2024年度債務(wù)重組市場觀察報告：金融機(jī)構(gòu)篇

近平總書記深刻指出：“防范化解金融風(fēng)險，特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是金融工作的根本任務(wù)，也是金融工作的永恒主題?！边@一重要論斷為我國金融工作指明了方向，也為新時代金融改革與發(fā)展提供了根本遵循。黨的十八大以來，我國積極探索新時代金融發(fā)展規(guī)律，不斷加深對中國特色社會主義金融本質(zhì)的認(rèn)識，不斷推進(jìn)金融實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，積累了寶貴經(jīng)驗，逐步走出一條中國特色金融發(fā)展之路。2024年，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢，金融系統(tǒng)繼續(xù)秉持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)，以深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)作為根本宗旨，以防控風(fēng)險作為金融工作的永恒主題，全面加強(qiáng)監(jiān)管。在黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)步實施、中小金融機(jī)構(gòu)改革化險取得積極進(jìn)展、重點領(lǐng)域風(fēng)險防范與化解穩(wěn)步推進(jìn)、金融支持實體發(fā)展向上向好、金融改革開放持續(xù)深入、金融管理和服務(wù)能力繼續(xù)提升，金融風(fēng)險防控和治理各項工作取得積極成效。2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，只有以更高站位、更強(qiáng)擔(dān)當(dāng)、更實舉措全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，才能加快建設(shè)金融強(qiáng)國，以金融高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)中國式現(xiàn)代化。一、近兩年金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險防控工作部署盤點二、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置典型案例評述《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)框架，構(gòu)建了金融風(fēng)險事前防范、事中化解和事后處置全流程、全鏈條制度安排，明確相關(guān)職責(zé)和措施。在上述制度設(shè)計的指引下，本文對近年來金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置典型案例進(jìn)行了梳理和簡要分析。（一）近五年金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置典型案例1.銀行業(yè)隨著金融市場的不斷深化和復(fù)雜化，銀行業(yè)面臨著日益嚴(yán)峻的風(fēng)險挑戰(zhàn)，包括信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險等。近年來，我國持續(xù)關(guān)注銀行業(yè)風(fēng)險防控工作，推進(jìn)不良資產(chǎn)處置力度，加強(qiáng)重點領(lǐng)域風(fēng)險防范，穩(wěn)妥開展中小銀行業(yè)機(jī)構(gòu)改革化險，通過吸收合并、接托管、破產(chǎn)等方式妥善化解及處置銀行業(yè)風(fēng)險，降低金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險，最大限度保障儲戶利益。為便于理解，銀行業(yè)各類風(fēng)險化解及處置典型案例列舉如下：2.保險業(yè)近年來，“安邦系”、“明天系”等高風(fēng)險集團(tuán)公司因問題股東或?qū)嶋H控制人違規(guī)操作甚至違法犯罪導(dǎo)致保險機(jī)構(gòu)出現(xiàn)流動性危機(jī)，最終爆發(fā)嚴(yán)重債務(wù)風(fēng)險。為有效防范金融風(fēng)險，我國近年持續(xù)督促保險機(jī)構(gòu)加強(qiáng)風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)，落實主體責(zé)任，持續(xù)提升風(fēng)險管理能力，加強(qiáng)對主要股東、實際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求，重點關(guān)注保險機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理水平的提升以及行業(yè)防范化解風(fēng)險能力的增強(qiáng)。對于問題保險機(jī)構(gòu)，接托管結(jié)合新設(shè)主體承接已成為開展風(fēng)險化解及處置工作的重要手段。為便于理解，保險業(yè)各類風(fēng)險化解及處置典型案例列舉如下：3.信托業(yè)隨著金融市場的不斷發(fā)展，信托機(jī)構(gòu)過去高度依賴的通道業(yè)務(wù)和影子銀行等業(yè)務(wù)模式已經(jīng)難以適應(yīng)市場需求和監(jiān)管要求。因此，信托機(jī)構(gòu)回歸主業(yè)，強(qiáng)化信托服務(wù)功能，著力開展資產(chǎn)管理信托、資產(chǎn)證券化服務(wù)信托、風(fēng)險處置服務(wù)信托等金融服務(wù)以支持實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展是信托業(yè)的轉(zhuǎn)型趨勢和未來在推動信托業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型升級的同時，還需要加強(qiáng)信托業(yè)的風(fēng)險管理和合規(guī)意識，對于因前期粗放式發(fā)展和不規(guī)范經(jīng)營而產(chǎn)生巨大債務(wù)風(fēng)險的信托機(jī)構(gòu)，也要及時正本清源，有序完成風(fēng)險處置與市場出清。近年來，我國通過接托管、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、受讓信托受益權(quán)、破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整等多種方式化解及處置信托業(yè)金融風(fēng)險。