策體系表達(dá)自己的利益，使公共政策能夠代表自己的利益。反映在基層民主政治建設(shè)中，不難發(fā)現(xiàn)，越來越多的人開始關(guān)心和參與社區(qū)居委會的組建、基層黨組織的建設(shè)和發(fā)展以及他們所能代表的公民的利益。這種趨勢和形式使公民參與成為維護和推進基層民主政治建設(shè)的重要組成部分。從社會發(fā)展的客觀角度看，科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)是以人為本，以人為本的要求是多方面的。這包括實現(xiàn)、發(fā)展和維護人民的經(jīng)濟、政治、文化利益，促進人的全面發(fā)展。這就要求在發(fā)展經(jīng)濟的同時，發(fā)揮廣大基層群眾的主觀能動性，保證人民群眾管理自己的事情，實現(xiàn)自己的愿望和利益。所有這些都使得公民參與變得尤為重要。（四）有利于對社會倫理的完善社區(qū)治理的倫理分析主要分析社區(qū)治理體系的道德合理性。社區(qū)治理制度的倫理價值是基于該制度本身的價值合理性（道德合理性）。否則，這一制度將被社會大多數(shù)人拒絕并失效。換句話說，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)治理體系本身必須合理、公平。只有公平合理的制度才能公正地規(guī)范社區(qū)行為和社區(qū)秩序。從目的上看，社區(qū)治理的最終目的是為了社會公正、平等和有序的規(guī)則，為了人們過上富裕文明的生活，為了促進所有人的全面發(fā)展。人的幸福和全面發(fā)展構(gòu)成了社會主義管理制度倫理，是社會主義管理制度倫理的終極價值目標(biāo)。在“社區(qū)制度”下，中國實行人性化管理，強調(diào)過去政府的一些權(quán)力下放到基層，強調(diào)多元化的治理結(jié)構(gòu)。公民參與是實現(xiàn)上述治理目標(biāo)、符合多元化治理結(jié)構(gòu)的最佳手段。由此可見，公民參與城市社區(qū)治理適應(yīng)了我國當(dāng)前的發(fā)展形勢，促進了人的全面發(fā)展和社會進步。因此，它是一種良好的制度和方式，有其合理的價值。（五）有利于社區(qū)健康、和諧、快速發(fā)展全面推進城市社區(qū)建設(shè)是我國社會主義現(xiàn)代化特別是城市現(xiàn)代化的重要組成部分。從以上討論中，我們可以看出，公民參與與社區(qū)治理之間存在著不可分割的關(guān)系。公民參與可以有效地拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強社區(qū)安全、完善社區(qū)組織等。它必將對社區(qū)的健康、和諧和快速發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。三、目前公民參與城市社區(qū)治理存在的問題（一）公民參與的積極性呈現(xiàn)梭型布，未得到充分調(diào)動根據(jù)對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性呈穿梭分布，完全沒有積極性的人、稍有積極性的人和高積極性的人分別占調(diào)查樣本的17%、57%和26%，而稍有熱情的人占調(diào)查人數(shù)的一半以上。同時，在問卷中關(guān)于進一步參與社區(qū)治理動機的問題上，參與過社區(qū)治理活動的人一般選擇“自愿加入社區(qū)”（占78%）。對于完全沒有熱情的樣本群體，不參與的動機各不相同。比例最大的兩個選項是“我不知道如何參與社區(qū)活動”和“沒有日常參與時間”?？梢钥闯?，大多數(shù)社區(qū)公民都有可能通過宣傳、動員和優(yōu)化活動形式參與社區(qū)治理，他們參與社區(qū)活動的障礙主要是缺乏宣傳和客觀時間。（二）參與治理的公民群體年齡劃分明顯，缺乏年輕群體根據(jù)調(diào)查，參與社區(qū)治理活動的人主要是55歲以上的人，受教育程度一般為小學(xué)及以下。少數(shù)45-55歲的居民參與了社區(qū)治理活動，而25-45歲的居民中只有7%參與了社區(qū)治理活動。因此，目前參與社區(qū)治理的公民主要以即將退休或已經(jīng)退休的老年人為主要群體，而年輕人和上班族很少參與社區(qū)治理活動，這導(dǎo)致了參與者的單一性和他們可以參與的活動的局限性。如何動員青年群體參與社區(qū)治理，如何協(xié)調(diào)社區(qū)治理活動與公民日常生活和工作之間的時間，應(yīng)該是后續(xù)社區(qū)治理活動的重點。