農(nóng)林學類論文-當前糧食流通體制“三項政策”實行情況的調(diào)查和思考（一）.doc

農(nóng)林學類論文-當前糧食流通體制“三項政策”實行情況的調(diào)查和思考（一）糧食流通體制改革是黨中央、國務(wù)院今年部署的一項重大改革，并把當前深化糧食流通體制改革的重點確定為“按保護價敞開收購農(nóng)民余糧、糧食收儲企業(yè)實行順價銷售糧食、糧食收購資金實行封閉運行”的“三項政策”。最近，我們對10個省市、22個縣執(zhí)行“三項政策”的情況進行了實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)情況極為嚴重。國有糧食收儲企業(yè)無法按保護價敞開收購農(nóng)民的大部分余糧，私商糧販收購糧食非但禁而不止、反而日趨活躍；農(nóng)民對糧食收購部門的壓級壓價怨聲載道，干群矛盾惡化；國有糧食收儲企業(yè)按定購價和保護價收購的糧食在一年內(nèi)不可能實現(xiàn)順價銷售，不少糧食部門已停發(fā)工資，國營糧食加工廠紛紛停工倒閉，而私營糧食加工廠卻“日趨興旺”，糧食部門將面臨更加嚴峻的虧損局面；銀行貸款資金大量增加，這些資金可能面臨繼續(xù)沉淀的結(jié)局；地區(qū)貿(mào)易封鎖現(xiàn)象開始抬頭，地區(qū)差價拉大，全國糧食市場一體化進展受到阻礙；糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展剛剛起步就面臨壟斷收購市場的挑戰(zhàn)：“三項政策”雖然提高了農(nóng)民收入，但人均收入增長還不到10元（相當于農(nóng)民收入的0.5%），而今年國有糧食企業(yè)總虧損額將達到348億元，地方糧食對口調(diào)撥財政補貼300億元，銀行貸款利息補帖13.5億元，總共661.5億元之巨。本報告首先論證了這場改革可能難以成功的依據(jù)，然后分別對實行這“三項政策”的利和弊進行了分析，最后提出了深化我國糧食流通體制改革的一些設(shè)想。一、“三項政策”（一）、按保護價敞開收購農(nóng)民余糧首先，讓我們來分析在目前的情況下，能否落實“按保護價敞開收購農(nóng)民余糧”，禁止一切私商糧販直接向農(nóng)民收購糧食，由國家糧食部門掌握糧源這一政策。這是“三項政策”中最關(guān)健的環(huán)節(jié)，也是國有糧食收儲企業(yè)實現(xiàn)順價銷售的前提。調(diào)查結(jié)果表明，私商糧販收購糧食禁而不止，被調(diào)查的以前曾出售給私商糧販和非國營糧食收儲企業(yè)的農(nóng)戶中，有70%的農(nóng)民承認今年他們的銷售渠道同往年差不多，被調(diào)查的集貿(mào)市場上的糧食零售商聲稱商店里賣的糧食都是自己田里種的，或者是國有糧食收儲企業(yè)及附近糧食加工廠那里批發(fā)的?？墒?，被調(diào)查的22個縣的所有國有糧食收儲企業(yè)都回答他們今年除了糧食對口調(diào)撥以外，沒有出售糧食給任何私商糧販，因為他們無法順價銷售。私商糧販收購糧食禁而不止，國有糧食收儲企業(yè)保護價無法敞開收購農(nóng)民大部分余糧，造成這種現(xiàn)象主要有以下八個方面的原因。第一、私商糧販已形成市場上具有強大競爭力的主體之一，市場化難以逆轉(zhuǎn)90年代初以來實行的一系列市場改革，大大促進了糧食交易市場的繁榮和市場環(huán)境的改善。據(jù)農(nóng)業(yè)政策研究中心的研究表明，國營糧食部門收購農(nóng)民的余糧從70年代的100%降到了1995年的55%，乃至1996-97年的50%，農(nóng)民余糧進入非國營糧食收購部門的交易量迅速增長，在糧食收購（包括農(nóng)民直接銷售）環(huán)節(jié)形成了多種經(jīng)濟成份共存的糧食市場。世界銀行經(jīng)濟學家的研究表明，九十年代中國糧食市場的擴張迅速超過了所有其它商品，到1995年私商糧販直接收購農(nóng)民余糧和農(nóng)民直接出售糧食的比例大約占40%.國內(nèi)已形成了國營、集體和私商糧販三位一體的全國糧食大市場，其一體化程度達到相當高的的水平。