“上海2035”進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知（草案）

關(guān)于落實“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)

規(guī)劃和土地管理的通知

（征求意見稿）

各區(qū)政府、各管委會：

為應(yīng)對城市未來發(fā)展的不確定性，實現(xiàn)“底線約束、內(nèi)涵發(fā)

展、彈性適應(yīng)”的發(fā)展模式，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035

年）》（以下簡稱“上海2035”）明確提出建立空間留白機(jī)制，結(jié)

合市域功能布局調(diào)整進(jìn)行戰(zhàn)略空間留白。為實施好“上海2035”，

進(jìn)一步完善空間留白機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的規(guī)劃和土地管理，

現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、充分認(rèn)識空間留白的重要意義

在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，上海已從以增量擴(kuò)張為主的

增長型規(guī)劃轉(zhuǎn)入了以提質(zhì)增效為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。在新發(fā)展

理念的指導(dǎo)下，“上海2035”通過劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，建立空間留

白機(jī)制，遠(yuǎn)近結(jié)合、留有余地，為未來發(fā)展留足稀缺資源和戰(zhàn)略

空間，針對不可預(yù)期的重大事件和重大項目做好應(yīng)對準(zhǔn)備，針對

人口變化的不同情景調(diào)控土地使用供需關(guān)系，對于實現(xiàn)資源環(huán)境

緊約束背景下的城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二、準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃土地管理的工作原則

堅決貫徹新發(fā)展理念，按照推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生

活的要求，全面轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式，在落實“底線約束、內(nèi)涵發(fā)

展”的同時，強(qiáng)化“彈性適應(yīng)”。

（一）突出管理工作重點。強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用。嚴(yán)格落實“上

海2035”戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃要求，科學(xué)劃定規(guī)劃控制線。積極應(yīng)

對城市未來發(fā)展不確定性，強(qiáng)化動態(tài)評估、戰(zhàn)略研究和規(guī)劃儲備，

根據(jù)發(fā)展需求適時啟動戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的規(guī)劃編制和實施。在戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)整體功能定位尚未明確時強(qiáng)化規(guī)劃和土地預(yù)控管理，堅持綠

色低碳發(fā)展，避免“二次拆遷”和“大拆大建”，為城市長遠(yuǎn)發(fā)

展做好準(zhǔn)備、創(chuàng)造條件。強(qiáng)化政府的土地調(diào)控能力。對戰(zhàn)略預(yù)留

區(qū)內(nèi)的低效用地及時予以騰退，抓好土地儲備和整理工作，加強(qiáng)

戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的土地保障。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境綜合治理。抓好戰(zhàn)略預(yù)留

區(qū)內(nèi)違法用地和違法建筑的監(jiān)督和查處工作，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

和污染防治攻堅要求，做好污染土地的生態(tài)修復(fù)工作，改善戰(zhàn)略

預(yù)留區(qū)生態(tài)環(huán)境。

（二）落實精細(xì)化管理要求。處理好規(guī)劃預(yù)控和企業(yè)正常發(fā)

展的關(guān)系。保障現(xiàn)狀合法依規(guī)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)揮好規(guī)劃

預(yù)控政策對企業(yè)合理預(yù)期引導(dǎo)作用，明確現(xiàn)狀優(yōu)質(zhì)項目的改擴(kuò)建

路徑，保障現(xiàn)有土地使用權(quán)利人的合法權(quán)益。處理好剛性控制和

彈性管理的關(guān)系。對于綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施

建設(shè)和涉及城市安全等不影響長遠(yuǎn)發(fā)展的建設(shè)活動在管理上適

當(dāng)保留靈活性和兼容性。處理好分區(qū)、分類管理的關(guān)系。對于中

心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍內(nèi)的重點區(qū)域按照城市長

遠(yuǎn)發(fā)展導(dǎo)向和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求進(jìn)一步嚴(yán)格管理，對于不同類型

建設(shè)項目實行差別化管理。

（三）完善管理體制機(jī)制。建立市級為主、市區(qū)協(xié)同的管理

體制。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)統(tǒng)一由市政府管理，強(qiáng)化市級相關(guān)部門組成的