為便于理解，信托業(yè)各類風(fēng)險化解及處置典型案例例舉如下：4.非銀機(jī)構(gòu)[2]2023年12月28日，國家金融監(jiān)督管理總局（以下簡稱“金融監(jiān)管總局”）非銀機(jī)構(gòu)監(jiān)管司發(fā)表專欄文章表示，非銀機(jī)構(gòu)監(jiān)管司按照“一司一策”方針制定風(fēng)險處置方案，采取多種手段處置多家高風(fēng)險非銀機(jī)構(gòu)。2024年非銀機(jī)構(gòu)監(jiān)管司將繼續(xù)增強(qiáng)風(fēng)險早期識別和預(yù)警能力，按照“高風(fēng)險高強(qiáng)度監(jiān)管、低風(fēng)險低強(qiáng)度監(jiān)管”原則，強(qiáng)化分級分類監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，深化監(jiān)管數(shù)據(jù)治理。非銀機(jī)構(gòu)類型繁多，出險原因復(fù)雜，根據(jù)非銀機(jī)構(gòu)出險類型、涉眾范圍以及資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)等具體情況，可酌情采取靈活而精準(zhǔn)的風(fēng)險化解及處置方式。非銀機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置典型案例簡要列舉如（二）以破產(chǎn)方式處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險典型案例評析1.包商銀行破產(chǎn)清算案（1）風(fēng)險處置安排簡述2019年5月24日，因包商銀行股份有限公司（以下簡稱“包商銀行”）出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險，為保護(hù)存款人和其他客戶合法權(quán)益，人民銀行、原銀保監(jiān)會發(fā)布公告，依法依規(guī)對包商銀行實行接管。在行政接管期間，為妥善處理涉眾性風(fēng)險和防范風(fēng)險外溢，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，人民銀行會同原銀保監(jiān)會研究提出“新設(shè)一家銀行收購承接業(yè)務(wù)+包商銀行破產(chǎn)清算”的處置方案，即設(shè)立一家新銀行，按照市場評估價格，收購承接包商銀行的資產(chǎn)和負(fù)債，再將剩余未受保障債權(quán)及包商銀行股東權(quán)益留存于包商銀行中，通過破產(chǎn)清算程序?qū)崿F(xiàn)分擔(dān)部分經(jīng)營損失的法律效果。存款保險基金通過參與設(shè)立蒙商銀行股份有限公司（以下簡稱“蒙商銀行”）及參與認(rèn)購徽商銀行股份有限公司（以下簡稱“徽商銀行”）內(nèi)資股等方式提供資金支持，最終促成蒙商銀行、徽商銀行收購承接包商銀行資產(chǎn)和負(fù)債。在包商銀行改革重組工作平穩(wěn)落地，收購承接包商銀行業(yè)務(wù)的蒙商銀行和徽商銀行資本充足、運行平穩(wěn)的基礎(chǔ)上，接管組以包商銀行名義向原銀保監(jiān)會提交破產(chǎn)申請，并獲得其同意進(jìn)入破產(chǎn)程序的批復(fù)意見。2020年11月23日，北京市第一中級人民法院（以下簡稱“北京一中院”）裁定受理包商銀行破產(chǎn)清算，并指定包商銀行清算組擔(dān)任管理人。2021年2月7日，北京一中院宣告包商銀行破產(chǎn)。2021年8月19日，北京一中院裁定包商銀行破產(chǎn)清算程序終結(jié)，包商銀行風(fēng)險處置工作基本完成。打破剛性兌付，促成風(fēng)險合理定價。在包商銀行風(fēng)險處置案例中，人民銀行會同原銀保監(jiān)會依法接管包商銀行后，為防止引發(fā)銀行擠兌、金融市場波動，通過由存款保險基金出資、人民銀行提供資金支持，先行對個人和機(jī)構(gòu)債權(quán)予以合理保障，后又通過收購承接的方式推動包商銀行改革重組，最大限度保障存款人和其他客戶的合法權(quán)益，有序打破剛性兌付，促成風(fēng)險合理定價。[3]充分發(fā)揮存款保險基金風(fēng)險處置平臺作用。包商銀行是自我國存款保險制度建立以來，通過收購承接模式完成風(fēng)險處置的第一家問題銀行。存款保險基金通過參與設(shè)立蒙商銀行、參與認(rèn)購徽商銀行內(nèi)資股等方式提供資金支持，以促成蒙商銀行、徽商銀行收購承接包商銀行資產(chǎn)和負(fù)債，充分發(fā)揮了存款保險基金風(fēng)險處置平臺作用。通過司法手段全面依法穩(wěn)妥推進(jìn)風(fēng)險處置。包商銀行破產(chǎn)清算案積極探索商業(yè)銀行破產(chǎn)語境下的市場退出機(jī)制，通過司法手段順利完成包商銀行金融風(fēng)險的精準(zhǔn)拆彈。嚴(yán)格依法依規(guī)處置資產(chǎn)和清償負(fù)債，厘清內(nèi)部責(zé)任，明確損失承擔(dān)主體，快速推進(jìn)風(fēng)險處置進(jìn)程。（3）重要意義包商銀行破產(chǎn)清算案是全國首例商業(yè)銀行破產(chǎn)案例。人民銀行會同原銀保監(jiān)會等有關(guān)部門，按照市場化、法治化原則，充分保障存款人和其他債權(quán)人的合法權(quán)益，切實防范道德風(fēng)險，穩(wěn)妥有序推進(jìn)包商銀行風(fēng)險處置，實現(xiàn)了處置成本最小化目標(biāo)，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實做好了商業(yè)銀行接管程序與破產(chǎn)程序之間的無縫銜接，探索出商業(yè)銀行市場化退出的可行路徑。2.新華信托破產(chǎn)清算案（1）風(fēng)險處置安排簡述2020年7月17日，新華信托股份有限公司（以下簡稱“新華信托”）因觸發(fā)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條和《信托公司管理辦法》第五十五條規(guī)定的接管條件而被采取接管措施，接管期限為一年。2021年7月16日，原銀保監(jiān)會決定延長新華信托接管期限一年。2022年6月16日，原銀保監(jiān)會批復(fù)同意新華信托進(jìn)入破產(chǎn)程序。2022年7月6日，經(jīng)新華信托申請，重慶市第五中級人民法院（以下簡稱“重慶五中院”）裁定受理新華信托破產(chǎn)清算，并指定新華信托清算組為管理人。2022年7月15日，重慶五中院裁定對新華信托及天津新華創(chuàng)富資產(chǎn)管理有限公司（以下簡稱“創(chuàng)富資產(chǎn)”）進(jìn)行實質(zhì)合并破產(chǎn)清算。