存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估簡析

1、存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估簡析根據(jù)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443號），財(cái)政部印發(fā)了財(cái)政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知（財(cái)金2014112號），明確各級財(cái)政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目，以TOT（移交-運(yùn)營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。存量項(xiàng)目，包括已建成及正在建設(shè)或完成立項(xiàng)審批將要建設(shè)的項(xiàng)目，其中社會資本取得（暫不考慮移交階段）相關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)及經(jīng)營管理權(quán)等權(quán)利是否必須評估，以及如何評估的問題，將是本文重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。一、存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作方式存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PP

2、P項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號）中，有關(guān)定義如下：委托運(yùn)營（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司，社會資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。管理合同（Management Contract，MC），是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)

3、目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付管理費(fèi)。管理合同通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式，合同期限一般不超過3年。轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。改建-運(yùn)營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。二、交易標(biāo)的分析鑒于PPP模式是政府和社會資

4、本在公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價。存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，社會資本將通過法定程序獲得項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)或以控制為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理權(quán)等相關(guān)權(quán)利，這些權(quán)利原本在法律上確定為國家所有，因此，以PPP方式實(shí)施的項(xiàng)目初始產(chǎn)權(quán)在性質(zhì)上屬國有資產(chǎn)（國有資產(chǎn)是指國家依據(jù)法律取得的，國家以各種形式的投資和投資收益形成的或接受捐贈而取得的固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他形態(tài)的資產(chǎn)）。三、存量項(xiàng)目資產(chǎn)評估在法律層面，中華人民共和國資產(chǎn)評估法規(guī)定，涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評估機(jī)構(gòu)評估。企

5、業(yè)國有資產(chǎn)法對企業(yè)國有資產(chǎn)交易資產(chǎn)評估作出明確規(guī)定，其適用范圍僅為企業(yè)國有資產(chǎn)。針對廣義國有資產(chǎn)評估的規(guī)定，國有資產(chǎn)評估管理辦法（國務(wù)院令第91號）第三條明確，國有資產(chǎn)占有單位涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估。具體到PPP項(xiàng)目，關(guān)于項(xiàng)目資產(chǎn)評估的規(guī)定散見于相關(guān)政策文件中。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)201542號）明確“存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣”。發(fā)改委政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南第18條關(guān)于PPP項(xiàng)目前期工作內(nèi)容和要求中，

6、明確包含轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)（或股權(quán)）的合作項(xiàng)目，應(yīng)明確項(xiàng)目盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估等前期工作要求。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201692號）第三十條規(guī)定，存量PPP項(xiàng)目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會同行業(yè)主管部門和財(cái)政部門按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。綜上，PPP存量項(xiàng)目涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體變更的，應(yīng)當(dāng)履行資產(chǎn)評估程序。四、評估范圍和評估對象國有資產(chǎn)評估管理辦法第六條明確，國有資產(chǎn)評估范圍包括：固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)。存量PPP項(xiàng)目評估范圍取決于根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案等確定的交易范圍。筆者認(rèn)為交易范圍的確定主要取決于以下幾個因素：一是擬交

7、易資產(chǎn)的權(quán)屬是否清晰，是否存在不可預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)；二是擬交易資產(chǎn)的物理邊界和管理邊界是否能夠明確劃分；三是擬交易資產(chǎn)的自身現(xiàn)金流能力；四是交易/合作期限限制；五是政府對回報(bào)需求的限制。根據(jù)有限的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評估對象常見以下類型：（一）所有權(quán)如包括項(xiàng)目設(shè)施等在內(nèi)的資產(chǎn)所有權(quán)、在建工程所有權(quán)（不含附著的土地所有權(quán)）、股權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，所有權(quán)權(quán)能包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但PPP項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束后，社會資本需要向政府方完成項(xiàng)目資產(chǎn)的移交工作，因此政府方一般會對項(xiàng)目資產(chǎn)處分權(quán)作出一定限制，如經(jīng)過政府明確同意方可處分，或者只能向特定的受讓方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，抑或無

8、償移交給政府。但在資產(chǎn)評估中，是否需對處分權(quán)受限的情況進(jìn)行考慮，需根據(jù)具體項(xiàng)目情況確定。（二）土地使用權(quán)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國辦發(fā)201542號）明確，在保障PPP項(xiàng)目用地方面，對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)

9、算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。關(guān)于上述規(guī)定，需重點(diǎn)關(guān)注以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，出資或者入股方案經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，為保障社會資本合法權(quán)益，建議社會資本方與（三）經(jīng)營權(quán)如基于特許經(jīng)營權(quán)而獲得的收費(fèi)權(quán)（如公路收費(fèi)權(quán)、污水處理收費(fèi)權(quán)、垃圾處理收費(fèi)權(quán)等）、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)等。（四）知識產(chǎn)權(quán)和專有技術(shù)略。五、評估主體根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)金201692號）第三十條規(guī)定，存量PPP項(xiàng)目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)會同行業(yè)主管部門和財(cái)政部門按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法依法進(jìn)行資產(chǎn)評估。六、相關(guān)案例南京市仙林污水處理PPP項(xiàng)目作為財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目之一，是其中為數(shù)不多的存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目，本項(xiàng)目由行業(yè)管理部門南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會（“市城鄉(xiāng)建設(shè)委”）擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，協(xié)同南京市財(cái)政局（“市財(cái)政局”）和南京市城市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司（“市城建集團(tuán)”）共同負(fù)責(zé)推進(jìn)。仙林污水處理廠PPP項(xiàng)目以經(jīng)營權(quán)TOT方式進(jìn)行運(yùn)作，即將仙林污水處理廠30年的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會投資者，社會投資者分別與政府方共同出資成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目