PPP操作流程與案例分析

PPP操作流程與案例分析

國信集團股份有限公司

二零一五年四月PPP操作流程與案例分析1目錄一二三PPP操作流程解析PPP運作典型案例四基礎設施項目運作模式建議2目錄一二三PPP操作流程解析PPP運作典型案例四基礎設施項目運作模式建議3PPP概念

PPP涵義

PPP,即英文“PublicPrivatePartnership”的縮寫，譯為“公共、私營、合作制”，即公私合營伙伴制度。（國內通俗說法：“政企合作”）

公共部門與私人企業(yè)組織之間，為合作建設城市基礎設施（或提供某種公共物品和服務）以特許權協(xié)議為基礎，形成一種伙伴式的合作關系；并通過簽署合同，明確雙方的權利和義務，使合作各方達到比單獨行動更為有利。4PPP概念5PPP概念6PPP概念7PPP概念公共部門與私人部門的界定：

在具體PPP項目中，企業(yè)要界定為政府公共部門、還是私人部門，看它在PPP項目中的地位。關鍵看政府授權。

如天津自來水集團，參加能源站PPP項目，作為私人部門；在2007年的天津市北水務項目中，與外資合作PPP,就代表政府，吸引社會資本，組成項目公司，又作為政府的公共部門；北京首創(chuàng)，在北京地鐵4號線PPP中，代表政府，作為公共部門；而參加能源站項目投標，又作為私人部門。8PPP概念PPP在全球的應用PPP最早在19世紀的西方鐵路建設中出現(xiàn)，之后，PPP被廣泛用于交通運輸、醫(yī)療、通訊、能源、水務、固廢等領域。在2008年開始的美國次貸危機中，美國財長蓋特納提出，利用PPP機制來清除金融機構資產(chǎn)負債表中有毒資產(chǎn)。PPP在我國的發(fā)展BOT方式在污水處理、垃圾處理、燃氣設施、高速公路和道路橋梁等應用。國家體育場（鳥巢）國家體育場（鳥巢）PPP，通過公開招標的PPP項目，是我國最成功大型PPP項目，正向全國推廣。9PPP概念10PPP概念11PPP概念12PPP概念13PPP概念14政府監(jiān)管010203040506PPP項目的監(jiān)管主要分兩個階段：一是項目的立項和特許經(jīng)營者選擇時期的準入監(jiān)管，目的在于剔除不能實現(xiàn)物有所值（ValueforMoney）的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，以提高效率。二是項目建設運營時期的績效監(jiān)管(包括質量、價格、服務水平和財務等方面的監(jiān)管)，目的在于解決市場失靈、普遍服務和績效不符要求等重要問題，以保護公眾利益。15政府監(jiān)管010203040506準入監(jiān)管的內容一是立項監(jiān)管，制定基礎設施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項目的必要性（可采用我國現(xiàn)有可行性研究制度），以及是否適用于PPP模式（物有所值評價）二是對特許經(jīng)營者選擇的監(jiān)管，通過政府購買選擇一家（或幾家組成的聯(lián)合體）最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營權。16政府監(jiān)管010203040506績效監(jiān)管的內容與主體1718192021222324國家發(fā)改委252627財政28財政部PPP動員會強調:PPP模式是：支持新型城鎮(zhèn)化建設的重要手段(2020年60%，42萬億元)改進政府公共服務的重要舉措

有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，提升公共服務水平。建立現(xiàn)代財政制度的內在要求

有效減輕政府債務壓力，平滑年度間財政支出，實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平。10月17日，財政部組織評審，全國各省上報的示范項目，

2930積極穩(wěn)妥做好項目示范工作：(一)確定示范項目范圍：

●供水、供暖、供氣

●污水和垃圾處理

●保障性安居工程

●地下綜合管廊

●軌道交通

●醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施

優(yōu)先選擇收費定價機制透明、

有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。3132(三)規(guī)范選擇項目合作伙伴

依托政府采購信息平臺，加強采購環(huán)節(jié)監(jiān)管。

探索創(chuàng)新適合PPP項目的政府采購方式。

按照《政府采購法》及有關規(guī)定等，競爭選擇。(四)細化完善項目合同文本（范本）合同重點關注：項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出機制等關鍵環(huán)節(jié)。(五)完善項目財政補貼管理要從“補建設”向“補運營”逐步轉變將財政補貼,納入同級政府預算。33PPP的特征政府或項目發(fā)起人社會資本通過采購授予特許權項目公司項目一定比例的資金一定比例的資金34PPP模式分類傳統(tǒng)采購完全私有化服務外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分類35PPP有多種運作方式，但其基本的框架結構如圖所示：特許經(jīng)營直接協(xié)議PPP的基本框架政府授權部門SPV項目公司貸款協(xié)議證券協(xié)議金融機構建設合同運營合同建設承包商運營商36PPP的基本框架37PPP項目的風險38目錄PPP認識一二三PPP運作流程解析四PPP運作的典型案例基礎設施項目運作模式建議3915項目發(fā)起PPP運作流程4015項目發(fā)起PPP項目識別項目發(fā)起

