財(cái)政研究論文-公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政.doc

財(cái)政研究論文-公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政【摘要】公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是公共財(cái)政運(yùn)行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，我國(guó)建立公共財(cái)政就是要重建預(yù)算制度?！娟P(guān)鍵詞】公共財(cái)政；現(xiàn)代預(yù)算；財(cái)政制度【正文】我們把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的財(cái)政定義為“公共財(cái)政”，把“公共”一詞提出來(lái)作為財(cái)政的限定語(yǔ)。但到底什么是公共財(cái)政，激烈的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止，對(duì)立的觀(guān)點(diǎn)似乎水火難容。本文對(duì)財(cái)政的公共性作三重區(qū)分，在運(yùn)行機(jī)制的涵義上界定公共財(cái)政，基本觀(guān)點(diǎn)是：公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是公共財(cái)政運(yùn)行的“道路規(guī)則”，是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制。我國(guó)建立公共財(cái)政就是要重建預(yù)算制度。一、財(cái)政公共性的三重涵義與公共財(cái)政：公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)之上的財(cái)政財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置。在本質(zhì)上，財(cái)政就是“公共”的，公共性是財(cái)政一般，這是由公共權(quán)力的性質(zhì)決定的?！肮病保钜话愕恼Z(yǔ)詞意義是，屬于社會(huì)的、大眾的、公有公用的；人所共知的、公開(kāi)的。財(cái)政的公共性有三重既相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的涵義：（1）目的性涵義，是與階級(jí)性相對(duì)的公共性。財(cái)政是滿(mǎn)足整個(gè)社會(huì)的共同需要，還是滿(mǎn)足占統(tǒng)治地位的階級(jí)的需要？即財(cái)政“為誰(shuí)干”，為誰(shuí)服務(wù)，是目的問(wèn)題。(2)分工性涵義，是與盈利性相對(duì)的公共性。財(cái)政是提供公共產(chǎn)品，還是參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域？以我們一直沿用的方式表達(dá)就是要不要搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)？即財(cái)政“干什么”，是活動(dòng)范圍和活動(dòng)邊界問(wèn)題，是與市場(chǎng)的分工問(wèn)題。從主體性上看，是公共權(quán)力主體與私人主體的分工問(wèn)題。(3)制度性涵義，是與集權(quán)性相對(duì)的公共性。誰(shuí)支配財(cái)政，財(cái)政運(yùn)行是少數(shù)人說(shuō)了算，還是多數(shù)人說(shuō)了算？是集權(quán)決策，還是公共決策？財(cái)政運(yùn)行是隱性的，還是公開(kāi)、透明的？即財(cái)政“怎么干”，是制度(或機(jī)制)問(wèn)題。在財(cái)政公共性的三重涵義中，具有決定意義的是第三重涵義，它決定前兩重涵義。少數(shù)人說(shuō)了算與多數(shù)人說(shuō)了算、公開(kāi)透明與隱蔽含混對(duì)于公共需要的滿(mǎn)足程度是不一樣的，財(cái)政的活動(dòng)范圍也是不一樣的。在奴隸制度和封建制度下的王權(quán)財(cái)政，滿(mǎn)足公共需要的程度就大打折扣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，與財(cái)政具有本質(zhì)聯(lián)系的是現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生，或者說(shuō)，公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，即第三重涵義在制度上規(guī)定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政的公共性。政府預(yù)算是代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，它的產(chǎn)生和發(fā)展與議會(huì)政治的產(chǎn)生和發(fā)展、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展是同一歷史過(guò)程。