財(cái)政研究論文-中國(guó)公共品供給制度的缺陷分析.doc

財(cái)政研究論文-中國(guó)公共品供給制度的缺陷分析一、中國(guó)的公共品供給制度變遷中國(guó)現(xiàn)行的公共品供給制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來(lái)的。新中國(guó)建立后，按照經(jīng)典作家的“大工廠”理論，建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在資源配置的橫向制度安排上實(shí)行政府及其公共部門(mén)集權(quán)，縱向制度安排上實(shí)行中央政府集權(quán)。政府特別是在中央政府幾乎成了全社會(huì)唯一的資源配置主體，承擔(dān)著包括各種公共品在內(nèi)的幾乎所有物品的供給職責(zé)，私人部門(mén)和市場(chǎng)機(jī)制不僅被完全排斥在公共品資源配置領(lǐng)域以外，而且私人部門(mén)的資源配置職能也由政府及其公共部門(mén)壟斷行使。由于政府壟斷替代了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、中央政府替代了地方政府、公共部門(mén)替代了私人部門(mén)，使得經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中缺乏應(yīng)有的動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制，資源配置和利用效率低下，私人品與公共品均十分短缺。從根本上講，政府及其公共部門(mén)壟斷配置的制度安排的高成本與低收益，是中國(guó)尋求制度變遷的原動(dòng)因。改革開(kāi)放以來(lái)的資源配置制度變遷，總體上是沿著區(qū)分市場(chǎng)選擇與政府選擇、公共部門(mén)與私人部門(mén)、公共品與私人品、公共品的生產(chǎn)與提供的思路，向著“多一些市場(chǎng)調(diào)節(jié)”與“少一些政府直接調(diào)節(jié)”、“多一些地方政府配置”與“少一些中央政府配置”、“多一些競(jìng)爭(zhēng)”與“少一些壟斷”、“多一些私人部門(mén)”與“少一些公共部門(mén)”的方向漸進(jìn)式推進(jìn)的。配置制度變遷，取得的主要成效：（1）逐步確立了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性地位。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步由“政府主導(dǎo)型”向“市場(chǎng)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變、資源配置主體逐步由“公共部門(mén)主導(dǎo)型”向“私人部門(mén)主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變以及由此而引起的公共財(cái)政資源約束下，各級(jí)政府逐步從競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)部門(mén)和私人品生產(chǎn)的“越位”領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向填補(bǔ)長(zhǎng)期欠賬的各類(lèi)社會(huì)公益性事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共品提供的“缺位”領(lǐng)域。就是說(shuō)，政府與市場(chǎng)以及公共部門(mén)與私人部門(mén)在資源配置中的職責(zé)與活動(dòng)范圍已經(jīng)有了大體的界定。（2）在分稅制制度創(chuàng)新下，政府間的公共品資源配置職能已逐漸分開(kāi)。目前，各級(jí)政府大體上能夠在劃定的公共品配置事權(quán)以及由此所決定的各級(jí)政府的公共財(cái)政支出責(zé)任、稅權(quán)稅源、非稅收入、政府間轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)量的前提下，各司其職，自求平衡，各自確定其公共品提供的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。就是說(shuō)，各級(jí)政府以及所屬的公共部門(mén)在公共資源配置以及公共品提供中的職責(zé)與活動(dòng)范圍也已經(jīng)有了大體的界定。（3）公共品的生產(chǎn)與提供在政府采購(gòu)制度的推行下，也已開(kāi)始分開(kāi)。公共品生產(chǎn)市場(chǎng)由過(guò)去的政府及其公共部門(mén)獨(dú)家壟斷生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，開(kāi)始有選擇地向私人部門(mén)開(kāi)放，公共品市場(chǎng)中公與私、公與公以及私與私眾多生產(chǎn)廠商之間的競(jìng)爭(zhēng)格局已初露端倪。與此同時(shí)，隨著中國(guó)加入WTO以及由此所帶來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化進(jìn)程的加快，公共事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等許多公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，必須逐步向國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放的問(wèn)題已迫在眉睫。