稅收理論論文-完善我國(guó)地方稅制實(shí)施的具體對(duì)策.doc

稅收理論論文-完善我國(guó)地方稅制實(shí)施的具體對(duì)策一、我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題（一）稅權(quán)高度集中的狀況尚未打破實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權(quán)，這既是分稅制財(cái)政管理體制對(duì)稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財(cái)政稅收分配關(guān)系所不可回避的問(wèn)題。但從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權(quán)仍高度集中于中央。國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)?！卑凑者@一規(guī)定，目前幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定和頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃給地方。地方稅的其它稅權(quán)，如稅法解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、制訂稅收優(yōu)惠減免政策的權(quán)力也基本集中在中央。這種高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式很難與我國(guó)各地復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況和千差萬(wàn)別的稅源狀況相適應(yīng)，不利于調(diào)動(dòng)地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，嚴(yán)重束縛了地方政府的手腳。（二）地方稅收體系過(guò)于薄弱，缺乏主體稅種按照分稅制改革的有關(guān)規(guī)定，劃給地方政府的稅種數(shù)量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數(shù)量大的稅種要么劃為中央稅（如消費(fèi)稅、關(guān)稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營(yíng)業(yè)稅是地方稅體系中一個(gè)比較大的稅種，但鐵道部門(mén)、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅歸中央，使之也具有了共享稅性質(zhì)。個(gè)人所得稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一個(gè)十分重要的稅種，在1994年進(jìn)行分稅制改革時(shí)，由于收入量少，征管難度大，劃為了地方稅，但隨著近年來(lái)收入的增加，又被中央調(diào)整為共享稅?？傊?，地方稅體系單薄，缺少主體稅種的問(wèn)題自分稅制改革以來(lái)一直沒(méi)有解決。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進(jìn)行的，但中央政府畢竟在收入增量分配中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，隨著時(shí)間的推移，收入增量越來(lái)越大，分配越來(lái)越向中央政府傾斜，而地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任卻有增無(wú)減，地方稅體系單薄對(duì)地方政府財(cái)力造成的負(fù)面影響體現(xiàn)得也就越來(lái)越明顯。這種狀況越到基層財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政就越嚴(yán)重。在通過(guò)正常的分稅渠道無(wú)法獲取足夠財(cái)力，收支矛盾突出，而稅權(quán)劃分又高度集中、地方財(cái)政無(wú)法通過(guò)增加地方稅收入來(lái)增加財(cái)力的情況下，地方政府只能通過(guò)盲目擴(kuò)大地方收費(fèi)權(quán)限和收費(fèi)規(guī)模來(lái)保證政府職能的實(shí)現(xiàn)。另外，我國(guó)地方稅制的稅種設(shè)計(jì)也不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的要求，遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅、社會(huì)保障稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅種尚未開(kāi)征，稅收聚財(cái)功能、調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮受到很大限制；其他地方稅，如房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅等也不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，需要進(jìn)一步改革完善。（三）地方稅制不夠穩(wěn)定且內(nèi)外有別實(shí)行分稅制的目的在于通過(guò)調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，保證各級(jí)政府所需財(cái)力，調(diào)動(dòng)兩級(jí)政府生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)?shù)姆e極性。而要實(shí)現(xiàn)這一目的應(yīng)該保證制度具有相對(duì)穩(wěn)定性。如果制度變化過(guò)于頻繁，不容易使地方政府產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，進(jìn)而合理安排自己的行為。近年來(lái)，在中央稅體系得到加強(qiáng)，中央稅收入占全部稅收收入的比重不斷提高的前提下，中央對(duì)地方稅體系中發(fā)展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續(xù)作了調(diào)整。比如，金融行業(yè)提高了營(yíng)業(yè)稅稅率，對(duì)個(gè)人存款利息課征個(gè)人所得稅，但收入都?xì)w中央。幾乎每項(xiàng)新出臺(tái)的增稅措施，都有利于中央收入規(guī)模的擴(kuò)大，而減收的大多是地方稅收，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、企業(yè)所得稅、農(nóng)業(yè)稅、契稅政策的調(diào)整等，從而使地方稅制的相對(duì)穩(wěn)定性受到影響。另外，現(xiàn)行地方稅制對(duì)內(nèi)資企業(yè)適用企業(yè)所得稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，外資企業(yè)適用外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產(chǎn)稅等，而固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已暫時(shí)停征）、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種只適用于內(nèi)資企業(yè)。這不僅不利于公平稅負(fù)和內(nèi)外資企業(yè)間平等競(jìng)爭(zhēng)，也不利于我國(guó)稅制與國(guó)際稅制接軌。