聯(lián)席會議在戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃啟動中的作用，明確區(qū)級政府的監(jiān)督

管理責(zé)任。強(qiáng)化專業(yè)部門作用，深化部門協(xié)同機(jī)制。由市經(jīng)濟(jì)信

息化部門會同市發(fā)展改革部門、市規(guī)劃資源部門、市生態(tài)環(huán)境部

門、市科技行政部門，從地均產(chǎn)出、水耗能耗、環(huán)保要求以及對

戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)空間整體性的影響等方面進(jìn)一步嚴(yán)格要求，并由市經(jīng)

濟(jì)信息化部門牽頭按照優(yōu)質(zhì)項目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。完善全過程管理

體系。建立戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃啟動機(jī)制。完善過渡期內(nèi)規(guī)劃編制、

項目建設(shè)、土地儲備的全過程管理體系，加強(qiáng)對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃

建設(shè)管理的監(jiān)督檢查。

三、深化戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的空間落地

結(jié)合市域功能布局調(diào)整，“上海2035”在規(guī)劃城市開發(fā)邊界

內(nèi)明確對空間留白的規(guī)劃引導(dǎo)和落地，劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，主要包

括規(guī)劃市級重點功能區(qū)及周邊拓展地區(qū)、現(xiàn)狀低效利用待轉(zhuǎn)型的

成片工業(yè)區(qū)，以及規(guī)劃交通區(qū)位條件發(fā)生重大改善的地區(qū)等。全

市共劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)總面積不小于200平方公里，確保未來重大

事件、重大項目建設(shè)落地。

各區(qū)政府在區(qū)總規(guī)、新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃編制中應(yīng)對全市

劃定的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)進(jìn)一步深化落實。戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)總體規(guī)模不減

少，總體布局不作重大調(diào)整，具體邊界可根據(jù)實際情況作微調(diào)。

根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的各層次規(guī)劃成果形成的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)控制線納入規(guī)

劃土地管理審批系統(tǒng)，原則上以新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)劃劃定的戰(zhàn)

略預(yù)留區(qū)控制線作為規(guī)劃土地管理的依據(jù)，新市鎮(zhèn)總規(guī)、單元規(guī)

劃未覆蓋的地區(qū)以區(qū)總規(guī)劃定的控制線為依據(jù)，區(qū)總規(guī)也未覆蓋

的地區(qū)以全市總規(guī)劃定的控制線為依據(jù)。

如需對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)控制線作調(diào)整，由各區(qū)政府向市規(guī)劃資源

部門提出申請，經(jīng)審核確認(rèn)后予以調(diào)整。調(diào)整方案應(yīng)符合戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)劃定的基本要求并經(jīng)專題論證。在總體規(guī)劃實施過程中，如

發(fā)展條件發(fā)生改變造成未來功能定位和用地性質(zhì)不確定的區(qū)域

可新增納入戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)予以管控。

四、建立戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃啟動機(jī)制

根據(jù)“上海2035”，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)統(tǒng)一由市政府管理，并建立

規(guī)劃啟動機(jī)制。在動態(tài)評估的基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃研究工作，經(jīng)市

規(guī)劃委員會審議，對符合城市總體規(guī)劃的功能導(dǎo)向和布局要求

的，由市級相關(guān)部門會同相關(guān)區(qū)政府依法合規(guī)對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)啟動

規(guī)劃編制、審批和實施管理。

戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊可以整體啟動或者部分啟動。啟動步驟如下：

（一）選址論證。根據(jù)重大事件、重大項目實施要求，由相

關(guān)區(qū)政府或市規(guī)劃資源部門提出項目用地需求和選址要求，對涉

及戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊開展用地條件評估。

（二）用地申請。由市規(guī)劃資源部門根據(jù)論證情況向市發(fā)展

改革部門、市規(guī)劃資源部門、市經(jīng)濟(jì)信息化部門、市生態(tài)環(huán)境部

門、市科技行政部門、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門等相關(guān)部門組成

的聯(lián)席會議提出戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃啟動申請。

（三）征詢意見。由市規(guī)劃委員會組織專家委員會審議，并

由市級聯(lián)席會議征詢市級相關(guān)部門意見。

（四）審核認(rèn)定。由市規(guī)劃資源部門根據(jù)專家和市級聯(lián)席會

議意見進(jìn)行審核，報請市政府批準(zhǔn)同意。

對于區(qū)域發(fā)展條件成熟的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，經(jīng)市政府同意啟動