90年代市場和價格改革帶來了糧食市場前所未有的發(fā)育。最近農(nóng)業(yè)政策研究中心所做的研究表明，從1988年到1996年，省際間大米、小麥和玉米價格的波動幅度降低，這是市場一體化程度提高的一個跡象，他們對市場整合程度更加綜合和正規(guī)的統(tǒng)計檢驗也支持這個結(jié)論。新的以追求利潤為目標的私商的市場準入，是市場競爭力提高的最有力證據(jù)。第二、“保護價”很難收購農(nóng)民的大部分余糧保護價政策執(zhí)行原則是當市場價低于保護價時按保護價收購農(nóng)民定購糧以外的余糧，而當市場價高于保護價時，則必須按市場價購買農(nóng)民的余糧。然而在實際的操作過程中，由于種種原因，“保護價”無法完全收購農(nóng)民的余糧。根據(jù)我們對10個省的抽樣調(diào)查，1997年稻谷的保護價同收購時的市場價基本持平，而1998年的稻谷保護價卻略低于收購時的市場價（各省平均低7%）。玉米保護價明顯低于市場價，小麥的保護價這兩年名義上略高于收購時的市場價（按中等標準的小麥，高5%），但許多地方壓級壓價，由國有糧食收儲企業(yè)完全掌握糧源的設(shè)想是很難實現(xiàn)的。被調(diào)查的農(nóng)戶中，有80%的農(nóng)民說只要有機會，他們愿意把糧食賣給私商糧販，原因有兩個。一是市場價格不會低于保護價，而且他們相信收購季節(jié)之后，糧價會上漲，私商糧販的收購價也會上漲，而保護價是固定的。二是私商糧販不會對糧食進行壓級壓價，而且收購到戶，節(jié)約售糧的運輸成本。第三、購銷經(jīng)營成本差異（效益差異）決定私商糧販具有很強的生命力那么通過進一步提高保護價水平是否就能達到收購農(nóng)民的全部或大部分余糧呢？答案還是不大可能。因為這時的“市場價”已經(jīng)不是真正的市場價，“市場價”（私商糧販收購價）會隨保護價的提高而上升，而且上升的幅度會同政府確定的“保護價”同步。私商糧販收購價可以隨“保護價”提高而上升的根本原因是私商的市場購銷經(jīng)營費用大大低于國有糧食收儲企業(yè)，使得私商糧販在任何情況下，都能夠以略高于“保護價”的價格收購農(nóng)民余糧，并能以低于國有糧食收儲企業(yè)“順價銷售”的價格出售糧食。這對“順價銷售”造成極大的壓力。第四、政策性的地區(qū)差異由于各地區(qū)的糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢差異、各地區(qū)財政收支平衡壓力的差異、定購價以及保護價在各地（省際間、甚至省內(nèi)各縣之間）存在相當大的差別。即使在本地的保護價高于市場價情況下，只要外地的保護價低于本地的市場價（加運輸費用），私商糧販也會千方百計地從本地收購糧食，運銷外地，以謀取由政策性的地區(qū)差價帶來的利潤。總之，在各種經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，在原有市場已經(jīng)相當發(fā)育和在私商糧販行業(yè)已經(jīng)成為糧食收購、批發(fā)、零售的市場主體之一的情況下，非國營糧食企業(yè)就業(yè)人數(shù)幾乎可以同國營糧食收儲企業(yè)職工人數(shù)相當?shù)那闆r下，要安全收購農(nóng)民的所有余糧，即使通過非市場的行政干預(yù)手段，也很難達到預(yù)期的目的。因為這種干預(yù)和監(jiān)督的成本也是非常昂貴的。第五、行政干預(yù)和監(jiān)督成本昂貴我們是否可以通過更強制的行政干預(yù)手段，如動用工商行政部門和公安部門加強市場監(jiān)督，擰住國有糧食收購的龍頭呢？實際上這種措施已在各地普遍執(zhí)行，但效果并不理想。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，是因為除了部門間的利益問題外，還有干預(yù)和監(jiān)督的難度及其成本。這也從另一側(cè)面反映市場這只“無形的手”的有形力量。行政干預(yù)的后果必然是地區(qū)間貿(mào)易分割的產(chǎn)生、交易成本的增加、消費者福利的損失和市場總體效益的下降。第六、“自產(chǎn)自銷”問題農(nóng)民糧食自產(chǎn)自銷的數(shù)量也是不可低估的。