財政研究論文-構(gòu)建中國的公共財政基本框架.doc

財政研究論文-構(gòu)建中國的公共財政基本框架年初全國財政會議上透露出的一個信息引起了有關(guān)人士的關(guān)注，財政部部長項懷誠明確宣布，我國將在近幾年內(nèi)初步建立公共財政的基本框架，這一在財政理論界爭論頗久的問題被提上了實施議程。而對于更多的非專業(yè)人士對公共財政不甚明了，何為公共財政？我國為什么提出建立公共財政的基本框架？為此，記者走訪了多年來一直倡導(dǎo)構(gòu)建公共財政體系的中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院院長安體富教授。建立公共財政的基本框架就是建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政制度安教授首先介紹了公共財政的基本含義。對于公共財政的含義我們可以從兩個方面理解：一方面，公共財政就是國家財政，和我們經(jīng)常談的財政沒有什么區(qū)別，加上“公共”兩個字主要是翻譯的原因，后來約定俗成，把資本主義財政稱為公共財政，而把社會主義財政稱為國家財政。另一方面，從公共經(jīng)濟和私人經(jīng)濟角度來區(qū)分，財政在西方是屬于政府經(jīng)濟或叫作公共經(jīng)濟、公共部門經(jīng)濟，而政府部門以外經(jīng)濟主體的活動都叫私人經(jīng)濟。公共經(jīng)濟提供公共產(chǎn)品，私人經(jīng)濟提供私人產(chǎn)品，它們具有不同的性質(zhì)。但是，這樣區(qū)分不是以所有制為標準，而是以經(jīng)濟活動的不同特性為標準。從公共財政到公共經(jīng)濟，這是西方財政發(fā)展經(jīng)歷的兩個階段。由上可知，我國現(xiàn)在是借用公共財政這個詞。以前我們實行的是計劃經(jīng)濟，那時的財政是計劃經(jīng)濟財政，現(xiàn)在我國轉(zhuǎn)向?qū)嵭惺袌鼋?jīng)濟，理應(yīng)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的財政。發(fā)達國家公共財政的理論、作法、框架都是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，通俗地說，公共財政也就是指市場經(jīng)濟財政，我國現(xiàn)在提出建立公共財政基本框架提法的實質(zhì)是指由計劃經(jīng)濟財政向市場經(jīng)濟財政轉(zhuǎn)變。公共財政不是“吃飯財政”當前對公共財政存在很多爭論，歸納來講，大體上有三條：第一認為公共財政是吃飯財政，是消費型的；第二是認為構(gòu)建公共財政應(yīng)該是我國財政的一部分，而不應(yīng)該是全部，除了公共財政還應(yīng)有經(jīng)濟建設(shè)財政；第三是擔心向公共財政轉(zhuǎn)變會不會影響國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。安教授認為，從歷史的進程來看，公共財政這一概念的內(nèi)涵和外延，是在不斷發(fā)展變化的，對公共財政概念不能機械地理解，而應(yīng)從發(fā)展的意義上去把握，不能一提公共財政就是消費型的。公共財政主要可以分為兩個大的階段：一是自由資本主義時期。自由資本主義時期存在的市場經(jīng)濟，可以稱作早期自由市場經(jīng)濟。在早期自由市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上運行的財政可以稱為早期的公共財政。從本質(zhì)來看，早期的公共財政可以看成是消費型的。第二個階段是現(xiàn)代資本主義時期，現(xiàn)代資本主義時期存在的市場經(jīng)濟可以稱作現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟，國家干預(yù)力很強。在現(xiàn)代宏觀調(diào)控下的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上運行的財政可以看作是現(xiàn)代公共財政。現(xiàn)代公共財政與以前相比有了很大的變化?，F(xiàn)代財政活動范圍除了那些典型的政府支出，如行政、國防以外，主要增加了兩個方面的支出：一個是社會保障和福利方面的支出，它大體上占到財政支出的3050，北歐福利國家大約占到一半。另一個是用于共同生產(chǎn)條件方面的支出，也就是經(jīng)濟方面的支出，主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等方面。這些方面支出各國所占比重不一樣，西方國家一般是20左右。我國財政的發(fā)展趨勢正好相反，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，財政逐漸由原來的生產(chǎn)建設(shè)性財政向現(xiàn)代公共財政轉(zhuǎn)變。財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)支出總體上比重還是高的，但變化很大。