稅收理論論文-中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的回顧與評(píng)價(jià).doc

稅收理論論文-中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的回顧與評(píng)價(jià)摘要農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和深化農(nóng)村改革的重大舉措，其主要內(nèi)容包括：合并、簡(jiǎn)化稅費(fèi)，取消農(nóng)村教育集資政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。要保證農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行，還需要有其他方面的配套改革，如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，建立新的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，增加對(duì)部分經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。關(guān)鍵詞農(nóng)村稅費(fèi)改革；農(nóng)業(yè)稅；農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)村稅費(fèi)改革是最近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2000年，這項(xiàng)改革首先在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)并取得了初步的成功，之后又在其他省份逐步推開(kāi)，目前已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全面進(jìn)行。中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定明確指出：“農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和深化農(nóng)村改革的重大舉措。完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的各項(xiàng)政策，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，加快縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村義務(wù)教育體制等綜合配套改革。在完成試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！边@就進(jìn)一步明確了今后農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向和具體任務(wù)。本文擬從三個(gè)方面對(duì)中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行回顧與評(píng)價(jià)。一、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的背景（一）農(nóng)村稅費(fèi)制度的變化和現(xiàn)狀要研究農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題，首先必須了解我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)民收入分配制度的變化。從1979年開(kāi)始，我國(guó)在對(duì)糧食、棉花、油料、畜產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格政策進(jìn)行調(diào)整和改革的同時(shí)，對(duì)原來(lái)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)制度也開(kāi)始進(jìn)行改革，實(shí)行了家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，即“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”（Contractresponsibilitysystembasedonthehouseholdandwithremunerationlinkedtooutput），取消了人民公社以及生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)等集體農(nóng)業(yè)制度，并依照憲法建立了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和政治制度的改革，使農(nóng)村的分配關(guān)系相應(yīng)地發(fā)生了根本性的變化。在原來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民參與集體勞動(dòng)，從集體中得到分配。農(nóng)民并不是獨(dú)立的生產(chǎn)者，而是集體農(nóng)業(yè)單位的勞動(dòng)者，單個(gè)農(nóng)戶(hù)對(duì)于生產(chǎn)成果或收入的分配并沒(méi)有獨(dú)立處置的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織按照政府的生產(chǎn)計(jì)劃安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并向政府交納農(nóng)業(yè)稅（糧食實(shí)物稅），按照政府規(guī)定的收購(gòu)價(jià)格（長(zhǎng)期偏低）把農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售給政府經(jīng)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（一般是生產(chǎn)隊(duì)）按照一定的政策或規(guī)定，把農(nóng)產(chǎn)品及其貨幣收入分配給各個(gè)農(nóng)戶(hù)，并用集體經(jīng)濟(jì)的收入支持農(nóng)村的公益事業(yè)，如教育、醫(yī)療等，維持農(nóng)村社會(huì)的管理。在這種制度下，農(nóng)戶(hù)并不直接交納農(nóng)業(yè)稅，也不直接負(fù)擔(dān)各種管理費(fèi)用。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度后，農(nóng)村土地依然是屬于農(nóng)民集體所有，在集體所有的前提下，將土地按人口或按勞動(dòng)力平均承包給每個(gè)農(nóng)戶(hù)，以戶(hù)為單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶(hù)家庭替代了原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)作為土地的經(jīng)營(yíng)主體，每個(gè)農(nóng)戶(hù)可以根據(jù)法律和法規(guī)規(guī)定，獲得一定面積的土地，并獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)成為獨(dú)立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者。農(nóng)戶(hù)對(duì)土地?fù)碛虚L(zhǎng)期的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)（目前規(guī)定最少為30年），并要直接負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅和向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體交納各種行政性收費(fèi)。在完成稅費(fèi)后，農(nóng)戶(hù)對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)成果和收入擁有獨(dú)立的處置權(quán)利。