我國安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體系問題研究

1國家安全生 產(chǎn)監(jiān) 督管理 總 局調(diào)查研究第 13 期 （總 244 期） 2011 年 8 月 8 日我國安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體系問題研究總局辦公廳 楊占科按：安全生產(chǎn)從本質(zhì)上講是企業(yè)的責(zé)任，然而，政府作為市場規(guī)則和社會(huì)規(guī)則的制定者、監(jiān)護(hù)者，必須承擔(dān)起安全生產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任。黨的十六大以來，我國安全監(jiān)管監(jiān)察工作取得了很大進(jìn)步，全國安全生產(chǎn)形勢呈現(xiàn)總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)的勢頭。但是，安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，安全監(jiān)管監(jiān)察工作仍存在許多問題。本文簡要說明了安全監(jiān)管監(jiān)察工作存在的問題，指出了問題的實(shí)質(zhì)，從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、企業(yè)組織特性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、政府治理結(jié)構(gòu)四個(gè)方面對問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深入分析，對加強(qiáng)和改進(jìn)安全監(jiān)管監(jiān)察工作提出了建議?，F(xiàn)予刊發(fā)，供有關(guān)單位參閱。關(guān)鍵詞：安全 監(jiān)管 監(jiān)察 研究SAWSSTATEADMINISTRATION OFWORK SAFETY2安全生產(chǎn)從本質(zhì)上講是企業(yè)的責(zé)任。但是，由于市場失靈和企業(yè)“二重性”的交互作用，落實(shí)企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不能完全依靠企業(yè)自律和自覺。作為市場規(guī)則和社會(huì)規(guī)則的制定者、監(jiān)護(hù)者，政府必須切實(shí)承擔(dān)起安全生產(chǎn)的監(jiān)管者責(zé)任，著力加強(qiáng)對企業(yè)的安全監(jiān)管。特別是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期，政府的監(jiān)管職責(zé)只能加強(qiáng)，不能削弱。下文將聯(lián)系中國安全生產(chǎn)工作實(shí)際，對我國安全生產(chǎn)政府監(jiān)管體系問題進(jìn)行初步研究。一、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系建設(shè)現(xiàn)狀我國黨和政府始終高度重視安全生產(chǎn)問題。特別是十六大以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)進(jìn)入新的歷史起點(diǎn)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出并確立為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，我國安全生產(chǎn)事業(yè)得到全面發(fā)展和進(jìn)步，政府監(jiān)管體系建設(shè)和監(jiān)管能力建設(shè)得到全面加強(qiáng)，全國安全生產(chǎn)狀況實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。（一）政府安全監(jiān)管監(jiān)察體系日趨健全。初步形成了“政府監(jiān)管、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾參與、社會(huì)監(jiān)督”的安全生產(chǎn)總格局和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的煤礦安全工作格局。（二）安全監(jiān)管監(jiān)察法律制度和政策體系不斷完善。黨的十六大以來，中國安全生產(chǎn)法律法規(guī)和政策體系建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)里程碑。一是 2002 年 11 月 1 日安全生產(chǎn)法正式實(shí)施。