政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。(1)政府發(fā)起。政府和社會資本合作中心應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。(2)社會資本發(fā)起。社會資本應以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在政府和社會資本合作項目。4115項目發(fā)起PPP項目識別項目篩選4215項目發(fā)起PPP項目識別物有所值評價

發(fā)改、財政部門政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。4315項目發(fā)起PPP項目識別財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。44項目發(fā)起PPP項目準備組織實施機構

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務結構。

項目組織實施通常會建立項目領導小組和工作小組，領導小組負責重大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等，項目小組負責項目公司的具體開展，以PPP咨詢服務機構為主要組成。項目實施結構需要制定工作計劃，包含工作階段、具體工作內容、實施主體、預計完成時間等內容。45項目發(fā)起PPP項目準備盡職調查46項目發(fā)起PPP項目準備實施方案編制47項目發(fā)起PPP項目準備48項目發(fā)起PPP項目準備實施方案審核

為提高工作效率，發(fā)改、財政部門應當會同相關部門及外部專家建立PPP項目的評審機制，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機構報政府審核，審核通過的按照實施方案推進。49項目發(fā)起PPP項目采購項目預審

項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審；項目經(jīng)重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。50項目發(fā)起PPP項目采購項目采購文件編制51項目發(fā)起PPP項目采購響應文件評審

項目PPP運作需建立方案評審小組。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。52項目發(fā)起PPP項目采購談判與合同簽署

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。53項目發(fā)起PPP項目執(zhí)行項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。54項目發(fā)起PPP項目執(zhí)行績效監(jiān)測與支付

社會資本項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

55項目發(fā)起PPP項目移交56目錄PPP認識一二三PPP運作流程解析四PPP運作的典型案例基礎設施項目運作模式建議57PPP運作的典型案例案例一國家體育場（鳥巢）PPP介紹58國家體育場（鳥巢）PPP介紹效果圖59國家體育場（鳥巢）PPP介紹項目基本情況項目名稱：國家體育場項目法人合作方招標（PPP）招標人：北京市人民政府招標機構：國信招標有限責任公司招標文件：包含項目三大協(xié)議標準及理念：“綠色奧運、科技奧運、人文奧運”；