預(yù)算不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制權(quán)，且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，也是用法律保障個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵犯。預(yù)算是納稅人控制的，所以在根本上是納稅人“說(shuō)了算”。在制度和運(yùn)行機(jī)制上，此時(shí)的財(cái)政是公共決策、公開(kāi)透明的財(cái)政，而不是少數(shù)人說(shuō)了算的、集權(quán)的、隱性的財(cái)政。計(jì)劃財(cái)政是計(jì)劃“說(shuō)了算”，計(jì)劃是政府高度集權(quán)控制的，所以在根本上是集權(quán)的政府“說(shuō)了算”，是集權(quán)財(cái)政，集權(quán)是計(jì)劃財(cái)政的最本質(zhì)特征。計(jì)劃體制下也有預(yù)算，但那時(shí)的預(yù)算在本質(zhì)上是計(jì)劃性的，而不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的法律性預(yù)算。用“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”或“經(jīng)營(yíng)型財(cái)政”都不能確切表達(dá)計(jì)劃財(cái)政的真實(shí)內(nèi)涵，計(jì)劃財(cái)政也必須首先滿(mǎn)足國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，公共支出也是第一位的，哪怕是壓縮到最低限度，因?yàn)椤盁o(wú)財(cái)難以行政”。二、界定公共財(cái)政涵義的必要性與意義：把理論研究與實(shí)踐的著眼點(diǎn)集中到重建預(yù)算制度上來(lái)上面的分析表明，這一界定絕不是“別出心裁”，而是基于歷史發(fā)展事實(shí)的概括。這種區(qū)分的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義是十分巨大的。它在制度涵義上界定了什么是公共財(cái)政，進(jìn)而搞清楚我們要建立什么樣的公共財(cái)政，怎樣建立我們的公共財(cái)政。在這個(gè)區(qū)分的基礎(chǔ)上，可以理清我們討論的思路，把注意力集中到我們最需要解決的問(wèn)題上來(lái)。1.關(guān)于財(cái)政的階級(jí)性問(wèn)題。這是最尖銳最激烈的，似乎是我們改革的“底線(xiàn)”。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩個(gè)傾向值得注意，一是把階級(jí)性絕對(duì)化，認(rèn)為公共財(cái)政就是資本主義的，我們是社會(huì)主義，不能搞公共財(cái)政；二是把人民性即公共性絕對(duì)化，總認(rèn)為社會(huì)主義財(cái)政與資本主義財(cái)政不同，資本主義財(cái)政是對(duì)立性的，應(yīng)該有預(yù)算監(jiān)督；社會(huì)主義財(cái)政是人民性的，政府不是剝削性政府，是與人民一致的政府，因而對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督缺乏足夠的重視。其實(shí)這兩者的“精髓”是一致的。對(duì)于前一種傾向，事實(shí)上只要國(guó)家存在，財(cái)政的階級(jí)性就存在，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有它們的階級(jí)性。我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有我們的階級(jí)性。如果這樣認(rèn)識(shí)問(wèn)題，那末在這個(gè)意義上的爭(zhēng)論應(yīng)該停止了。對(duì)于后一種傾向，重要的是要從空想回到現(xiàn)實(shí)。擴(kuò)張與濫用是權(quán)力的本性，社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)也不例外。馬克思、列寧的國(guó)家理論早就提出了訓(xùn)誡。無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家仍然存在社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人的危險(xiǎn)，這一危險(xiǎn)一旦由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，工人階級(jí)就要失去統(tǒng)治。如果沒(méi)有代議制機(jī)構(gòu)，那我們就很難想象什么民主，即使是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主。如果不是空想，任何一個(gè)實(shí)事求是的人都會(huì)注意到歷史與現(xiàn)實(shí)提供到我們眼前的事實(shí)，按二連三曝光的腐敗行為哪個(gè)不是與財(cái)政有關(guān)？權(quán)力缺乏監(jiān)督必然產(chǎn)生腐敗，作為以公共權(quán)力配置資源的財(cái)政尤其需要監(jiān)督，缺乏預(yù)算監(jiān)督的財(cái)政是腐敗的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，應(yīng)該引起我們對(duì)重建預(yù)算制度的緊迫性與艱巨性的重視。