二是 2004 年 1 月國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定 （國發(fā)20042號） ；三是 2005 年黨的十六屆五中全會(huì)明確提出“安全發(fā)展”理念；3四是 2010 年 7 月國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知 （國發(fā)201023 號） 。（三）安全監(jiān)管監(jiān)察手段日益豐富。十六大以來，安監(jiān)系統(tǒng)圍繞依法監(jiān)管，從經(jīng)濟(jì)、行政和法律等針對領(lǐng)域不斷創(chuàng)新監(jiān)管監(jiān)察手段，創(chuàng)新出責(zé)任與目標(biāo)考核制度、安全生產(chǎn)許可證制度、行政強(qiáng)制與行政制裁制度、問責(zé)制度、檢查督查制度、社會(huì)監(jiān)督制度六個(gè)主要監(jiān)管監(jiān)察手段，監(jiān)管監(jiān)察效能持續(xù)提高。（四）安全監(jiān)管監(jiān)察工作思路持續(xù)創(chuàng)新。圍繞提高監(jiān)管監(jiān)察效能，我國安全監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)和地方各級政府解放思想、銳意改革，不斷創(chuàng)新安全監(jiān)管監(jiān)察方式，理順監(jiān)管監(jiān)察工作思路，總結(jié)和摸索出聯(lián)合執(zhí)法、典型引路、分類監(jiān)管、創(chuàng)建安全社區(qū)、發(fā)展“安全文化” 、推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等新的安全監(jiān)管監(jiān)察思路和方式，在治標(biāo)與治本相結(jié)合上不斷闖出新路子。隨著全國安全監(jiān)管監(jiān)察體系日益健全，監(jiān)管監(jiān)察力度不斷加大，我國安全生產(chǎn)狀況逐年向好，保持總體穩(wěn)定、持續(xù)好轉(zhuǎn)的良好勢頭。二、問題及成因分析我國的安全生產(chǎn)總體狀況雖然逐年好轉(zhuǎn)，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的安全生產(chǎn)狀況仍然難以令人滿意。 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定提出我國 2020 年的安全生產(chǎn)水平要“達(dá)到或者接近世界中等發(fā)達(dá)國家” 。就四項(xiàng)主要相對指標(biāo)而衡量，我國安全生4產(chǎn)狀況距離中等發(fā)達(dá)國家水平還有一定差距。目前，中等發(fā)達(dá)國家的平均值，億元 GDP 死亡率為 0.1,比我國現(xiàn)狀低 60%左右；工礦商貿(mào)十萬就業(yè)人員死亡率為 1.4，比我國低 40%左右；道路交通萬車死亡率為 2.0，比我國低 44%；煤礦百萬噸死亡率 0.45，比我國低 50%左右。與發(fā)達(dá)國家的差距就更大，以煤礦百萬噸死亡率來看，美國只有 0.025,只是我國的 1/35。 對此，我國政府和安全監(jiān)管監(jiān)察部門的認(rèn)識是十分清醒的，對于我國安全生產(chǎn)狀況的判斷是，狀況總體好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴(yán)峻。 （一）問題表現(xiàn)： 1、重特大事故依然多發(fā)高發(fā)。2010 年，全國共發(fā)生 10 人以上的重特大生產(chǎn)安全事故 85 起，其中，重大事故 74 起，特別重大事故 11 起。2011 年 1-6 月份，全國沒有發(fā)生一次死亡 30 人以上的特別重大事故，發(fā)生重大事故 27 起，同比下降 25%，但進(jìn)入 7 月份一些行業(yè)（領(lǐng)域）和地方重特大事故反彈。七月份全國共發(fā)生重特大事故 9 起，與去年同期相比雖然起數(shù)減少 1 起，但死亡人數(shù)增加 59人，尤其是特別重大事故增加 1 起。重特大生產(chǎn)安全事故的反復(fù)性充分說明，我國重特大生產(chǎn)安全事故尚未得到有效遏制。2、非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為屢禁不止。非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為包括無證生產(chǎn)和證照不全等非法生產(chǎn)，也包括披著合法外衣的違法生產(chǎn)。目前仍有半數(shù)以上的重特大事故是由非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為所造成的。3、違規(guī)違章尚未得到有效治理。幾乎所有的事故都程度不同地5存在著違規(guī)違章問題。