2023年5月26日，重慶五中院認(rèn)為，新華信托及創(chuàng)富資產(chǎn)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)，符合宣告破產(chǎn)的法律規(guī)定，裁定宣告新華信托、創(chuàng)富資產(chǎn)破產(chǎn)。2023年12月29日，重慶五中院裁定終結(jié)新華信托、創(chuàng)富資產(chǎn)破產(chǎn)清算程序。創(chuàng)新資產(chǎn)處置模式，在破產(chǎn)清算案件中引入破產(chǎn)服務(wù)信托機(jī)制。新華信托在破產(chǎn)清算期間公開招募信托機(jī)構(gòu)作為受托人設(shè)立破產(chǎn)服務(wù)專項信托，將新華信托短期內(nèi)難以變現(xiàn)的資產(chǎn)放入破產(chǎn)服務(wù)專項信托中，并以信托份額受益權(quán)向債權(quán)人進(jìn)行清償，最大限度保障了債權(quán)人的合法權(quán)益。體現(xiàn)《企業(yè)破產(chǎn)法》與《信托法》的良好銜接，為后續(xù)信托機(jī)構(gòu)市場化、法治化退出奠定基石。新華信托系《企業(yè)破產(chǎn)法》與《信托法》實施以來首例信托機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案例。問題信托機(jī)構(gòu)的自身業(yè)務(wù)開展特征導(dǎo)致其往往涉及大量信托產(chǎn)品間的關(guān)聯(lián)嵌套關(guān)系，底層資產(chǎn)對應(yīng)關(guān)系錯綜復(fù)雜。破產(chǎn)清算期間，通過將《企業(yè)破產(chǎn)法》與《信托法》進(jìn)行有機(jī)銜接，妥善區(qū)分了信托機(jī)構(gòu)自身負(fù)債和信托產(chǎn)品負(fù)債、固有財產(chǎn)和信托財產(chǎn)，并高效處置信托產(chǎn)品，為后續(xù)信托機(jī)構(gòu)通過破產(chǎn)程序?qū)崿F(xiàn)市場化退出提供寶貴問題機(jī)構(gòu)平穩(wěn)退出，為信托業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。對新華信托實施破產(chǎn)清算，體現(xiàn)了監(jiān)管部門對信托機(jī)構(gòu)落實優(yōu)勝劣汰機(jī)制的鮮明態(tài)度，有利于嚴(yán)肅監(jiān)管紀(jì)律，打破剛性兌付，加強(qiáng)信托投資者的教育，形成“賣者盡責(zé)、買者自負(fù)”的信托投資理念，并以此構(gòu)建一個更健康、更有活力的信托市場，保持金融市場穩(wěn)定，從而更好地服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)。（3）重要意義近兩年，信托業(yè)正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的重要階段，新華信托為原銀保監(jiān)會首批依法接管的信托機(jī)構(gòu)之一，也是首家進(jìn)入破產(chǎn)清算程序的信托機(jī)構(gòu)。對新華信托進(jìn)行破產(chǎn)清算，為其他信托機(jī)構(gòu)提供警示借鑒，促使其更加規(guī)范經(jīng)營，注重風(fēng)險防控，同時提示其他信托機(jī)構(gòu)應(yīng)更為注重完成業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、回歸信托本源，促進(jìn)信托行業(yè)未來可持續(xù)健康發(fā)展。3.易安財險破產(chǎn)重整案（1）風(fēng)險處置安排簡述易安財產(chǎn)保險股份有限公司（以下簡稱“易安財險”）因償付能力無法滿足監(jiān)管要求而觸發(fā)接管條件，自2020年7月17日起，由原銀保監(jiān)會依法實施接管。2022年6月29日，經(jīng)易安財險申請，原銀保監(jiān)會同意易安財險進(jìn)入破產(chǎn)重整程序。2022年7月8日，易安財險以不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏清償能力，但具有重整價值為由，向北京金融法院申請破產(chǎn)重整，北京金融法院于2022年7月15日裁定受理易安財險破產(chǎn)重整。2023年1月12日，易安財險召開第二次債權(quán)人會議及出資人組會議，各表決組表決通過重整計劃草案。2023年2月24日，北京金融法院裁定批準(zhǔn)重整計劃，并終止重整程序。經(jīng)過三個月的執(zhí)行期，2023年5月24日，北京金融法院裁定易安財險重整計劃執(zhí)行完畢并終結(jié)重整程序。通過重整程序化解金融風(fēng)險，創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則體系。本案在保險機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原因?qū)彶?、保單債?quán)分類及申報審查、保險保障基金統(tǒng)一代理、保險機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)模式分析及資產(chǎn)負(fù)債認(rèn)定等方面具有規(guī)則創(chuàng)設(shè)意義，對于破產(chǎn)重整程序在金融風(fēng)險處置中的積極適用、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別立法修法，具有示范未動用公共資金完成風(fēng)險處置，以市場化、法治化原則推進(jìn)金融治理。本案按照市場化、法治化原則，行政接管有效銜接司法重整，通過公開招募投資人，在未動用公共資金并確保國家及人民利益不受損失的情況下，實現(xiàn)了債務(wù)全額清償、職工全員承接、償付能力全面達(dá)標(biāo)，有效挽救具有重整價值的互聯(lián)網(wǎng)保險機(jī)構(gòu)，全面化解問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險。有效實現(xiàn)金融風(fēng)險處置在涉眾群體層面無感穩(wěn)妥推進(jìn)。本案通過論證設(shè)置保險保障基金統(tǒng)一代理，監(jiān)督指導(dǎo)保險保障基金在取得合法授權(quán)的基礎(chǔ)上統(tǒng)一代理保單債權(quán)人申報債權(quán)，并作為債權(quán)人會議、債權(quán)人委員會主席參與司法處置，最大限度保護(hù)各方合法權(quán)益。