財政研究論文-分稅制財政體制中收入劃分問題的思考.doc

財政研究論文-分稅制財政體制中收入劃分問題的思考1994年開始實行的分稅制財政體制改革，在中央與地方以及地方各級政府之間確立了分稅制財政體制的基本框架，也充分發(fā)揮了其規(guī)范政府間關(guān)系、調(diào)動地方增收節(jié)支積極性的作用。但是，1994年實行分稅制財政體制改革時，由于社會主義市場經(jīng)濟體制改革滯后，公共財政理論框架尚未確立，國外發(fā)達國家分稅制的做法難以和我國的實際情況接軌，為了保護既得利益，采取了漸進式雙軌并行的方式。因此我國現(xiàn)行的分稅制財政體制中保留了原體制的不少成分，使分稅制財政體制特別是在收入的劃分方面不可避免地存在著不合理、不規(guī)范的地方。在分稅制財政體制中，收入的劃分一直是各級政府關(guān)心的焦點，筆者就這一問題作一些探討研究，以期能對相關(guān)的改革決策有所幫助。一、目前收入劃分中存在的問題和難點（一）收入劃分中存在的突出問題1.收入劃分和事權(quán)相脫離從目前各級政府的事權(quán)范圍來看，我國各級政府間的事權(quán)其實是按“金字塔”型來配置的，即越底級的政府事權(quán)越繁重；與此相反，而收入的劃分卻呈現(xiàn)出“倒金字塔”型，即越底級的政府收入越少。因此，各級政府間不是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上劃分財權(quán)，而是往往采取簡單的行政手法，將收入按比例劃分，造成財權(quán)和事權(quán)在劃分上脫節(jié)，在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。2.收入劃分標準不一從理論上講，分稅制是按照稅種或稅率來劃分各級政府收入的，但在實際操作中，卻并非如此。從中央與地方政府的收入劃分來看，既有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的，也有按納稅主體的行業(yè)性質(zhì)劃分收入的，還有既按稅種又按征管機構(gòu)劃分的；地方政府間的收入劃分更是多種形式、多種標準、多種比例，且各地差異較大，這與規(guī)范、科學(xué)的分稅制的要求相差甚遠。3.收入劃分中共享稅的比重過大關(guān)于分稅制中的共享稅，從國際上來看，有的國家設(shè)置，有的國家不設(shè)置。應(yīng)該說，設(shè)置共享稅的主要目的是對各級政府稅收比例的調(diào)解，一般來說稅種不可設(shè)置過多，比重不可過大，否則會影響各級政府的稅源和稅收體系。我國目前分稅制財政體制中，設(shè)置的共享稅種過多，比重過大，使各級政府都缺乏穩(wěn)定的稅源，也使目前的分稅制更像以前的收入分成制，最終使分稅制的目標難以實現(xiàn)。4.收入劃分的覆蓋面小目前我國政府間收入劃分的面比較窄，僅限于稅收和少部分的政府性基金，如教育費附加，大量的政府非稅收入未納入收入劃分的范圍。近幾年來，隨著國家清費減負政策的不斷出臺，政府非稅收入的項目不斷減少，但總體資金規(guī)模并未大幅下降，部分非稅收入項目的資金規(guī)模如土地出讓金反而不斷擴大，由于實施分稅制時沒有把政府非稅收入包括在內(nèi)，使分稅制劃分的政府間收入，遠遠不能反映各級政府的實際收入或財力。（二）收入劃分中的難點分析1.政府級次過多我國目前實行的是五級半的政府管理結(jié)構(gòu)層次。第一級是中央政府，第二級是省、自治區(qū)和直轄市(不包括香港、澳門和臺灣地區(qū))政府，第三級是地市級政府，第四級是縣級政府，第五級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府。上世紀80年代以來，又專門設(shè)置了計劃單列市，相當于副省級單位。這對于建立適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級政府層次并統(tǒng)一在同一個政治體制框架下的財政體制增加了極大的難度。而世界上大部分國家實行三級政府架構(gòu)，我國政府級次比其他國家多出兩級半，如何在五級半政府之間劃分收入，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大顯而易見。2.