財(cái)政研究論文-分稅制財(cái)政體制中收入劃分問題的思考.doc

財(cái)政研究論文-分稅制財(cái)政體制中收入劃分問題的思考1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革，在中央與地方以及地方各級(jí)政府之間確立了分稅制財(cái)政體制的基本框架，也充分發(fā)揮了其規(guī)范政府間關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方增收節(jié)支積極性的作用。但是，1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革時(shí)，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革滯后，公共財(cái)政理論框架尚未確立，國外發(fā)達(dá)國家分稅制的做法難以和我國的實(shí)際情況接軌，為了保護(hù)既得利益，采取了漸進(jìn)式雙軌并行的方式。因此我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制中保留了原體制的不少成分，使分稅制財(cái)政體制特別是在收入的劃分方面不可避免地存在著不合理、不規(guī)范的地方。在分稅制財(cái)政體制中，收入的劃分一直是各級(jí)政府關(guān)心的焦點(diǎn)，筆者就這一問題作一些探討研究，以期能對(duì)相關(guān)的改革決策有所幫助。一、目前收入劃分中存在的問題和難點(diǎn)（一）收入劃分中存在的突出問題1.收入劃分和事權(quán)相脫離從目前各級(jí)政府的事權(quán)范圍來看，我國各級(jí)政府間的事權(quán)其實(shí)是按“金字塔”型來配置的，即越底級(jí)的政府事權(quán)越繁重；與此相反，而收入的劃分卻呈現(xiàn)出“倒金字塔”型，即越底級(jí)的政府收入越少。因此，各級(jí)政府間不是在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，而是往往采取簡(jiǎn)單的行政手法，將收入按比例劃分，造成財(cái)權(quán)和事權(quán)在劃分上脫節(jié)，在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。2.收入劃分標(biāo)準(zhǔn)不一從理論上講，分稅制是按照稅種或稅率來劃分各級(jí)政府收入的，但在實(shí)際操作中，卻并非如此。從中央與地方政府的收入劃分來看，既有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的，也有按納稅主體的行業(yè)性質(zhì)劃分收入的，還有既按稅種又按征管機(jī)構(gòu)劃分的；地方政府間的收入劃分更是多種形式、多種標(biāo)準(zhǔn)、多種比例，且各地差異較大，這與規(guī)范、科學(xué)的分稅制的要求相差甚遠(yuǎn)。3.收入劃分中共享稅的比重過大關(guān)于分稅制中的共享稅，從國際上來看，有的國家設(shè)置，有的國家不設(shè)置。應(yīng)該說，設(shè)置共享稅的主要目的是對(duì)各級(jí)政府稅收比例的調(diào)解，一般來說稅種不可設(shè)置過多，比重不可過大，否則會(huì)影響各級(jí)政府的稅源和稅收體系。我國目前分稅制財(cái)政體制中，設(shè)置的共享稅種過多，比重過大，使各級(jí)政府都缺乏穩(wěn)定的稅源，也使目前的分稅制更像以前的收入分成制，最終使分稅制的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。4.收入劃分的覆蓋面小目前我國政府間收入劃分的面比較窄，僅限于稅收和少部分的政府性基金，如教育費(fèi)附加，大量的政府非稅收入未納入收入劃分的范圍。近幾年來，隨著國家清費(fèi)減負(fù)政策的不斷出臺(tái)，政府非稅收入的項(xiàng)目不斷減少，但總體資金規(guī)模并未大幅下降，部分非稅收入項(xiàng)目的資金規(guī)模如土地出讓金反而不斷擴(kuò)大，由于實(shí)施分稅制時(shí)沒有把政府非稅收入包括在內(nèi)，使分稅制劃分的政府間收入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能反映各級(jí)政府的實(shí)際收入或財(cái)力。（二）收入劃分中的難點(diǎn)分析1.政府級(jí)次過多我國目前實(shí)行的是五級(jí)半的政府管理結(jié)構(gòu)層次。第一級(jí)是中央政府，第二級(jí)是省、自治區(qū)和直轄市(不包括香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū))政府，第三級(jí)是地市級(jí)政府，第四級(jí)是縣級(jí)政府，第五級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。上世紀(jì)80年代以來，又專門設(shè)置了計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。這對(duì)于建立適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級(jí)政府層次并統(tǒng)一在同一個(gè)政治體制框架下的財(cái)政體制增加了極大的難度。而世界上大部分國家實(shí)行三級(jí)政府架構(gòu)，我國政府級(jí)次比其他國家多出兩級(jí)半，如何在五級(jí)半政府之間劃分收入，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大顯而易見。