違規(guī)違章的類型很多，遍布生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)各領(lǐng)域，包括道路交通的超速、超載行使、酒后駕車；受限作業(yè)空間的違規(guī)違章操作；建設(shè)領(lǐng)域的違法分包、轉(zhuǎn)包；煤礦領(lǐng)域的以探代采、以掘代采；煙花爆竹領(lǐng)域的“三合一”小作坊式生產(chǎn)等等。 （二）問題實(shí)質(zhì)：安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的所有問題，其實(shí)都可以歸納為一句話：企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)。安全生產(chǎn)從本質(zhì)上是企業(yè)的責(zé)任。安全生產(chǎn)問題作為與生產(chǎn)行為同步產(chǎn)生的問題，貫穿社會(huì)再生產(chǎn)過程的始終。企業(yè)作為生產(chǎn)要素的具體組織者，作為整個(gè)生產(chǎn)過程的發(fā)動(dòng)者、管理者和受益者，不僅享有獲取相關(guān)利益的權(quán)益，也必須承擔(dān)保護(hù)職工身體健康不受傷害的責(zé)任。在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)的所有危害安全生產(chǎn)的問題，都屬于管理問題，因此也屬于企業(yè)經(jīng)營者的失職瀆職問題。沒有嚴(yán)格的安全管理，就沒有企業(yè)的安全生產(chǎn)；沒有企業(yè)的安全生產(chǎn)，也就是沒有經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，最根本的一條，就是要不折不扣的落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。（三）成因分析：導(dǎo)致企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)的原因，初步分析，主要有以下幾點(diǎn)：1、從體制因素看，市場經(jīng)濟(jì)體制所存在的市場失靈導(dǎo)致安全這一績優(yōu)型準(zhǔn)公共物品易于受到?jīng)_擊?？陀^經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)既存在政府失靈，也存在市場失靈，如同大千世界中總有一塊陽光照6不到的地方一樣。“安全生產(chǎn)”作為一種特定公共場所的“公共物品” ，是一種績優(yōu)型準(zhǔn)公共物品。它既需要企業(yè)在建設(shè)“安全生產(chǎn)環(huán)境”中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)也需要發(fā)揮政府的促進(jìn)作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果過度強(qiáng)調(diào)“看不見的手” ，而忽視“看得見的手” ，則“安全生產(chǎn)”邊緣化問題就不可避免。盡管我國強(qiáng)調(diào)要建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，但是，在如何正確處理“兩只手”的關(guān)系，平衡使用“兩只手”方面，依然缺乏可以量度的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)而主張“自由”的多一點(diǎn)，時(shí)而主張“調(diào)控”的多一點(diǎn)；此處主張“自由”的多一點(diǎn)，彼處主張“調(diào)控”的又多一點(diǎn)。凡是主張自由多一點(diǎn)的時(shí)段、區(qū)域，則政府的調(diào)控必然相對弱化，公共物品供給稀缺的情況也就比較突出，作為“績優(yōu)型準(zhǔn)公共物品”的安全生產(chǎn)，也必然受到影響。2、從企業(yè)組織特性看，企業(yè)是趨利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以提供私人物品為基本職能。對于企業(yè)的趨利性，我們不需要也不應(yīng)該予以指責(zé)或蔑視。 但是，企業(yè)的“趨利性”從來都是 “雙刃劍” ，超過一定限度，就蛻變?yōu)槲ɡ菆D；而企業(yè)一旦走上“唯利是圖”的邪路，就會(huì)失去社會(huì)責(zé)任感，就會(huì)無視職業(yè)操守和社會(huì)道義，就會(huì)產(chǎn)生巨大的破壞力，其對社會(huì)的“外部性”將是邪惡甚至具有毀滅性的。如不惜污染環(huán)境、無視職工生命財(cái)產(chǎn)安全和職業(yè)健康等等，無不是把企業(yè)增長建立在以犧牲環(huán)境和職工生命健康安全為代價(jià)的基礎(chǔ)上，無不對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)公平、和諧造成破壞性影響。對于這種“外部性” ，企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)自我矯治。