建成“一流設計”“一流質量”“世界一流的體育場”。資格預審公告：2002年10月25日，在《中國采購與招標網(wǎng)》《人民日報》《北京日報》同時發(fā)布。60國家體育場（鳥巢）PPP介紹61國家體育場（鳥巢）PPP介紹62國家體育場（鳥巢）PPP介紹63國家體育場（鳥巢）PPP介紹項目合同類型北京市人民政府《特許權協(xié)議》北京奧組委、市政府《國家體育場協(xié)議》中標人北京國有資產(chǎn)公司《合作經(jīng)營合同》項目公司64國家體育場（鳥巢）PPP介紹項目合同類型中標人北京國有資產(chǎn)公司《合作經(jīng)營合同》項目公司65國家體育場（鳥巢）PPP介紹項目合同類型《特許權協(xié)議》是特許經(jīng)營制度的主要載體，界定政府和企業(yè)協(xié)議雙方權益、責任的重要法律文書。包括設計、建設、運營、維護到移交，雙方責任義務。是最重要、最基本的協(xié)議，覆蓋30年。特許經(jīng)營者是雙方為實施該項目共同設立的項目公司。政府對特許經(jīng)營者有監(jiān)管權利。主要內容：特許的項目和范圍、特許年限；建設和服務質量標準；經(jīng)營權的使用及終止和變更、移交；設施的所有權與使用權；設施的使用維修及更新；雙方的其他權利和義務等。北京市人民政府《特許權協(xié)議》項目公司66國家體育場（鳥巢）PPP介紹項目合同類型《國家體育場協(xié)議》，項目公司與北京奧組委及北京市人民政府簽署。是項目公司為奧運會提供的服務協(xié)議。協(xié)議規(guī)定北京奧組委，使用國家體育場的權利和義務，項目公司為北京奧組委服務的內容及標準。包括設計施工，竣工驗收、交付使用、運行維護、服務管理、安全保衛(wèi)、奧運知識產(chǎn)權等。項目公司北京奧組委《國家體育場協(xié)議》項目公司：必須尊重奧運準則；必須接受市政府監(jiān)管。67國家體育場（鳥巢）PPP介紹68PPP運作的典型案例案例二北京地鐵四號線項目69北京地鐵四號線項目線路全長（公里）車站數(shù)目換乘站全程運行時間（分鐘）開通日期駕駛模式最小運行間隔（分鐘）28.224（其中23座地下站）10（其中待建6座）482009年9月28日自動駕駛模式（ATO）3北京地鐵4號線，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)宣武區(qū)和西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，是貫穿北京城區(qū)南北的軌道交通主干線之一。70北京地鐵四號線項目四號線PPP項目公司京投BIIC首創(chuàng)BCG港鐵MTR2%49%49%北京京港地鐵有限公司（PPP公司）租賃協(xié)議北京市政府PartA資產(chǎn)PartB資產(chǎn)特許協(xié)議監(jiān)管代表市政府持有持有71北京地鐵四號線項目72北京地鐵四號線項目票價機制∵（1）目前，北京地鐵的票制票價實行政府統(tǒng)一定價機制（2）地鐵運營成本隨著CPI、工資、電價等因素的變化而變化∴（1）4號線《特許協(xié)議》中約定了開通年的初始票價，同時也約定了根據(jù)上述3項因素進行調整的測算票價（2）若實際票價低于測算票價，政府就其差額向PPP公司進行補償；反之，若實際票價高于測算票價，政府與PPP公司分成操作模式：咨詢公司提供財務顧問、法律顧問、招商及談判服務73北京地鐵四號線項目74北京地鐵四號線項目項目A、B部分的業(yè)主將A、B部分，均委托建管公司進行建設管理。京港地鐵作為項目A部分的業(yè)主和整個項目的運營商全程參與建設工程。為保證4號線按特許協(xié)議規(guī)定的時間通車試運營，京港地鐵和建管公司共同努力，通過分段施工，分段調試等措施，使4號線于2009年9月28日按時通車試運營。2009年3月，香港特區(qū)政府行政長官曾蔭權視察4號線75北京地鐵四號線項目4號線總結：76北京地鐵四號線項目4號線總結：引入競爭機制，通過適度競爭，不斷地完善軌道交通領域的市場規(guī)則，從而提高軌道交通建設和運營的整體水平。提高政府服務意識和行政效率：在PPP項目運作過程中，政府的角色由單純的監(jiān)管者轉變?yōu)榧缺O(jiān)管又參與的市場主體，從而提高政府的服務意識和行政效率。為軌道交通事業(yè)培養(yǎng)高素質人才。PPP需要法律、金融、財務等復合型人才。77襄樊市城市污水治理BOT項目案例三襄樊市城市污水治理BOT項目78襄樊市城市污水治理BOT項目79襄樊市城市污水治理BOT項目80襄樊市城市污水治理BOT項目交易結構政府授權部門政府授權機構項目公司污水處理廠及部分管網(wǎng)社會公眾授權委托監(jiān)督考核支付污水處理費特許經(jīng)營協(xié)議運營維護提供服務進行監(jiān)督81襄樊市城市污水治理BOT項目申請支付項目公司財政部門政府授權管理部門授權監(jiān)管機構污水處理廠銀行/銀團建設期承擔連帶保證責任授權監(jiān)督購買污水處理服務根據(jù)考核結果支付運營償還貸款提供資金運營期間，對項目公司的運營質量進行考核，根據(jù)考核結果按預先確定的考核細則結算污水處理服務費。安排臨時監(jiān)管機制。82襄樊市城市污水治理BOT項目法律結構服務接受者政府建筑承包商項目公司債權人運營商股東承包合同服務協(xié)議特許協(xié)議運營維護貸款協(xié)議股東協(xié)議83襄樊市城市污水治理BOT項目84襄樊市城市污水治理BOT項目法律結構《特許經(jīng)營協(xié)議》中的有關內容：

特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定了項目公司與政府在項目開發(fā)和運營過程中的權利和責任，確定了在協(xié)議各方中分擔風險的方式和范圍，以及一旦在項目續(xù)存期內發(fā)生不測事件，政府方提供的支持和各方應采取的行動?！段鬯幚矸諈f(xié)議》中的有關內容：

本協(xié)議是項目公司與服務接受方/監(jiān)督方之間的權利義務約定，主要解決項目公司運營期間相關問題。85風險管理襄樊市城市污水治理BOT項目86風險管理襄樊市城市污水治理BOT項目87襄樊市城市污水治理BOT項目政府監(jiān)管政府監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管體制監(jiān)管政策監(jiān)管運營監(jiān)管國有資產(chǎn)監(jiān)管公司治理結構監(jiān)管1、監(jiān)管依據(jù)及監(jiān)管體系。本項目的主要監(jiān)管依據(jù)為《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》等相關法律法規(guī)，及監(jiān)管機構與特許經(jīng)營者簽署的“特許經(jīng)營協(xié)議”和“污水處理服務協(xié)議”，監(jiān)管體系如圖所示。2、監(jiān)管原則：持續(xù)、公正、有效、透明。3、監(jiān)管辦法：日常監(jiān)測、抽查、評估、專項調查、公眾監(jiān)督等。88