稅種數(shù)量不多，主體稅種缺乏從實行分稅制財政體制比較成功的西方國家來看，一是稅種數(shù)量多，大多在50個稅種左右，如日本有46個，德國有50多個，美國達到80多個，二是稅種結(jié)構(gòu)以所得稅特別是個人所得稅為主體。我國的情況卻與此不同，一是稅種數(shù)量太少，到目前為止只有20個左右。二是在分稅制財政體制改革時雖已建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系和以企業(yè)所得稅為主體稅種的所得稅體系，為分稅制的初步實施奠定了基礎(chǔ)，但目前的稅制體系仍很難建立和發(fā)展地方稅收體系，主要就是受到稅種數(shù)量的限制。由于稅種太少，主體稅種更少，客觀上為收入劃分帶來極大的難度。二、完善分稅制財政體制收入劃分設(shè)想(一)完善收入劃分的近期考慮針對上述目前政府間收入劃分中存在問題和難點，基于目前我國各級政府之間的收入劃分現(xiàn)狀，采取激進的暴風(fēng)雨式的改革尚不現(xiàn)實。為穩(wěn)妥起見，近期可考慮在目前的五級半政府架構(gòu)和開征的稅種情況下，對收入劃分辦法進行初步的完善。1.以事權(quán)劃分財權(quán)，以支出定收入事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一是實行分稅制財政體制的一條重要原則，也是完善分稅制財政體制改革的基礎(chǔ)。為此要詳細界定各級政府的事權(quán)和各自的支出范圍，根據(jù)支出范圍確定各級財政支出基數(shù)，再根據(jù)支出基數(shù)確定收入規(guī)模，根據(jù)收入規(guī)模再在財政間劃分收入。要考慮劃分后的各級財政收入總量是否達到了確定的收入規(guī)模，以確保事權(quán)與財權(quán)、收入與支出的相對平衡。以支出定收入，能使各級政府有所制約，做到有所為有所不為，保證事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一。2.選擇適宜的分稅方式，規(guī)范收入劃分方法在劃分收入時，要避免或取消原來采用過的總額分成或包干、按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅收的分稅方式，努力按照分稅制的要求，把稅種作為分稅的標準，如劃分稅種實在無法綜合平衡，可設(shè)置一個或兩個共享稅種。在條件允許的情況下，盡可能的采用共享稅基的辦法。稅基共享制的最大優(yōu)點，可以使各級財政都能建立隨經(jīng)濟發(fā)展而自動穩(wěn)定增長的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使財政收入具有高度的可預(yù)見性。3.擴大收入劃分的覆蓋面各級政府的財政收入總的來說可劃分為兩部分，即稅收收入和非稅收入。針對目前政府間收入劃分覆蓋面小的問題，下一步應(yīng)按照國家的有關(guān)要求，盡可能地將符合條件的政府非稅收入納入預(yù)算管理，并將其納入政府間收入劃分的范圍，使分稅制中的收入劃分范圍覆蓋整個財政收入。這一方面能規(guī)范政府非稅收入的管理，真實反映各級政府的可用財力，另一方面通過擴大收入劃分的覆蓋面，為收入與支出匹配、調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異打下基礎(chǔ)。4.合理劃分政府間收入對稅收收入的劃分，要區(qū)別稅種的功能、作用并結(jié)合征管效率，將實施宏觀調(diào)控所必需的、受政策影響波動較大的稅種盡可能劃給高層級政府，將適合基層政府征管的稅種盡可能劃給低層級政府，將與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)度高的稅種作為共享稅種，盡量使各級政府能有自己的主體稅種。對政府非稅收入的劃分雖無可參考的固定模式，但對排污費、教育費附加、水資源費和土地出讓金等具有專門用途的收入項目，應(yīng)按照事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的原則確定分成比例，而不能依靠行政權(quán)力強行決定。（二）完善收入劃分的遠期選擇上述近期政府間收入劃分的完善應(yīng)該說只是權(quán)宜之計，要徹底解決目前收入劃分中存在的問題，必須減少政府級次，建立健全地方稅體系。1.減少政府級次可行性分析目前我國實行的五級半的政府運行架構(gòu)，給不同級次的政府之間的分