特別是在自由市7場經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，企業(yè)的趨利性與市場經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰、強(qiáng)者通吃”的機(jī)制攪和在一起，就會(huì)產(chǎn)生一種促使“企業(yè)右傾”的力量。因此，要解決企業(yè)“外部性”問題，必須依靠外部的力量，也就是政府的力量和社會(huì)組織的力量。這對政府的社會(huì)管理能力和社會(huì)組織的行業(yè)自律能力無疑是嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。堅(jiān)強(qiáng)有效的政府社會(huì)管理和協(xié)會(huì)（行會(huì)）行業(yè)自律，就可以對企業(yè)的“外部性”構(gòu)成有效的遏制和預(yù)防；相反，則構(gòu)成對企業(yè)外部性的“放縱” 。3、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段看，不同的發(fā)展階段對經(jīng)濟(jì)負(fù)面現(xiàn)象的容忍度不同。從我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀看，我認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很可能要經(jīng)歷三個(gè)階段，一是“發(fā)展是硬道理”階段，改革開放起始至人均 GDP3000 美元以下這段時(shí)期。這段時(shí)期的階段性特征是國家貧窮落后，人民生活由溫飽向小康轉(zhuǎn)變。二是發(fā)展與優(yōu)化平衡階段，人均 GDP 由 3000 美元向 1 萬美元轉(zhuǎn)變。這段時(shí)期的階段性特征是不平衡，地區(qū)之間不平衡，城鄉(xiāng)之間平衡，貧富之間不平衡。三是“優(yōu)化”是硬道理階段，人均 GDP 超過 1 萬美元之后。這段時(shí)期，國家初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，人民生活進(jìn)入由“中等發(fā)達(dá)”向發(fā)達(dá)國家狀態(tài)演進(jìn)的階段。在第一個(gè)階段， “發(fā)展是硬道理” ，GDP 增長率不是唯一指標(biāo)，但絕對是第一指標(biāo)，我們激勵(lì)國人斗志的奮斗目標(biāo)也是充滿 GDP 色彩的“翻兩番” 。在這一階段，很多訴求都被 GDP 的光環(huán)所籠罩，環(huán)境問題、生產(chǎn)安全問題、食品安全問題，都一度被暫時(shí)掩蓋。那個(gè)時(shí)候，人們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的負(fù)面問題，企業(yè)的“負(fù)面外部性”問題也有著比較強(qiáng)的容忍度。進(jìn)入第二個(gè)階段，人們的生活8需求已經(jīng)不是溫飽，而是“全面小康” ，對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的負(fù)面問題的“容忍度”開始“迅速遞減” 。這時(shí)候，光講發(fā)展對人們?nèi)罕娨呀?jīng)沒有吸引力和號召力，對于“發(fā)展是硬道理”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí)完善， “十二五規(guī)劃建議”提出“以科學(xué)發(fā)展為主題” ，強(qiáng)調(diào)牢固樹立“科學(xué)發(fā)展理念” ，可以說是順應(yīng)歷史潮流的重大轉(zhuǎn)變。從國外看，人均 GDP3000 美元至 1 萬美元這段時(shí)間內(nèi)，是安全生產(chǎn)狀況穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的階段，事故量或有增加，但相對指標(biāo)穩(wěn)定改善。由此也可以斷定，這一階段，也是中國更加重視、也更有能力加強(qiáng)安全生產(chǎn)的階段。以我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度判斷，這一階段將持續(xù)到2025 年至 2030 年之間。第三階段，快速發(fā)展的壓力已經(jīng)不存在，代之而起的是“優(yōu)化”壓力，也就是說，在這一階段，優(yōu)化成為“硬道理” ，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)都面臨著如何進(jìn)一步優(yōu)化的問題。在這段時(shí)期，人們對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的負(fù)面問題的容忍度將無限趨近于“零” 。環(huán)境問題、安全問題等，都必須得到有效而徹底的治理。我國目前所存在的安全生產(chǎn)問題，從總體上講仍然是“第一階段”問題在第二階段的反映。