后，由市規(guī)劃資源部門會同相關(guān)區(qū)政府依法合規(guī)開展規(guī)劃編制、

審批和實施管理。規(guī)劃批準(zhǔn)后對涉及的戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)塊予以調(diào)減，

不再作為戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)進(jìn)行管理。

五、優(yōu)化戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)過渡期規(guī)劃和土地管理

根據(jù)“上海2035”的要求，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)實施過渡期管控政策，

戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀建設(shè)用地，在不影響長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的情況下

可以繼續(xù)使用，除完善生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施配套以外，原則上不

得進(jìn)行大規(guī)模改建、擴(kuò)建和新建。

（一）規(guī)劃編制管理。過渡期內(nèi)，戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)已批控制性詳

細(xì)規(guī)劃中止實施。過渡期內(nèi)，除下列情形外暫停區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的編

制和審批：

1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安

全的項目可以根據(jù)需求開展專項規(guī)劃編制或控制性詳細(xì)規(guī)劃局

部調(diào)整。

2.對于中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰(zhàn)略

預(yù)留區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀項目所在地塊，為產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造提出擴(kuò)建需

求的，在符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護(hù)要求、不影

響相鄰地塊合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，采取“一事一議”的方式，經(jīng)區(qū)

政府同意，并由市經(jīng)濟(jì)信息化部門會同市發(fā)展改革部門、市規(guī)劃

資源部門、市生態(tài)環(huán)境部門、市科技行政部門等相關(guān)部門按照優(yōu)

質(zhì)項目標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合認(rèn)定后，允許按規(guī)定組織編制或調(diào)整控制性詳細(xì)

規(guī)劃。

（二）建設(shè)項目管理。過渡期內(nèi)，除下列情形外，暫停辦理

戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)各類項目的規(guī)劃和土地管理手續(xù)：

1.綠化、交通、市政等生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及涉及城市安

全的項目可以按照規(guī)劃進(jìn)行土地供應(yīng)和項目建設(shè)，并按規(guī)定辦理

有關(guān)規(guī)劃和土地管理手續(xù)。

2.戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)，在本通知印發(fā)之日前已合法取得工程規(guī)劃

許可證的項目可以按批準(zhǔn)的許可證繼續(xù)建設(shè)，按規(guī)定組織竣工驗

收、核發(fā)登記證書。允許按程序?qū)徟R時用地規(guī)劃許可，允許進(jìn)

行危房改建、翻建。

3.對于戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀企業(yè)，在符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向、地

區(qū)規(guī)劃控制、環(huán)境保護(hù)要求、不影響相鄰地塊合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，

允許進(jìn)行以下項目建設(shè)，并按規(guī)定辦理有關(guān)規(guī)劃和土地管理手續(xù)：

（1）在不超過不動產(chǎn)登記證明記載的建筑面積范圍內(nèi)進(jìn)行

技術(shù)改造、改建。

（2）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以外的戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀項目，采取“一事一議”的方式，經(jīng)市經(jīng)濟(jì)信息化

部門會同相關(guān)區(qū)政府按照優(yōu)質(zhì)項目標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定后，在符合2018年6

月15日前已合法取得的出讓合同約定的規(guī)劃設(shè)計條件下，進(jìn)行翻

建、擴(kuò)建、新建。

（3）中心城、沿長江干流及黃浦江1公里范圍以內(nèi)的戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀項目，采取“一事一議”的方式，經(jīng)區(qū)政府同意，

并由市經(jīng)濟(jì)信息化部門會同市發(fā)展改革部門、市規(guī)劃資源部門、

市生態(tài)環(huán)境部門、市科技行政部門等相關(guān)部門按照優(yōu)質(zhì)項目標(biāo)準(zhǔn)

