財(cái)政研究論文-淺議省直管縣財(cái)政體制改革.doc

財(cái)政研究論文-淺議省直管縣財(cái)政體制改革【摘要】近年來(lái),市管縣財(cái)政體制暴露出來(lái)了弊端,將省直管縣財(cái)政體制改制推向了風(fēng)口浪尖。本文主要通過(guò)分析省直管縣財(cái)政體制改革的必要性與可行性,結(jié)合部分省份實(shí)行省直管縣試點(diǎn)情況,進(jìn)而提出省直管縣財(cái)政體制改革的建議和意見(jiàn)?！娟P(guān)鍵詞】省直管縣財(cái)政體制改革2009年6月,財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)(簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)),明確提出了省直接管理縣(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省直管縣”)財(cái)政改革的總體目標(biāo),即2012年底前,力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。該意見(jiàn)為下一步的財(cái)政體制改革指明了方向。一、現(xiàn)行市管縣財(cái)政體制存在的弊端我國(guó)目前實(shí)行的“市管縣”體制是1983年以來(lái)逐漸形成的,當(dāng)時(shí)省政府的派出機(jī)構(gòu)即地區(qū)行政公署,實(shí)質(zhì)上并不是一級(jí)政府。1983年,國(guó)務(wù)院提出,讓這個(gè)派出機(jī)構(gòu)與區(qū)域內(nèi)的一座中心城市機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并,利用中心城市的優(yōu)勢(shì)地位拉動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,減少條塊分割、城鄉(xiāng)分割,這就是當(dāng)年市管縣誕生的背景。從實(shí)際來(lái)看,這項(xiàng)改革在初中期對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確實(shí)也起到了一定的推動(dòng)作用,具有歷史適應(yīng)性。但隨著時(shí)間的推移,特別是在上世紀(jì)90年代中后期城市化進(jìn)程加快和國(guó)有企業(yè)脫困情況下,市級(jí)政府的市本位傾向日益增強(qiáng),縣域財(cái)富向城市日趨集中,很多城市事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”。而在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制度下,地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。另一方面,當(dāng)年相當(dāng)一部分中心城市并非是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的,而是被強(qiáng)推上去的,其實(shí)并不具備條件；有的則是“矬子里拔大個(gè)”,其經(jīng)濟(jì)實(shí)力甚至還不如所管轄的縣,這些逐漸成為后來(lái)市縣長(zhǎng)期矛盾和沖突的根源。在改革開(kāi)放之初縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主的特定條件下,實(shí)行的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用。但這種體制本質(zhì)上是“重城市輕縣域(農(nóng)村)”的行政管理體制,在加快城市發(fā)展的同時(shí),卻抑制了縣域的發(fā)展。二、省直管縣財(cái)政體制改革的必要性與可行性省直管縣財(cái)政體制改革的必要性:一是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展有必要對(duì)省以下財(cái)政體制予以調(diào)整。目前,縣域經(jīng)濟(jì)還不能成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展的支撐點(diǎn)和主戰(zhàn)場(chǎng),而制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要體制性障礙是權(quán)力下放不夠,自主發(fā)展空間太小,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。在這種情況下,調(diào)整省以下財(cái)政體制,突破市管縣體制在發(fā)展空間上的束縛,從外部對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)注入新的發(fā)展活力,是一種現(xiàn)實(shí)而必然的選擇。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決三農(nóng)問(wèn)題有必要對(duì)省以下財(cái)政體制予以調(diào)整。目前,市管縣不僅沒(méi)有達(dá)到“以城帶鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)互補(bǔ)”的體制設(shè)計(jì)初衷,而且在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)二元社會(huì)的分割和“極化”效應(yīng),其結(jié)果是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡,“三農(nóng)”問(wèn)題積重難返。實(shí)行省直管縣,即通過(guò)“市縣分置”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治的轉(zhuǎn)變,達(dá)到城市獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村自我治理的目的,有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和三農(nóng)問(wèn)題的真正解決。三是分稅制的不徹底、不完善要求對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)整。在分稅制改革按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則推進(jìn)過(guò)程中,由于地方政府層級(jí)過(guò)多、部門(mén)利益協(xié)調(diào)不均等因素的影響,造成各級(jí)政府職責(zé)模糊和交叉、事權(quán)和財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào),影響省以下分稅制財(cái)政體制的合理性和科學(xué)性,縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入“無(wú)稅可分、無(wú)利可享”的境地。實(shí)施省直管縣改革,有助于從根本上解決財(cái)政分權(quán)分層框架構(gòu)建和地方政府層次設(shè)置的問(wèn)題,提高財(cái)政體制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平和整體運(yùn)行效率。四是行政區(qū)劃改革的全面推進(jìn)必須與財(cái)政體制的調(diào)整相統(tǒng)一。實(shí)踐表明,地方政府行政層級(jí)每增加一級(jí),就會(huì)導(dǎo)致信息流失率增加,財(cái)政資金流轉(zhuǎn)效率降低,權(quán)力控制和政策執(zhí)行的力度減弱,政府的管理效率降低。而要對(duì)目前這種多層級(jí)的行政區(qū)劃進(jìn)行改革,客觀上要求財(cái)政體制改革先行,只有建立了相對(duì)穩(wěn)固的財(cái)政制度,才可能保證地方政府行政區(qū)劃改革的平穩(wěn)過(guò)渡。省直管縣財(cái)政體制的可行性:一是中央有要求。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部都明確提出了進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制、推行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)的要求。