近8,000名投保人不受重整程序影響，實現(xiàn)金融風(fēng)險處置在涉眾群體層面無感穩(wěn)妥推進(jìn)。（3）重要意義本案是全國首例保險機(jī)構(gòu)破產(chǎn)重整案件，一方面對于破產(chǎn)重整程序在金融風(fēng)險處置中的積極適用、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特別立法修法，具有示范意義。另一方面，本案也為金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)提供了新的視角。易安財險在化解金融風(fēng)險的同時通過引入實體企業(yè)作為重整投資人，助力實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動實體企業(yè)向保險業(yè)務(wù)延伸，進(jìn)一步擴(kuò)大金融服務(wù)與實體經(jīng)濟(jì)的協(xié)同效應(yīng)，充分體現(xiàn)了“危機(jī)”中尋找4.四川信托破產(chǎn)重整案（1）風(fēng)險處置安排簡述2020年12月22日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會四川監(jiān)管局聯(lián)合地方政府成立監(jiān)管工作組對四川信托有限公司（以下簡稱“四川信托”）采取行政監(jiān)管措施。2024年4月1日，經(jīng)四川信托申請，國家金融監(jiān)督管理總局四川監(jiān)管局同意四川信托進(jìn)入破產(chǎn)程序。2024年4月7日，四川信托以不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)，具備破產(chǎn)條件，但因具有重整價值向四川省成都市中級人民法院（以下簡稱“成都中院”）申請進(jìn)行重整。2024年4月23日，成都中院依法裁定受理四川信托重整，并指定四川信托清算組擔(dān)任管理人。2024年9月20日，成都中院組織召開四川信托第二次債權(quán)人會議，表決重整計劃草案。重整計劃草案經(jīng)出資人組及各債權(quán)人表決組表決通過后，由成都中院于2024年9月27日依法裁定批準(zhǔn)四川信托重整計劃，并終止四川信托重整程序。目前，該案已進(jìn)入重整計劃執(zhí)行階段。有效實踐“分類處置、扶優(yōu)限劣”的差異化監(jiān)管政策。在本案中，分類處置、扶優(yōu)限劣的監(jiān)管原則得到了充分體現(xiàn)。監(jiān)管工作組經(jīng)綜合研判四川信托的經(jīng)營狀況、債務(wù)情況和風(fēng)險因素，采取了有針對性的行政監(jiān)管措施，巧妙創(chuàng)設(shè)交易結(jié)構(gòu)維護(hù)信托受益人合法權(quán)益，并在時機(jī)成熟時啟動對四川信托的破產(chǎn)重整工作以徹底化解債務(wù)風(fēng)險，恢復(fù)持續(xù)經(jīng)營能力。這種精準(zhǔn)施策的監(jiān)管模式，有助于分類有序處置不同類型、不同階段的信托機(jī)構(gòu)風(fēng)險，提高風(fēng)險處置工作成效，保護(hù)信托投資者的合法權(quán)益，維護(hù)信托行業(yè)的市場形象，推動信托行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。打破剛性兌付，依法落實賠償責(zé)任，保護(hù)信托受益人合法權(quán)益。本案在“打破剛兌、財政不兜底”的前提下，首次在重整程序中確立統(tǒng)一的信托產(chǎn)品賠償責(zé)任債權(quán)審查原則，高效完成了風(fēng)險信托產(chǎn)品賠償責(zé)任債權(quán)的審查工作，為重整程序的順利推進(jìn)奠定了堅實基礎(chǔ)，是《信托法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》交叉領(lǐng)域的又一重大突破，也為國內(nèi)信托公司賠償責(zé)任的司法實踐提供了規(guī)則借鑒。信托公司在破產(chǎn)重整領(lǐng)域的首次成功嘗試。自《信托法》頒布以來，除新華信托通過破產(chǎn)清算程序完成市場退出外，尚不存在信托機(jī)構(gòu)通過破產(chǎn)重整制度實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險化解的有效探索，四川信托的重整成功彌補(bǔ)了信托機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)重整領(lǐng)域的實踐空白，也是繼易安財險后金融機(jī)構(gòu)重整領(lǐng)域的又一示范性案例，為未來金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)領(lǐng)域的制度建設(shè)和實踐操作提供重要借鑒。（3）重要意義本案是《信托法》《企業(yè)破產(chǎn)法》頒布后全國首例信托機(jī)構(gòu)重整成功案例，既是信托機(jī)構(gòu)債務(wù)風(fēng)險高效處置的新嘗試，也是金融司法與金融監(jiān)管協(xié)同治理的新探索，更是防范化解重大風(fēng)險、優(yōu)化營商環(huán)境的典范。本案標(biāo)志著信托行業(yè)化解風(fēng)險的路徑正在拓寬，是通過法治化與市場化的雙重模式解決金融機(jī)構(gòu)債務(wù)危機(jī)的重大嘗試，實現(xiàn)金融風(fēng)險“軟著陸”。本案為適用重整程序化解金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險提供代表性樣本，也為金融機(jī)構(gòu)相關(guān)重整制度完善提供了實踐基礎(chǔ)。三、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置方式與難點問題簡析（一）問題金融機(jī)構(gòu)的救助手段1.問題金融機(jī)構(gòu)的自主救助根據(jù)前期金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置經(jīng)驗，部分中小金融機(jī)構(gòu)公司治理失敗、經(jīng)營模式粗放，以及股東和實際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金是導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生的重要原因。[5]要求問題金融機(jī)構(gòu)及其股東、實際控制人積極采取自救手段，依法承擔(dān)風(fēng)險化解主體責(zé)任，能夠有效防范金融業(yè)道德風(fēng)險、嚴(yán)肅金融市場紀(jì)律。