事實(shí)上，近幾年中國(guó)政府也已經(jīng)按照國(guó)際慣例和WTO的有關(guān)條款，加快了國(guó)際資本進(jìn)入中國(guó)公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的法律修改、立法和完善的步伐，同時(shí)，清理、廢除和修改了一大批與公共品生產(chǎn)有關(guān)的行政法規(guī)以及行政審批制度?？梢灶A(yù)計(jì)，在未來(lái)的幾年內(nèi)，外國(guó)的企業(yè)以及企業(yè)集團(tuán)大規(guī)模地進(jìn)入中國(guó)的公共品生產(chǎn)市場(chǎng)，并與中國(guó)的公、私企業(yè)激烈競(jìng)爭(zhēng)的格局就會(huì)形成。毫無(wú)疑問(wèn)，公共品供給制度的漸進(jìn)式變遷，已經(jīng)取得了明顯的成效。二、中國(guó)公共品供給制度的主要缺陷當(dāng)然，我們也應(yīng)清醒地看到，幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制積淀的弊端并不能而且事實(shí)上也沒(méi)有完全被清除，規(guī)范、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立也并非一日之功，在市場(chǎng)功能不能有效發(fā)揮與政府職能轉(zhuǎn)變滯后的條件下，中國(guó)公共品供給制度依然存在許多缺陷。1.市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘在中國(guó)，承擔(dān)公共品生產(chǎn)職能的主要是各級(jí)各類(lèi)國(guó)有企事業(yè)機(jī)構(gòu)，私人部門(mén)和外國(guó)資本因嚴(yán)格的政府管制和行政審批制度不能進(jìn)入公共品生產(chǎn)市場(chǎng)。以行政審批為例，根據(jù)人民網(wǎng)2001年1月5日?qǐng)?bào)道，目前重慶市政府各部門(mén)共有1216項(xiàng)許可審批項(xiàng)，其他地方政府的行政審批項(xiàng)目也大都在1000多種左右，如果算上國(guó)家級(jí)審批項(xiàng)目，數(shù)字無(wú)疑會(huì)更大。從中央到地方以及地方各級(jí)的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國(guó)性與地方性各種公共品的生產(chǎn)、分配與消費(fèi)，而且其主要功能是保護(hù)公共品生產(chǎn)領(lǐng)域里的國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位，阻止私人部門(mén)和外國(guó)資本的進(jìn)入。一方面，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的不斷提高，社會(huì)對(duì)公共品的需求數(shù)量與質(zhì)量不斷提高，單靠公共財(cái)政資源難以滿(mǎn)足；另一方面，因市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，使得大量的民間資本又不能進(jìn)入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域。2.產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一公共品生產(chǎn)準(zhǔn)入的制度壁壘，不僅造成了資源在公共品與私人品之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間以及各自?xún)?nèi)部難以自由流動(dòng)和優(yōu)化組合，而且因民間資本和外國(guó)資本難以進(jìn)入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，導(dǎo)致公共品生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)過(guò)于集中于政府及其公共部門(mén)手里，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、僵化，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成。從存量產(chǎn)權(quán)看，中國(guó)的電力、石油、天然氣、電話(huà)、供水、運(yùn)輸、金融、保險(xiǎn)、高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和其他公益性事業(yè)等生產(chǎn)提供具有公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)的部門(mén)，其產(chǎn)權(quán)主要是由年復(fù)一年的政府財(cái)政投資形成的。從增量產(chǎn)權(quán)看，雖然近年來(lái)政府放松了一些公共品的生產(chǎn)規(guī)制，允許新企業(yè)進(jìn)入，但是這也并未從根本上改變公共品生產(chǎn)領(lǐng)域中產(chǎn)權(quán)單一的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。