具體內(nèi)容包括：（1）農(nóng)戶(hù)要根據(jù)自己經(jīng)營(yíng)的土地面積多少，交納農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其教育附加稅；（2）農(nóng)戶(hù)要向村民委員會(huì)交納三種費(fèi)用，稱(chēng)作“提留費(fèi)”，包括公積金、公益金和管理費(fèi)，主要用于農(nóng)田水利建設(shè)、植樹(shù)造林、對(duì)孤寡老人和殘疾人的供養(yǎng)、對(duì)困難家庭的幫助、合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)和集體福利設(shè)施建設(shè)、村民委員會(huì)的管理費(fèi)用以及村干部的工資等；（3）農(nóng)戶(hù)要向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府交納五種費(fèi)用，稱(chēng)作“統(tǒng)籌費(fèi)”，主要用于鄉(xiāng)村公路建設(shè)、防汛、義務(wù)教育、計(jì)劃生育等方面的開(kāi)支；（4）農(nóng)戶(hù)要為鄉(xiāng)村道路建設(shè)、防汛、植樹(shù)造林等提供一定時(shí)間的義務(wù)勞動(dòng)投入?？梢钥闯觯谶@種制度下，農(nóng)民不僅要為政府提供稅收，還要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村提供各種費(fèi)用或基金，一般通稱(chēng)為收費(fèi)。實(shí)際上，農(nóng)民所交納的這些收費(fèi)相當(dāng)于稅收，是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品服務(wù)的主要資金來(lái)源。（二）農(nóng)村稅費(fèi)制度存在的主要問(wèn)題上述農(nóng)村稅費(fèi)制度是從1984年開(kāi)始實(shí)行的。在最初的幾年，由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)還是能夠接受的。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治條件的變化，這種制度的弊端逐步暴露出來(lái)，特別是1997年以來(lái)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)相當(dāng)緩慢，農(nóng)民財(cái)政負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題越來(lái)越突出。其一，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大，政府機(jī)構(gòu)工作人員不斷增多，政府機(jī)構(gòu)工作人員的工資以及辦公經(jīng)費(fèi)不斷增加，而可用的財(cái)政收入?yún)s是有限的。由于稅法的限制，農(nóng)業(yè)稅收增加并不多。為了滿(mǎn)足不斷擴(kuò)張的經(jīng)費(fèi)需要，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始增加對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)和集資項(xiàng)目。其二，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)或集資，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共工程。其中有不少企業(yè)因?yàn)楫a(chǎn)品沒(méi)有市場(chǎng)或質(zhì)量不好，而陷入停產(chǎn)或破產(chǎn)狀態(tài)。有的公共工程純粹是一種“形象工程”，毫無(wú)用處，這樣必然加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。其三，特殊的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)務(wù)制度也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因。在20世紀(jì)80年代中期，中央政府把基礎(chǔ)教育的管理權(quán)限下放，建立起基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、地方管理的體制。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)擔(dān)，尤其是由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)。這種體制對(duì)于鼓勵(lì)地方政府發(fā)展教育事業(yè)具有積極作用，但在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政能力不足，直接影響了農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)施。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，縣財(cái)政收入的60%70%、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入的70%80%都用于義務(wù)教育，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要靠教育費(fèi)附加和教育集資。此外，教師的增加和教師工資的提高以及校舍的修建和更新，也在一定程度上加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。（三）農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的狀況1990年前后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的問(wèn)題引起了學(xué)者和政府的注意。1993年，中央政府專(zhuān)門(mén)制定了法規(guī)，對(duì)農(nóng)民的收費(fèi)和集資作出了具體的規(guī)定。其中最重要的一條是，農(nóng)民所上繳的各種費(fèi)用總額不能超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上一年人均純收入的5%.但是，由于造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的主要制度和政策沒(méi)有進(jìn)行根本性調(diào)整，因而農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題并沒(méi)有得到真正的解決，而且越來(lái)越嚴(yán)重。為了更清楚地說(shuō)明問(wèn)題，筆者在此提供一些分析數(shù)據(jù)。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1998年農(nóng)民的稅費(fèi)總額為1224億元，其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)村收費(fèi)（鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留）約為600億元，其他收費(fèi)300多億元。根據(jù)一位知名學(xué)者的資料，2000年農(nóng)民的負(fù)擔(dān)總額約為1700多億元，其中農(nóng)業(yè)稅收和教育集資約為480億元，鄉(xiāng)村收費(fèi)約為700多億元，另外還有500多億元是法律和政策不允許收的，屬于非法收費(fèi)，就是各種亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派等?？梢?jiàn)，在農(nóng)民所交納的各種稅費(fèi)中，由法律規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加稅并不是主要的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)各種合法與不合法的收費(fèi)和集資項(xiàng)目是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的主要原因。這也說(shuō)明，原有農(nóng)村稅費(fèi)制度很不規(guī)范，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了條件。（四）農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范和農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，嚴(yán)重地制約了農(nóng)民生活水平的提高，特別是最近幾年，農(nóng)民收入增長(zhǎng)比較緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大，城市和農(nóng)村的生活水平差距也逐漸拉大。從一些反映家庭消費(fèi)水平的指標(biāo)來(lái)看，如恩格爾系數(shù)、食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)和耐用消費(fèi)品的擁有量、公共基礎(chǔ)