在上述背景下，一方面《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》明確要求金融機(jī)構(gòu)發(fā)生審慎監(jiān)管指標(biāo)異常波動的，應(yīng)當(dāng)切實履行主體責(zé)任，主動化解風(fēng)險。具體自救措施包括：調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模，暫停有關(guān)業(yè)務(wù)，清收盤活資產(chǎn)，補(bǔ)充資本，暫停分配紅利，限制董監(jiān)高薪酬和其他收入，調(diào)整相關(guān)人員等。另一方面，《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》規(guī)定在特定情形下國務(wù)院金融管理部門有權(quán)責(zé)令金融機(jī)構(gòu)采取自救措施，包括責(zé)令對損失吸收工具實施減記或者轉(zhuǎn)股，責(zé)令按照恢復(fù)和處置計劃或者監(jiān)管承諾限期補(bǔ)充資本，責(zé)令負(fù)有責(zé)任的股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)等。2.問題金融機(jī)構(gòu)的市場化救助《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》明確了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解與處置應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場資源配置作用，以市場化方式引入戰(zhàn)略投資者、處置不良資產(chǎn)和充實資本，具體體現(xiàn)在以下三個方面：第一，縣級以上地方人民政府對可能影響區(qū)域穩(wěn)定的金融風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)視情況支持金融機(jī)構(gòu)以市場化方式盤活存量資產(chǎn)、引入社會資本和實施債務(wù)重組；第二，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮市場化、法治化處置平臺作用，依法履行促成收購承接、出資等風(fēng)險處置職責(zé)；第三，國務(wù)院金融管理部門促成金融機(jī)構(gòu)重組或者對其進(jìn)行接管、托管的，可采取促成第三方機(jī)構(gòu)或者設(shè)立過橋銀行、特殊目的載體等承接被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債的處置措施。3.問題金融機(jī)構(gòu)的公共資金救助《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》指出，在通過金融機(jī)構(gòu)自有資產(chǎn)或市場化渠道籌集資金開展自救，并由相應(yīng)行業(yè)保障基金依法提供流動性支持或救助后，仍無法化解風(fēng)險的，在可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險、危及金融體系穩(wěn)定時，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)可以向人民銀行申請有前置條件的、應(yīng)急性流動性支持或救助，必要時，由人民銀行會同有關(guān)部門審核并按程序報批后實施?！蛾P(guān)于金融穩(wěn)定再貸款管理職責(zé)分工的通知》提出，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行為維護(hù)金融穩(wěn)定發(fā)放的用于防范和處置金融風(fēng)險的再貸款為金融穩(wěn)定再貸款，主要包括地方政府向中央專項借款、用于救助高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的緊急貸款和用于退市金融機(jī)構(gòu)個人債務(wù)和境外債務(wù)兌付等其他風(fēng)險處置類再貸款等?！督鹑诜€(wěn)定法（草案二次審議稿）》進(jìn)一步明確，經(jīng)國務(wù)院決定，人民銀行再貸款可以用于為金融穩(wěn)定保障基金提供流動性支持，金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費等償還。人民銀行再貸款作為典型的公共資金救助手段，必須遵循嚴(yán)格的前置適用條件和行政審批程序，用于化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，并在發(fā)放再貸款前對還款來源和還款保障措施予以明確，切實避免公共資金的（二）以市場化、法治化手段綜合處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險1.行政介入是防范金融風(fēng)險外溢的有效措施《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》明確了維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施基本功能和服務(wù)的連續(xù)性，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險和服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力，遏制金融風(fēng)險形成和擴(kuò)大，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。監(jiān)管部門在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險事件的防范與識別、問題金融機(jī)構(gòu)的短期干預(yù)與及時挽救等方面的作用無可替代。縱觀國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置案例，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)瀕臨破產(chǎn)的風(fēng)險時，首選的風(fēng)險處置措施是行政介入，即先充分利用行政手段進(jìn)行清理與整頓，而不是直當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險事件時，行政接管、托管等安排一方面可以保障問題金融機(jī)構(gòu)核心經(jīng)營業(yè)務(wù)的正常運行，綜合運用各類救助手段和強(qiáng)制措施消除相關(guān)影響，促使問題金融機(jī)構(gòu)走出經(jīng)營危機(jī)，避免風(fēng)險外溢，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險的產(chǎn)生；另一方面也為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置工作爭取更多時間，避免因直接破產(chǎn)清算導(dǎo)致資產(chǎn)價值大幅減損，保障了全體債權(quán)人利益。