二是實(shí)踐有需求。通過(guò)對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革調(diào)查,大多數(shù)市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)認(rèn)為市管縣弊大于利,對(duì)改市管縣為省直管縣要求相當(dāng)強(qiáng)烈。三是現(xiàn)實(shí)可操作。(1)制度有保障。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是高度集權(quán)的全能政府,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)完全由政府包攬和經(jīng)營(yíng)。政府為鞏固其高度集權(quán)的需要,就必須加強(qiáng)計(jì)劃,增加管理層次。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打破了傳統(tǒng)的管理模式,資源配置由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型,政府職能重點(diǎn)已由大量的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控職能。我國(guó)省市兩級(jí)政府的職能已發(fā)生了很大的變化,事務(wù)性工作明顯減少,上級(jí)政府不再向下級(jí)政府分配物資和下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)。特別是近些年,行政審批制度改革取得了較大進(jìn)展,省級(jí)政府及其所屬部門(mén)的管理幅度增大,省完全有能力直接領(lǐng)導(dǎo)幾十個(gè)縣。(2)技術(shù)有保障。改革開(kāi)放以來(lái),隨著電話(huà)、電視的普及,特別是計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程通訊等現(xiàn)代技術(shù)手段運(yùn)用水平的提高,政府間傳遞信息的時(shí)效性和準(zhǔn)確性大大增強(qiáng)。高速公路、國(guó)道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善、現(xiàn)代交通工具的發(fā)達(dá),使得省域與縣域之間的空間距離變得越來(lái)越短。這些歷史性的變化,為提高行政效率、節(jié)約行政成本奠定了基礎(chǔ),為政府扁平化管理創(chuàng)造了條件,也為省直管縣提供了技術(shù)保障。(3)財(cái)力有保障。從財(cái)力上講,改革開(kāi)放三十多年,特別是分稅制以來(lái),省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷壯大,對(duì)縣級(jí)財(cái)政的扶持能力也得到增強(qiáng),讓利空間有所擴(kuò)大,為調(diào)整財(cái)政體制作了財(cái)力、物力上的準(zhǔn)備。三、省直管縣財(cái)政體制改革的主要內(nèi)容省直管縣體制是指省、市、縣行政管理關(guān)系由“省市縣”三級(jí)管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆∈?、省縣”二級(jí)管理,對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市市領(lǐng)導(dǎo)縣”模式變?yōu)橛墒√娲?實(shí)行“省直管縣”。實(shí)行省直管縣改革的主要目的就是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐。實(shí)行省直管縣財(cái)政改革,就是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算和年終結(jié)算等方面,省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系,開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn),省直管縣財(cái)政體制改革主要內(nèi)容包括:(1)收支劃分。在進(jìn)一步理順省與市、縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,確定市、縣財(cái)政各自的支出范圍,市、縣不得要求對(duì)方分擔(dān)應(yīng)屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任。按照規(guī)范的辦法,合理劃分省與市、縣的收入范圍。(2)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專(zhuān)項(xiàng)撥款補(bǔ)助,由各市、縣直接向省級(jí)財(cái)政等有關(guān)部門(mén)申請(qǐng),由省級(jí)財(cái)政部門(mén)直接下達(dá)市、縣。市級(jí)財(cái)政可通過(guò)省級(jí)財(cái)政繼續(xù)對(duì)縣給予轉(zhuǎn)移支付。(3)財(cái)政預(yù)決算。市、縣統(tǒng)一按照省級(jí)財(cái)政部門(mén)有關(guān)要求,各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。市級(jí)財(cái)政部門(mén)要按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)及有關(guān)縣預(yù)算,并報(bào)市人大常委會(huì)備案。(4)資金往來(lái)。建立省與市、縣之間的財(cái)政資金直接往來(lái)關(guān)系,取消市與縣之間日常的資金往來(lái)關(guān)系。省級(jí)財(cái)政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫(kù)按規(guī)定直接向省級(jí)金庫(kù)報(bào)解財(cái)政庫(kù)款。(5)財(cái)政結(jié)算。年終各類(lèi)結(jié)算事項(xiàng)一律由省級(jí)財(cái)政與各市、縣財(cái)政直接辦理,市、縣之間如有結(jié)算事項(xiàng),必須通過(guò)省級(jí)財(cái)政辦理。各市、縣舉借國(guó)際金融組織貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金等,直接向省級(jí)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸及承諾償還,未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對(duì)市、縣進(jìn)行扣款。四、省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)展情況縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。目前我國(guó)共有2070個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)體,占國(guó)土面積的95%、人口的74%、地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。因此,縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r如何,直接關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體發(fā)展?fàn)顩r。2005年,溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出:“具備條件的地方,可以推進(jìn)省直管縣的試點(diǎn)。”2006年中央一號(hào)文件也提出:有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。黨的十七大以來(lái),在進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展的新形勢(shì)下,黨中央和國(guó)務(wù)院明確提出,繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣(市)的體制改革。在