一言以蔽之，階級(jí)性與公共性是對(duì)立統(tǒng)一的，構(gòu)成國(guó)家財(cái)政的矛盾整體。公共性是財(cái)政存在的基礎(chǔ)，階級(jí)性是財(cái)政的特定表現(xiàn)形式。階級(jí)性以公共性的存在為前提，階級(jí)性不能否定公共性。當(dāng)社會(huì)必須的或者說(shuō)是最低限度的公共需要不能得到滿(mǎn)足的時(shí)候，階級(jí)統(tǒng)治就難以為繼了。歷代王朝的更替就是財(cái)政公共性與階級(jí)性矛盾激化的結(jié)果。2.關(guān)于財(cái)政的活動(dòng)范圍問(wèn)題。在第二重涵義即財(cái)政活動(dòng)范圍上的公共性，現(xiàn)在有三種觀(guān)點(diǎn)：一是“我們現(xiàn)在搞公共財(cái)政是過(guò)渡的辦法，現(xiàn)在財(cái)政困難，沒(méi)有更大的實(shí)力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，只能先維持公共支出，最急迫的要求是維持社會(huì)穩(wěn)定，將來(lái)財(cái)政不困難了，還得搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！倍恰拔覀儸F(xiàn)在不能搞公共財(cái)政，經(jīng)濟(jì)建設(shè)現(xiàn)在不能丟，將來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了，再搞公共財(cái)政?！比恰拔覀兙褪遣荒芨愎藏?cái)政，社會(huì)主義與資本主義的區(qū)分就是看政府要不要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。”在這個(gè)意義上的爭(zhēng)論可能永遠(yuǎn)都不能達(dá)到統(tǒng)一，永遠(yuǎn)得不到大家的一致接受，且會(huì)影響改革進(jìn)程。如果我們把注意力放在第三重涵義上，上面的問(wèn)題就解決了。讓大家來(lái)說(shuō)，目前誰(shuí)也不會(huì)說(shuō)不搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“市場(chǎng)能干的，就交給市場(chǎng)；市場(chǎng)不能干的，政府就要干”，這是大家都能同意的。我們的市場(chǎng)化改革是漸進(jìn)式的，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)人民用血汗積累的這么一大塊國(guó)有資產(chǎn)，在目前市場(chǎng)體制不完善的時(shí)候，誰(shuí)也不會(huì)同意一下子就完全交給市場(chǎng)，政府總得小心經(jīng)營(yíng)，使之逐步納入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的軌道，這事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)大局。盡管理論和實(shí)踐證明市場(chǎng)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域是有效率的，但在市場(chǎng)體制不成熟時(shí)、市場(chǎng)運(yùn)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)或在市場(chǎng)正常運(yùn)行但不能滿(mǎn)足特定時(shí)期和條件下的公共需要時(shí)，政府從來(lái)沒(méi)有“坐視不管”。政府不管，人民是不答應(yīng)的。整個(gè)社會(huì)需要的滿(mǎn)足，在國(guó)家存在的條件下是由國(guó)家主導(dǎo)的，政府選定的經(jīng)濟(jì)體制確立政府與個(gè)人的分工，理性政府的活動(dòng)邊界是視私人能力而定的，視私人能力的強(qiáng)弱而“進(jìn)退”。如果這樣認(rèn)識(shí)問(wèn)題，在第二重涵義上的爭(zhēng)論也該結(jié)束了。3.關(guān)于財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。我們現(xiàn)在的核心問(wèn)題是，改革以來(lái)的財(cái)政表面看來(lái)存在嚴(yán)重的困境，但財(cái)政困境不是根本性的問(wèn)題，根本問(wèn)題是財(cái)政秩序混亂。財(cái)政困境是由財(cái)政秩序混亂造成的。財(cái)政困境并不是所謂的國(guó)家汲取財(cái)政收入的能力下降，而是國(guó)家控制財(cái)政的能力下降，在根本上是制度性的，是運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題。據(jù)一份研究表明，1996年我國(guó)預(yù)算支出占GDP的比重為11.6%，加上預(yù)算外、制度外支出(當(dāng)然是推算的)的政府支出總額占GDP的比重為24.4%，再加上通過(guò)金融機(jī)構(gòu)支配的資源，占GDP的比重為40%左右，與OECD大部分國(guó)家的水平差不多。這個(gè)比重從哪個(gè)角度看都不能算低。重要的是，目前的財(cái)政狀況無(wú)論如何