其原因在于：一是新加入的企業(yè)和事業(yè)單位，不少是采取對(duì)原有壟斷性行業(yè)的分拆重組而成的，而這些行業(yè)又大都屬于國(guó)有獨(dú)資或國(guó)家控股行業(yè)，分拆的結(jié)果并不能改變單一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；二是在引入競(jìng)爭(zhēng)后，雖有新的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，但至少在最初一段時(shí)間內(nèi)，原有企業(yè)仍占據(jù)幾乎全部市場(chǎng)，而其余的市場(chǎng)則由少數(shù)或多數(shù)的新進(jìn)入者瓜分。壟斷利益和行政權(quán)力的結(jié)合導(dǎo)致了極強(qiáng)的壟斷勢(shì)力，而且中國(guó)的公共品生產(chǎn)壟斷又大都屬于垂直一體化壟斷，可競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)和具有“自然壟斷”性質(zhì)的環(huán)節(jié)，都掌握在壟斷部門(mén)手中。雖然在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)引入了新的進(jìn)入者，但原有的壟斷部門(mén)仍可憑借獨(dú)占的壟斷權(quán)力（指自然壟斷環(huán)節(jié)），使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手常常處于非公平的地位。在這樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，與新企業(yè)相比，支配市場(chǎng)的原有國(guó)有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)方面不僅具有壓倒性的先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，如產(chǎn)品差異優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和策略?xún)?yōu)勢(shì)等，而且還可憑借這種先動(dòng)優(yōu)勢(shì)采用價(jià)格手段或非價(jià)格手段排擠新進(jìn)入企業(yè)，使得有效競(jìng)爭(zhēng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。3.組織制度缺陷中國(guó)公共品生產(chǎn)的組織制度缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在公共部門(mén)與私人部門(mén)的結(jié)構(gòu)上，私人部門(mén)在公共品生產(chǎn)領(lǐng)域中的企事業(yè)單位不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且在資金、技術(shù)、人才以及財(cái)政稅收政策等方面也無(wú)法與公共部門(mén)相比，難以形成公私中外平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。二是公共部門(mén)中的企事業(yè)單位又是按照“條塊”分割分屬原則設(shè)置的，在同一個(gè)地區(qū)或城市里往往有多個(gè)職能相同、產(chǎn)權(quán)分別歸屬于不同級(jí)次的政府公共品生產(chǎn)單位，資源難以合理流動(dòng)，整體優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮。以醫(yī)院為例，從總體上來(lái)看，中國(guó)的醫(yī)療資源是十分短缺的，而稀缺的醫(yī)療資源又主要集中在公立大醫(yī)院，基層服務(wù)的衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，私立醫(yī)院更是“滄海一粟”。在公立大醫(yī)院壟斷醫(yī)療市場(chǎng)的條件下，大多數(shù)公立醫(yī)院不可能形成真正的自我約束和自我激勵(lì)機(jī)制，因此也就缺乏根據(jù)市場(chǎng)和社會(huì)需求調(diào)整供給的主動(dòng)性和自覺(jué)性，出現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源利用效率不高、醫(yī)療費(fèi)用上漲過(guò)快、醫(yī)療服務(wù)需求受到明顯抑制等問(wèn)題也就不足為怪了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)醫(yī)院醫(yī)生的日均診療人次、日負(fù)擔(dān)住院人次、病床使用率均呈下降趨勢(shì)，與此同時(shí)，19781997年，全國(guó)職工醫(yī)療費(fèi)用卻從27億元增長(zhǎng)到773億元，增長(zhǎng)了28倍，給國(guó)家、用人單位和職工造成很大壓力和負(fù)擔(dān)。4.生產(chǎn)與提供、直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分公共品以政府提供為主，但并不等于非要以政府生產(chǎn)為主不可。實(shí)際上，除了少數(shù)涉及國(guó)家整體利益和國(guó)家安全的純公共品需要由政府直接生產(chǎn)外，大量的公共品都可采用公開(kāi)招標(biāo)和投標(biāo)的契約方式，交給私人生產(chǎn)，然后由政府采購(gòu)，或者干脆由政府使用公