2.破產(chǎn)程序是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的終局手段結(jié)合以往金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險化解及處置案例，通過行政強(qiáng)制措施的運用可以使部分問題金融機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)走出困境，但仍無法徹底化解及處置問題金融機(jī)構(gòu)的全部風(fēng)險。此外，過度依賴行政救助舉措將不合理地消耗行政資源和公共資金投入，容易引發(fā)金融業(yè)道德風(fēng)險，不利于金融業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。對于問題金融機(jī)構(gòu)要以挽救和盤活為首要目標(biāo)，防范由局部性、區(qū)域性金融風(fēng)險演化為系統(tǒng)性金融風(fēng)險，但對于缺乏可持續(xù)經(jīng)營價值或者風(fēng)險處置成本無法控制在合理范圍內(nèi)的問題金融機(jī)構(gòu)也要及時止損，平穩(wěn)、高效地實現(xiàn)市場化、法治化退出。金融機(jī)構(gòu)作為自負(fù)盈虧的市場主體，應(yīng)具備底線思維，摒棄“大而不能倒”和“政府兜底”的錯誤預(yù)期。在深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和及時出清均是市場經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》中曾指出“在一個市場經(jīng)濟(jì)體中，倒閉就是作為風(fēng)險承擔(dān)的一個部分?！盵[7]]破產(chǎn)程序是實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)市場化、法治化風(fēng)險處置的終局手段，進(jìn)入破產(chǎn)程序意味著在人民法院的監(jiān)督下，各類市場主體在法律框架內(nèi)平等地行使權(quán)利和履行義務(wù)，用規(guī)范、透明和公正的方式完成對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的最終處置。（三）風(fēng)險處置工作重難點簡析1.綜合運用各類救助手段綜合運用各類救助手段需要平衡防范系統(tǒng)性風(fēng)險和防范道德風(fēng)險之間的關(guān)系，結(jié)合問題金融機(jī)構(gòu)的出險特征和市場影響，明確各類救助手段的適用條件，從而選擇合理的救助手段。原銀保監(jiān)會發(fā)布的《銀行保險機(jī)構(gòu)恢復(fù)和處置計劃實施暫行辦法》確立了銀行保險機(jī)構(gòu)建立恢復(fù)和處置計劃機(jī)制應(yīng)遵循“自救為本”原則，應(yīng)堅持使用銀行保險機(jī)構(gòu)自有資產(chǎn)、股東救助等市場化渠道籌集資金開展自救，僅在自救無效且可能引發(fā)區(qū)域性與系統(tǒng)性風(fēng)險、危及金融穩(wěn)定時，方可由有關(guān)部門以成本最小化方式依法處置。上述原則在《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》中也有明確體現(xiàn)，即處置風(fēng)險要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。2.明確風(fēng)險處置成本分擔(dān)機(jī)制為高效有序處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險和有力防范道德風(fēng)險，應(yīng)提前建立風(fēng)險處置成本分擔(dān)機(jī)制，給予各市場主體明確預(yù)期，從而正確引導(dǎo)各市場主體行為。成本分擔(dān)機(jī)制應(yīng)當(dāng)能夠有效維護(hù)金融穩(wěn)定并符合公平原則，并根據(jù)市場參與方與風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性，確定各類主體承擔(dān)處置成本的次序。[8]救助手段的選擇和使用順序與風(fēng)險處置成本分擔(dān)密切相關(guān)。例如，調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)損失分配是金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救措施最核心的價值之一，在公共資金救助中由納稅人承擔(dān)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)損失，將通過自救機(jī)制轉(zhuǎn)移至股東、管理層、無擔(dān)保債權(quán)人等，是更符合公平原則的損失分擔(dān)方式，可以嚴(yán)肅市場紀(jì)律，讓市場參與者承擔(dān)其行為后果。風(fēng)險處置成本分擔(dān)應(yīng)具備明確的法律依據(jù)，并以破產(chǎn)清算狀態(tài)下的清償情況作為底線要求。《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》明確對被處置機(jī)構(gòu)可以依法實施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀荆⒚鞔_了股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風(fēng)險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。3.風(fēng)險處置程序的轉(zhuǎn)化與銜接在作出金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置決策時要充分考慮被處置金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險類型、系統(tǒng)性影響和處置過程中的外部約束等多重因素。