聯(lián)合認(rèn)定后，在符合2018年6月15日前已合法取得的出讓合同約

定的規(guī)劃設(shè)計條件下，進(jìn)行翻建、擴(kuò)建、新建。

（4）涉及編制或調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的，按照本通知要求，

經(jīng)市經(jīng)濟(jì)信息化部門會同市發(fā)展改革部門、市規(guī)劃資源部門、市

生態(tài)環(huán)境部門、市科技行政部門等相關(guān)部門聯(lián)合認(rèn)定，并編制或

調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃后，按照規(guī)劃進(jìn)行擴(kuò)建。

（三）土地儲備管理。過渡期內(nèi)，允許辦理土地儲備相關(guān)的

規(guī)劃和土地管理手續(xù)。收儲土地可以用于臨時綠化等，具體按照

《上海市土地儲備辦法》的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

六、加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)監(jiān)督管理

各區(qū)政府應(yīng)對戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)內(nèi)的低效用地采取差別化的管理

措施及時予以騰退，加快推進(jìn)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)土地儲備。加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境綜合治理，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，改善戰(zhàn)略預(yù)留

區(qū)的生態(tài)環(huán)境。積極運用網(wǎng)格化監(jiān)督管理機(jī)制，加大對“五違”

現(xiàn)象的執(zhí)法監(jiān)督力度，重點查處違法用地和違法建筑。定期對戰(zhàn)

略預(yù)留區(qū)進(jìn)行整體評估，根據(jù)評估結(jié)果優(yōu)化戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土

地管理措施。

市規(guī)劃資源部門應(yīng)對各區(qū)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃建設(shè)是否遵照本

通知有關(guān)程序的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將監(jiān)督結(jié)果納入各區(qū)

規(guī)劃資源部門年度考核范疇。

以上是關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理的相關(guān)工

作要求。本通知自2023年7月1日起施行，有效期至2028年6月

30日。

關(guān)于《關(guān)于落實“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留

區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》的修訂起草說明

為實施好《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡

稱“上海2035”），做好戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)規(guī)劃和土地管理工作，我局

于2018年制定的《關(guān)于落實“上海2035”，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)

留區(qū)規(guī)劃和土地管理的通知》（滬規(guī)土資規(guī)〔2018〕3號）將于

2023年6月30日到期。按照規(guī)范性文件評估清理工作要求，我

局會同有關(guān)部門對該文件進(jìn)行修訂，現(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：

一、文件定位

在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略指導(dǎo)下，上海已從以增量擴(kuò)張為主的

增長型規(guī)劃轉(zhuǎn)入了以提質(zhì)增效為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。在新發(fā)展

理念的指導(dǎo)下，“上海2035”通過劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，建立空間留

白機(jī)制，遠(yuǎn)近結(jié)合、留有余地，為未來發(fā)展留足稀缺資源和戰(zhàn)略

空間。為實施好“上海2035”，加強(qiáng)戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)的規(guī)劃和土地管

理，需通過規(guī)范性文件明確戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)相關(guān)管理要求和內(nèi)容。

二、起草過程

根據(jù)“上海2035”的要求，在會局法規(guī)處等部門意見的基

礎(chǔ)上形成了征求意見稿，現(xiàn)征求各方面意見。

三、主要修訂內(nèi)容

（一）更新相關(guān)機(jī)構(gòu)名稱

相較于原文件印發(fā)時，“市規(guī)劃國土資源局”已變更為“市

規(guī)劃資源局”，“市環(huán)保局”已變更為“市生態(tài)環(huán)境局”。

具體修改，即將文件中的“市發(fā)展改革委”改為“市發(fā)展改

革部門”、“市經(jīng)濟(jì)信息化委”改為“市經(jīng)濟(jì)信息化部門”、“市科

委”改為“市科技行政部門”、“市規(guī)劃國土資源局”改為“市規(guī)

劃資源部門”、“市環(huán)保局”改為“市生態(tài)環(huán)境部門”、“市住房城

鄉(xiāng)建設(shè)管理委”改為“市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門”。

（二）文件修訂時點需對規(guī)范性表述所做的更新

文件第二部分“二、準(zhǔn)確把握戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)