（四）地方稅立法層次不高目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅收基本法，不利于對(duì)我國(guó)稅收的性質(zhì)、作用、立法原則、管理體制、中央與地方的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)職責(zé)、政府與稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限劃分、地方稅稅種開(kāi)征及調(diào)節(jié)等重大問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)、合理、具體、嚴(yán)密的規(guī)定，整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏基本的法律依據(jù)和行為規(guī)范。對(duì)于各地方稅稅種而言，大多是以行政機(jī)關(guān)頒布的條例作為分配依據(jù)，這從加強(qiáng)稅收法制建設(shè)的角度分析，明顯沒(méi)有走完立法程序，使地方稅的權(quán)威性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性得不到充分體現(xiàn)。（五）地方稅征管領(lǐng)域存在的問(wèn)題也不容忽視首先，國(guó)稅局和地稅局在地方稅征管權(quán)限的劃分上存在的問(wèn)題需要研究解決。分稅制改革建立了國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)征管系統(tǒng)，并明確規(guī)定國(guó)稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收中央稅和共享稅，地稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收地方稅，但在具體運(yùn)作中卻出現(xiàn)了下列問(wèn)題：一是從稅款征收權(quán)來(lái)看，國(guó)稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方稅的收入，如個(gè)體稅收及涉外稅收等由國(guó)稅局代征，城建稅因其附加稅性質(zhì)決定了大部分稅基由國(guó)稅控制。地稅部門(mén)對(duì)屬于自己的收入不能充分行使管轄權(quán)，不能有效掌握其稅源，容易導(dǎo)致地稅流失。這與建立國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的初衷不相符，未能完全實(shí)現(xiàn)按照收入歸屬劃分稅收征管權(quán)限的目標(biāo)，從而使地稅與國(guó)稅產(chǎn)生一些難以協(xié)調(diào)的矛盾。二是征稅權(quán)與其它執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)。部分地方收入由國(guó)稅局代征后，其它執(zhí)法權(quán)如管理權(quán)、檢查權(quán)、復(fù)議權(quán)的歸屬如何與征稅權(quán)一致起來(lái)，就存在難以解決的問(wèn)題：從稅務(wù)管理權(quán)看，按照現(xiàn)行規(guī)定，地稅部門(mén)只對(duì)單純繳納地方稅的納稅人有稅務(wù)登記權(quán)，而對(duì)既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒(méi)有稅務(wù)登記權(quán)，造成征稅權(quán)和管理權(quán)的脫節(jié)，淡化了這些納稅人到地稅機(jī)關(guān)申報(bào)納稅的意識(shí)；從發(fā)票管理權(quán)看，現(xiàn)行規(guī)定對(duì)普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門(mén)對(duì)所管的大多數(shù)納稅人沒(méi)有發(fā)票管理權(quán)，失去了“以票管稅”加強(qiáng)稅源控制的有效手段。其次，地稅征管與地方分級(jí)財(cái)政體制脫節(jié)。地方政府為平衡國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)待遇和穩(wěn)定地稅隊(duì)伍，對(duì)地稅征管機(jī)構(gòu)也采取了垂直管理。這就阻礙了地方預(yù)算收支計(jì)劃的確定和執(zhí)行，強(qiáng)化了市縣地稅機(jī)構(gòu)相對(duì)地方財(cái)政的獨(dú)立性，不利于稅收收入及時(shí)足額入庫(kù)。二、完善我國(guó)地方稅制的對(duì)策（一）整體改革思路首先，完善我國(guó)地方稅制必須有開(kāi)闊的視野，不能就地方稅制論地方稅制，應(yīng)該把地方稅制的改革、完善作為完善我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)該以政府與市場(chǎng)關(guān)系的合理劃分以及政府間事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分作為采取各項(xiàng)對(duì)策的前提，以確定合適的分稅方法并實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政分配關(guān)系的協(xié)調(diào)為完善地方稅制的目標(biāo)和歸宿。其次，適應(yīng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的要求，應(yīng)本著簡(jiǎn)化稅制、公平稅負(fù)的原則，對(duì)地方稅制的構(gòu)成進(jìn)行必要調(diào)整，取消陳舊稅種，開(kāi)征新稅種，調(diào)整原有稅種，合并內(nèi)外稅制。再次，應(yīng)認(rèn)識(shí)到相對(duì)獨(dú)立的地方稅權(quán)的確定是完善我國(guó)地方稅制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。完全依靠中央政府來(lái)調(diào)整完善地方稅制，由于受信息不充分的制約，事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化，從動(dòng)態(tài)角度考察就更是如此，而明確地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)（一定的立法權(quán)、稅目、稅率調(diào)整權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)）則便于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府的比較優(yōu)勢(shì)，使其能因地制宜地制訂相應(yīng)對(duì)策來(lái)實(shí)現(xiàn)地方稅制的優(yōu)化。最后，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體改革思路相適應(yīng)，完善我國(guó)的地方稅制也應(yīng)采取“漸進(jìn)式”的改革思路，本著先易后難的原則選擇改革措施，采取分步實(shí)施的具體對(duì)策。（二）分步實(shí)施的具體對(duì)策1.近期對(duì)策（1）稅種的調(diào)整取消陳舊的不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅種，如屠宰稅和筵席稅。在農(nóng)業(yè)稅取消的背景下，應(yīng)把現(xiàn)行的稅收體系延伸到農(nóng)業(yè)，逐步構(gòu)建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、充分體現(xiàn)公平和效率原則的現(xiàn)代化稅收體系。開(kāi)征新稅種。一是燃油稅。將現(xiàn)有的車輛收費(fèi)改為征稅，以規(guī)范征管和降低成本。燃油稅以油價(jià)為計(jì)稅價(jià)格，稅率可設(shè)計(jì)在