對于出現(xiàn)流動性風(fēng)險但資可抵債的金融機(jī)構(gòu)，在其提供合格且充足的抵質(zhì)押物的前提下，盡量推動“在線修復(fù)”；對于資不抵債的機(jī)構(gòu)，原則上應(yīng)嚴(yán)肅市場紀(jì)律，實施市場退出。對于具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)，要盡量采取“慢撒氣”的方式進(jìn)行處置，避免引發(fā)處置風(fēng)險的風(fēng)險，同時還要慎重考慮在不同市場環(huán)境下，金融機(jī)構(gòu)處置方式的風(fēng)險外溢性差異等。[10]在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置實踐中，要依法妥善處理行政介入程序與破產(chǎn)程序之間的銜接問題。《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》明確了國務(wù)院金融管理部門實施的金融風(fēng)險處置程序中，已經(jīng)完成的資產(chǎn)核實、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)保全、債權(quán)登記、財產(chǎn)處分等措施，人民法院經(jīng)過審查后依法認(rèn)定其效力。據(jù)此，由行政介入程序轉(zhuǎn)為破產(chǎn)程序的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置項目，行政介入期間工作成果應(yīng)當(dāng)在依法合規(guī)的前提下得到承認(rèn)和尊重，以保障破產(chǎn)程序的高效推進(jìn)和維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。4.金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件實操難題截至目前，通過破產(chǎn)方式來實現(xiàn)終局處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的案例整體較少，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門規(guī)范也有待后續(xù)出臺?，F(xiàn)有破產(chǎn)案例涉及的共性實操難題需要在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則制定和案件審理中予以進(jìn)一步關(guān)注和討論：第一，破產(chǎn)財產(chǎn)的界定爭議和處置難題。金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營模式具有專業(yè)性和復(fù)雜性，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件中的破產(chǎn)財產(chǎn)界定存在實操難題。一方面，金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的信托理財、委托貸款等金融產(chǎn)品，需要依據(jù)產(chǎn)品條款和法律性質(zhì)與金融機(jī)構(gòu)自有財產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分；另一方面，對于先完成主要資產(chǎn)收購承接再進(jìn)入破產(chǎn)程序的金融機(jī)構(gòu)而言，準(zhǔn)確區(qū)分收購承接界面財產(chǎn)和破產(chǎn)界面財產(chǎn)也是破產(chǎn)案件經(jīng)辦過程中的現(xiàn)實困難。此外，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)財產(chǎn)通常涉及大量債權(quán)資產(chǎn)和權(quán)屬來源較為復(fù)雜的不動產(chǎn)等，在破產(chǎn)財產(chǎn)的處置和過戶層面也面臨較大阻礙。第二，稅費繳納的差別性政策和法律依據(jù)。破產(chǎn)財產(chǎn)處置與稅費繳納問題始終是橫亙在公共利益與債權(quán)人利益之間的難題，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)亦是如此。雖然《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》第21條及《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于被撤銷金融機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》（財稅〔2003〕141號）等相關(guān)規(guī)定明確，被撤銷的金融機(jī)構(gòu)財產(chǎn)的清理和處置，免交稅收和行政性收費，但在資產(chǎn)處置過程中不可避免地存在規(guī)定與實踐的差異。隨著金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置案例的增加，類似問題亟待予以關(guān)注和明確。第三，涉訴主體變更的現(xiàn)實障礙。對于在前期接托管階段已將主要資產(chǎn)、負(fù)債、業(yè)務(wù)、人員完成第三方機(jī)構(gòu)或新設(shè)主體收購承接的被處置金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)由對應(yīng)單位承接相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債及經(jīng)營產(chǎn)生或關(guān)聯(lián)的訴訟、仲裁結(jié)果。但在實踐中，相關(guān)訴訟、仲裁及勞動仲裁等案件的主體變更尚缺乏明確的可操作路徑，后續(xù)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件的府院聯(lián)動機(jī)制中需要對類似問題予以探索并形成實踐性范例，以便未來通過立法的形式予以明確。第四，原有機(jī)構(gòu)注銷工作的實操困難。一方面，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案件中，無論是破產(chǎn)財產(chǎn)處置，還是繼續(xù)履行接托管期間的合同，均可能存在大量資產(chǎn)交割問題。股權(quán)、房產(chǎn)、土地、車輛、商標(biāo)等資產(chǎn)交割需要前往各相關(guān)部門辦理權(quán)屬變更手續(xù)，然而部分瑕疵資產(chǎn)存在難以辦理變更登記的客觀情形。