一是“第一階段”體制、制度和觀念的慣性作用。由“發(fā)展第一”到“發(fā)展與優(yōu)化相協(xié)調(diào)（科學(xué)發(fā)展） ”轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程。體制的調(diào)適、制度的健全、政策的完善以及觀念的更新都有一個(gè)過程。二是在中西部地區(qū)， “發(fā)展”的壓力依然很大，追求發(fā)展的“高速度”在這里依然有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)， “重發(fā)展、輕安全”的觀念不徹底根除，安全生產(chǎn)問題也就難以徹底解決。94、從政府治理結(jié)構(gòu)看，政府作為公共物品的提供者、市場秩序的維護(hù)者和經(jīng)濟(jì)規(guī)則的監(jiān)護(hù)者，應(yīng)該而且必須承擔(dān)起安全生產(chǎn)這一個(gè)“準(zhǔn)公共物品”供給的促進(jìn)責(zé)任，要通過有效的制度建設(shè)和制度執(zhí)行，以及有效的政策激勵(lì)，促使企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，堅(jiān)決遏制企業(yè)的“外部性” 。這無疑需要建立一套完整的安全生產(chǎn)治理體系。如前所述，黨的十六大以來，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體系不斷完善，但是，與我國安全生產(chǎn)工作實(shí)際相比，我國安全生產(chǎn)治理體系不適應(yīng)安全生產(chǎn)形勢需要的問題依然十分突出，安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)仍然存在不少漏洞。具體講面臨三大矛盾：一是政府雙重角色自我角力的矛盾。中國政府與西方國家政府的不同之處就在于政府的“雙重”角色。國外政府基本屬于公共服務(wù)型政府，而中國政府則兼具建設(shè)型政府和服務(wù)型政府雙重角色。作為建設(shè)型政府，它需要為 GDP 總量、就業(yè)機(jī)會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)責(zé)，這要求政府時(shí)常為經(jīng)濟(jì)發(fā)展“踩油門” 。作為公共服務(wù)型政府，則要同時(shí)履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共物品和社會(huì)管理等服務(wù)職責(zé)。安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作屬于社會(huì)管理工作范疇，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序賦有監(jiān)督和規(guī)范的責(zé)任，這要求它必須依法對不符合安全生產(chǎn)要求的項(xiàng)目、企業(yè)“踩剎車” 。政府要“踩油門” ，而政府的一個(gè)部門卻要“踩剎車” ，就難免使安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)處于一個(gè)比較尷尬的地位。特別是一些關(guān)系當(dāng)?shù)卣猩逃?jì)劃、發(fā)展前景和政府稅收的大項(xiàng)目，如果安監(jiān)部門因安全問題不予放行，難免遇到其同級政府的“拒止” 。10對此，有同志形容為：說起來重要，干起來次要，關(guān)鍵時(shí)候不要。二是依法行政與“權(quán)力尋租”之間的矛盾。安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作大量的是執(zhí)法工作，必須堅(jiān)持“公開執(zhí)法、公平執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法”的原則，才能確保不安全行為得到抑制、不安全因素及時(shí)排除。但是，由于個(gè)別監(jiān)管人員不能正確認(rèn)識和使用手中的權(quán)力，把人民賦予的權(quán)力蛻變?yōu)閭€(gè)人“致富”的工具，搞“權(quán)錢交易” ，與非法企業(yè)、非法商人穿一條褲子，對企業(yè)的非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)行為視而不見，放棄監(jiān)管。更有甚者，還成為非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)企業(yè)的“保護(hù)傘” 。近年來查處的許多重特大生產(chǎn)安全事故，背后大都存在腐敗現(xiàn)象說明，如何破解“權(quán)力尋租”難題，已經(jīng)成為安全生產(chǎn)所必須解決好的一大課題。三是監(jiān)管力量與企業(yè)數(shù)量之間的矛盾。這一矛盾十分突出，不及時(shí)解決，則所謂“監(jiān)管不到位”