1978年財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)支出占63.7，1995年降到41.8，這個數(shù)字和有些發(fā)展中國家差不多。預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重1978年大約占85左右，1995年下降到3.2，幾乎微不足道。通過以上分析可以看出，社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的構(gòu)建，并不意味著財政要從再生產(chǎn)領(lǐng)域完全退出，而轉(zhuǎn)向“吃飯財政”。恰恰相反，公共財政是應(yīng)當且必需在再生產(chǎn)領(lǐng)域有所作為的。事實上，任何社會形態(tài)下的財政，都不可能完全不管再生產(chǎn)之事。另外，我國財政逐漸向公共財政轉(zhuǎn)變，不會影響國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位。道理很簡單，現(xiàn)在我國國有經(jīng)濟已經(jīng)達到相當規(guī)模，到1996年底國有資產(chǎn)為65894億元，是我國國民經(jīng)濟的支柱，這么大的國有資產(chǎn)通過自己運營，不應(yīng)該影響其主導(dǎo)地位。目前國有企業(yè)的困難，原因是多方面的，但主要是機制問題，這個問題不解決，政府投入再多也無濟于事。西方發(fā)達國家公共財政理論的核心是市場失靈論安教授介紹說，我國現(xiàn)存的財政職能范圍，是在計劃經(jīng)濟體制下形成的。眾所周知，在計劃經(jīng)濟條件下，全社會如一個大工廠，社會再生產(chǎn)過程的各個環(huán)節(jié)都由政府通過統(tǒng)一的計劃來組織運行。由此形成的財政職能范圍大而寬，財政職能延伸到社會各類財務(wù)職能之中，包括了生產(chǎn)、投資、乃至消費，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內(nèi)的幾乎所有部門。這也正是我們習(xí)慣于將計劃經(jīng)濟體制下的財政稱之為“生產(chǎn)建設(shè)財政”的原因所在。公共財政的理論認為，在市場經(jīng)濟條件下，社會資源的主要配置都是市場，而不是政府。只有在“市場失靈”的領(lǐng)域，政府部門的介入才是必要的。國家財政只能在社會資源的配置中起補充和配角作用，所要解決的只能是通過市場不能解決，或者通過市場解決不能令人滿意的事項，主要包括：1.提供公共產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品，系相對于私人產(chǎn)品而言，是由政府來提供的，它具有效用的不可分割性、消費的非排他性、受益的不可阻止性等三個基本特征。這些特性決定了市場在提供公共產(chǎn)品方面是失效的，進而也就決定了國家財政將提供公共產(chǎn)品納入職能范圍的必要性。公共產(chǎn)品最典型的如國防、秩序、安全等。2.糾正外部效應(yīng)。所謂外部效應(yīng)，指的是私人費用與社會費用之間或私人得益與社會得益之間的非一致性。其關(guān)鍵方面是指某一個人或企業(yè)的行為活動影響了他人或企業(yè)，卻沒有為之承擔應(yīng)有的成本費用或沒有獲得應(yīng)有的報酬。比如污染，一些企業(yè)排放的廢氣、廢水對社會造成不良后果，企業(yè)不承擔，在這種情況下，政府有責任采取包括財政在內(nèi)的非市場方式來糾正外部效應(yīng)問題。3.維持有效競爭。競爭和價格機制是市場經(jīng)濟的靈魂。但在市場經(jīng)濟中，不完全競爭卻是隨處可見的。某些行業(yè)因具有經(jīng)營規(guī)模越大，經(jīng)濟效益越好，亦即邊際成本不斷下降的特點，而可能為少數(shù)企業(yè)所控制，從而產(chǎn)生壟斷力量。這又決定了政府要承擔起維持市場有效競爭的責任，將與此有關(guān)的任務(wù)納入財政的職能范圍。4.調(diào)節(jié)收入分配。在市場機制的作用下，由于人們占有（或繼承）財產(chǎn)情況的不同以及勞動能力的差別，由市場決定的收入分配狀況，往往是極不公平的。這不僅有違社會公平法則，而且會導(dǎo)致諸如貧困、富裕階層中財富的浪費、社會沖突、低收入階層得不到發(fā)展與改善自己處境的機會等不好的社會后果。因此政府有義務(wù)用財政調(diào)節(jié)手段解決收入分配不公問題。5.穩(wěn)定經(jīng)濟。自由放任的市場經(jīng)濟不可能自動、平衡地向前發(fā)展。價格信號在某些重要的市場上并不具有伸縮自如、靈活反應(yīng)的調(diào)節(jié)能力，而不同經(jīng)濟主體在實現(xiàn)其經(jīng)濟利益上所具有的競爭性和排他性，也使市場的自發(fā)力不能經(jīng)常保證總供求在充分利用社會資源的水平上相一致，通貨膨脹、失業(yè)、貿(mào)易失衡、增長波動等都會周期性的重復(fù)出現(xiàn)。政府亦有必要運用財政手段干預(yù)經(jīng)濟的運行。由此可見，市場經(jīng)濟條件下國家財政的職能范圍，是以“市場失靈”為標準，從糾正和克服“市場失靈”現(xiàn)象出發(fā)來界定的。由此形成的財政職能