而上述相關(guān)手續(xù)的辦理進(jìn)程會直接影響金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的依法注銷，形成客觀障礙。另一方面，在實踐中各地市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)辦理注銷登記的法律適用和實操要求存在不同的理解，尚需上級主管部門針對金融機(jī)構(gòu)注銷問題形成相對統(tǒng)一的指導(dǎo)意見和辦理標(biāo)準(zhǔn)。四、推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展展望回首過去，近年我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制在規(guī)范和實踐層面不斷完善，《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》的出臺強(qiáng)化了金融監(jiān)管體系的頂層設(shè)計，完善了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置的制度依據(jù)，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)壓實風(fēng)險處置主體責(zé)任。展望未來，為切實解決金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置全流程各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題，需要繼續(xù)推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》立法及銜接相關(guān)工作、建立健全常態(tài)化金融風(fēng)險處置機(jī)制和金融穩(wěn)定保障體系，強(qiáng)化源頭防控和監(jiān)測預(yù)警，繼續(xù)關(guān)注中小金融機(jī)構(gòu)等重點領(lǐng)域化險工作，并充分發(fā)揮金融穩(wěn)定保障基金、存款保險基金管理機(jī)構(gòu)以及各行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)在風(fēng)險化解中的作用。（一）推動《金融穩(wěn)定法》立法及銜接工作推動《金融穩(wěn)定法》立法是建立健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置機(jī)制的重點工作之一。《金融穩(wěn)定法》的正式出臺將意味著對黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融領(lǐng)域重大決策部署的貫徹落實以及對金融體制改革最新成果的立法確認(rèn)，將會成為中國金融風(fēng)險處置領(lǐng)域的里程碑事件?！督鹑诜€(wěn)定法》作為一部具有較強(qiáng)綜合性的法律，其實施后的部分規(guī)定將與《企業(yè)破產(chǎn)法》《商業(yè)銀行法》《信托法》等其他法律法規(guī)存在一定的交叉與重合，因此做好各部門法之間的銜接工作至關(guān)重要。為此，《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》從立法技術(shù)層面對相關(guān)條文進(jìn)行完善，在一定程度上實現(xiàn)了《金融穩(wěn)定法》與相關(guān)法律法規(guī)之間的良好銜接。鑒于《企業(yè)破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》等部門法也在同步開展修改工作，未來或可考慮進(jìn)一步通過聯(lián)動立法的方式，協(xié)同推進(jìn)《金融穩(wěn)定法》立法與上述相關(guān)法律法規(guī)的修改完善。（二）明確金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置責(zé)任分工明確處置責(zé)任分工，壓實各方主體責(zé)任，強(qiáng)化橫向及縱向協(xié)同配合機(jī)制，是確保金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置工作有序推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。金融機(jī)構(gòu)、股東、高管等應(yīng)切實承擔(dān)起風(fēng)險防范化解主體責(zé)任，積極采取彌補(bǔ)損失、補(bǔ)充資本等自救措施，提升自身風(fēng)險抵御能力。地方政府需落實屬地風(fēng)險處置責(zé)任，統(tǒng)籌當(dāng)?shù)刭Y源參與中小金融機(jī)構(gòu)處置，做好不良資產(chǎn)清收、追贓挽損等工作，同時強(qiáng)化維穩(wěn)責(zé)任，確保地方金融穩(wěn)定。中央金融監(jiān)管部門應(yīng)與地方政府協(xié)同發(fā)力，為風(fēng)險處置提供監(jiān)管政策支持，推動市場化、法治化處置方式的運用。司法部門需依法提供司法保障，完善金融風(fēng)險處置的司法程序銜接，嚴(yán)厲打擊金融犯罪行為，維護(hù)金融秩序。行業(yè)保障基金和金融穩(wěn)定保障基金應(yīng)依法依規(guī)提供處置資金，明確損失分?jǐn)倷C(jī)制，確保處置通過各方協(xié)同配合，構(gòu)建全流程、多層次的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置體系，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，維護(hù)金融市場穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。（三）重視早期風(fēng)險識別與及時干預(yù)的作用金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險處置工作要重視早期風(fēng)險識別與及時干預(yù)，嚴(yán)格按照監(jiān)管“長牙帶刺”“有棱有角”要求，堅持治已病與防未病相結(jié)合，加強(qiáng)金融風(fēng)險常態(tài)化排查、監(jiān)測預(yù)警和源頭管控，及時捕捉苗頭性、傾向性問題。一方面，要健全金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，加強(qiáng)對跨市場、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域風(fēng)險的識別預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)金融