（三）公民參與治理活動的深度有限，普遍停留在淺層面公民參與城市社區(qū)治理的內(nèi)容一般停留在淺層，如社區(qū)決策的落實、參與社區(qū)組織的宣傳普及活動、參與社區(qū)志愿者活動等。然而，社區(qū)管理制度的制定、社區(qū)治理行為的監(jiān)督等深層次活動卻很少涉及。造成這種現(xiàn)象的原因一方面是社區(qū)服務(wù)中心活動開展較少，動員困難；另一方面，由于參與社區(qū)治理的公民主要集中在高層次的退休人員中，這些人的受教育程度普遍較低，缺乏相應(yīng)的深層治理意識。目前，無論是社區(qū)服務(wù)中心還是社區(qū)居民，都只意識到公民是社區(qū)治理的“志愿者”，而不是社區(qū)治理的“主人”。四、加強公民參與城市社區(qū)治理的對策建議（一）社區(qū)加強宣傳動員、改進參與形式目前社區(qū)的軟硬件資源主要集中在健身、養(yǎng)生、娛樂等方面。社區(qū)管理部門要結(jié)合現(xiàn)有資源，通過視頻展示、印制宣傳冊、張貼海報等形式加強宣傳，有效調(diào)動中層居民參與治理的積極性。在推動公民參與城市社區(qū)治理的過程中，除了加大對中間群體的動員和宣傳外，社區(qū)還需要進一步加強對現(xiàn)有治理活動參與方式的宣傳，以減少居民因缺乏信息而無法參與社區(qū)治理的情況。另一方面，鑒于年輕居民參與社區(qū)治理的時間不足，社區(qū)服務(wù)中心需要優(yōu)化和簡化公民參與城市社區(qū)治理的形式，豐富和拓寬參與渠道。通過電子政務(wù)等在線參與，可以靈活激活參與的時間和地點，為年輕居民提供參與的可行性。（二）增強社區(qū)對公民參與行為的反饋公民參與城市社區(qū)治理活動是一個循序漸進的過程。近年來，除了政府對參與熱情的初步調(diào)動外，公民參與后，社會對公民參與內(nèi)容的及時、積極的反饋和回應(yīng)也是一個非常重要的刺激因素。及時、透明、積極的反饋可以有效地提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理活動的積極性，拓寬公民參與的范圍。后期的及時反饋和響應(yīng)，前期的動員和宣傳，可以形成社區(qū)與公民的良性互動循環(huán)，有利于逐步形成公民與社區(qū)的合作互助關(guān)系，幫助參與公民從“志愿者”角色向“主人翁”角色轉(zhuǎn)變。（三）通過媒體宣傳和教育等渠道強化參與意識目前，公民參與城市社區(qū)治理存在的問題，除了參與的廣度不夠外，參與的淺層問題也需要引起重視。按照參與活動的類型從淺到深劃分公民參與城市社區(qū)治理，可分為五個層次，即執(zhí)行社區(qū)決議、參與社區(qū)治理志愿活動、參與社區(qū)治理評估、參與社區(qū)治理，參與社區(qū)選舉，制定規(guī)章制度。根據(jù)目前的調(diào)查數(shù)據(jù)，公民參與的內(nèi)容一般停留在第一和第二層次。以下三個層面基本不涉及。這一現(xiàn)象與參與社區(qū)治理的公民素質(zhì)有關(guān)。由于參與社區(qū)治理的公民一般為臨時退休老人，受教育程度較低，他們對參與社區(qū)治理的認(rèn)知基本停留在響應(yīng)組織號召的層面，對民主原則和民主程序缺乏了解。因此，一方面，我們需要通過媒體對廣大受眾進行廣泛的價值觀宣傳，逐步深化公民參與的內(nèi)容。另一方面，隨著高等教育的普及，我們應(yīng)該重視高等教育的作用，通過開設(shè)政治、哲學(xué)等課程，為未來參與社區(qū)治理的公民樹立相應(yīng)的民主意識，因此，它不僅要服從自己的國家，還要有理性的民主素養(yǎng)。

結(jié)束語眾所周知，社區(qū)的和諧穩(wěn)定是社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。作為基本的社會單元和治理載體，城市社區(qū)治理能力建設(shè)已成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。社會穩(wěn)定與社區(qū)治理有著一定的聯(lián)系和緊密性，經(jīng)濟發(fā)展也與社區(qū)管理者密切相關(guān)。我們從多角度、多角度對城市社區(qū)治理進行詳細(xì)的分析和探索，不僅可以營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，而且為民主政治的誕生奠定了不可磨滅的基礎(chǔ)。公民參與城市社區(qū)治理作為推進中國民主化進程的一部分，隨著社會的不斷進步和發(fā)展，將是一個需要不斷關(guān)注和深入的話題。

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