2.稅種數(shù)量不多，主體稅種缺乏從實(shí)行分稅制財(cái)政體制比較成功的西方國家來看，一是稅種數(shù)量多，大多在50個(gè)稅種左右，如日本有46個(gè)，德國有50多個(gè)，美國達(dá)到80多個(gè)，二是稅種結(jié)構(gòu)以所得稅特別是個(gè)人所得稅為主體。我國的情況卻與此不同，一是稅種數(shù)量太少，到目前為止只有20個(gè)左右。二是在分稅制財(cái)政體制改革時(shí)雖已建立了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅體系和以企業(yè)所得稅為主體稅種的所得稅體系，為分稅制的初步實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，但目前的稅制體系仍很難建立和發(fā)展地方稅收體系，主要就是受到稅種數(shù)量的限制。由于稅種太少，主體稅種更少，客觀上為收入劃分帶來極大的難度。二、完善分稅制財(cái)政體制收入劃分設(shè)想(一)完善收入劃分的近期考慮針對(duì)上述目前政府間收入劃分中存在問題和難點(diǎn)，基于目前我國各級(jí)政府之間的收入劃分現(xiàn)狀，采取激進(jìn)的暴風(fēng)雨式的改革尚不現(xiàn)實(shí)。為穩(wěn)妥起見，近期可考慮在目前的五級(jí)半政府架構(gòu)和開征的稅種情況下，對(duì)收入劃分辦法進(jìn)行初步的完善。1.以事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，以支出定收入事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的一條重要原則，也是完善分稅制財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)。為此要詳細(xì)界定各級(jí)政府的事權(quán)和各自的支出范圍，根據(jù)支出范圍確定各級(jí)財(cái)政支出基數(shù)，再根據(jù)支出基數(shù)確定收入規(guī)模，根據(jù)收入規(guī)模再在財(cái)政間劃分收入。要考慮劃分后的各級(jí)財(cái)政收入總量是否達(dá)到了確定的收入規(guī)模，以確保事權(quán)與財(cái)權(quán)、收入與支出的相對(duì)平衡。以支出定收入，能使各級(jí)政府有所制約，做到有所為有所不為，保證事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。2.選擇適宜的分稅方式，規(guī)范收入劃分方法在劃分收入時(shí)，要避免或取消原來采用過的總額分成或包干、按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅收的分稅方式，努力按照分稅制的要求，把稅種作為分稅的標(biāo)準(zhǔn)，如劃分稅種實(shí)在無法綜合平衡，可設(shè)置一個(gè)或兩個(gè)共享稅種。在條件允許的情況下，盡可能的采用共享稅基的辦法。稅基共享制的最大優(yōu)點(diǎn)，可以使各級(jí)財(cái)政都能建立隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)的良性循環(huán)的基礎(chǔ)之上，使財(cái)政收入具有高度的可預(yù)見性。3.擴(kuò)大收入劃分的覆蓋面各級(jí)政府的財(cái)政收入總的來說可劃分為兩部分，即稅收收入和非稅收入。針對(duì)目前政府間收入劃分覆蓋面小的問題，下一步應(yīng)按照國家的有關(guān)要求，盡可能地將符合條件的政府非稅收入納入預(yù)算管理，并將其納入政府間收入劃分的范圍，使分稅制中的收入劃分范圍覆蓋整個(gè)財(cái)政收入。這一方面能規(guī)范政府非稅收入的管理，真實(shí)反映各級(jí)政府的可用財(cái)力，另一方面通過擴(kuò)大收入劃分的覆蓋面，為收入與支出匹配、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異打下基礎(chǔ)。4.合理劃分政府間收入對(duì)稅收收入的劃分，要區(qū)別稅種的功能、作用并結(jié)合征管效率，將實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的、受政策影響波動(dòng)較大的稅種盡可能劃給高層級(jí)政府，將適合基層政府征管的稅種盡可能劃給低層級(jí)政府，將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)度高的稅種作為共享稅種，盡量使各級(jí)政府能有自己的主體稅種。對(duì)政府非稅收入的劃分雖無可參考的固定模式，但對(duì)排污費(fèi)、教育費(fèi)附加、水資源費(fèi)和土地出讓金等具有專門用途的收入項(xiàng)目，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則確定分成比例，而不能依靠行政權(quán)力強(qiáng)行決定。（二）完善收入劃分的遠(yuǎn)期選擇上述近期政府間收入劃分的完善應(yīng)該說只是權(quán)宜之計(jì)，要徹底解決目前收入劃分中存在的問題，必須減少政府級(jí)次，建立健全地方稅體系。1.減少政府級(jí)次可行性分析目前我國實(shí)行的五級(jí)半的政府運(yùn)行架構(gòu)，給不同級(jí)次的政府之間的分