根據(jù)我們?nèi)ツ甑囊豁椚珖S機抽樣調(diào)查表明，農(nóng)民自產(chǎn)自銷的糧食占農(nóng)民商品糧的比重：稻谷為14%，小麥10%，玉米則更高達25%.一旦糧食市場價略有回升（現(xiàn)在實際上已經(jīng)開始），即使私商糧販能夠控制住，農(nóng)民自產(chǎn)自銷的糧食也會使“順價銷售”政策難以奏效。更應(yīng)該引起注意的是今年我們所調(diào)查的種糧專業(yè)戶，大多數(shù)定購任務(wù)占生產(chǎn)量比例都很小，一些糧食專業(yè)戶甚至無定購任務(wù)。若按保護價出售給糧食收儲企業(yè)，他們認為只能保本，如在福建早稻生產(chǎn)的成本為1.12元/公斤，而保護價則為1.10元/公斤，大多數(shù)的糧食專業(yè)戶都打算自己加工糧食，自產(chǎn)自銷，這比按保護價賣給國家要合算得多。第七、糧食部門的問題“三項政策”執(zhí)行初期，不少地區(qū)的糧食部門是充滿信心的，他們相信這些政策能夠帶來糧食企業(yè)的新局面。然而，面臨糧食敞開收購中產(chǎn)生的一系列新問題（資金到位問題、糧食等級爭議問題、庫存暴滿倉容不足問題、只購不銷而產(chǎn)生停發(fā)工資問題等等），不少國營糧食部門開始對這場改革感到前途渺茫。被調(diào)查的主管糧食工作的干部中，有40%的人認為若工商和公安部門能密切配合，他們能夠收購到農(nóng)民的大部分余糧，基本達到敞開收購充分掌握糧源的目標，但有60%的人認為即使他們再努力也做不到。一位糧食部門的領(lǐng)導講，“讓糧食局和工商部門的干部來監(jiān)督我們縣上百萬農(nóng)民的糧食銷售問題，很難很難。我們已做了很大努力，有不少糧食還是流入個體糧販子手中”。收購剛開始不久，有64%的縣糧庫已開始暴滿，大多數(shù)是去年收購而未被調(diào)出和銷售的陳糧。如果按政策敞開收購，如果農(nóng)民也愿意把糧食賣給國營糧食收儲企業(yè)，所調(diào)查的縣糧食庫存需增容40%.一些收購工作抓得比較好的縣，只好暫時到一些有倉庫的工廠甚至學校租用倉庫和空地，產(chǎn)生“工作抓得越好，負擔越重”的結(jié)局。糧食產(chǎn)區(qū)報怨糧食銷區(qū)遲遲不調(diào)走糧食，一些產(chǎn)區(qū)不得不到銷區(qū)租用糧倉，出現(xiàn)銷區(qū)糧食由產(chǎn)區(qū)在銷區(qū)代保存的怪現(xiàn)象。糧食收購中壓級壓價雖然不是今年才出現(xiàn)的現(xiàn)象，為了能順價銷售，這種現(xiàn)象今年確實比往年更普遍，所到之處，農(nóng)民無一不反映這個問題。對農(nóng)民與收購部門糧食質(zhì)量爭議，在實際工作中根本不可能由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門解決。被調(diào)查的縣中就有出現(xiàn)由于質(zhì)量爭議引起沖突，收購人員被打成重傷而住院的情況。第八、收購資金的財政負擔雖然一再強調(diào)收購貸款和財政部門基金必須及時到位，但由于各地區(qū)財政緊缺問題及其他種種原因，還是有20%多的縣資金無法及時到位，這里既有客觀的原因，又有主觀的原因。（二）、順價銷售如果無法把住收購關(guān)，無法按“保護價”敞開收購農(nóng)民余糧，國有糧食收儲企業(yè)就難以實現(xiàn)順價銷售，其原因主要有以下四個方面：第一、私商糧販的存在決定了順價銷售難上加難從理論上講，私商糧販的市場運作效益高于國有糧食收儲企業(yè)。這一觀點可從以下幾個現(xiàn)象和數(shù)據(jù)得到證明。第一，私商糧販雖然面臨種種禁令、關(guān)卡，無任何糧食購銷補貼和貸款，它能生存下去，這一現(xiàn)實就足以說明他們在市場上的作用和競爭力（從經(jīng)濟角度上講）。第二，私商糧販的糧食商業(yè)庫存期一般不超過一個月，大多數(shù)是隨購隨銷，比目前國有糧食收儲企業(yè)平均18個月的糧食庫存期要節(jié)省大量的管理和儲存開支。第三，國有糧食收儲企業(yè)受固定資產(chǎn)折舊、退休人員負擔、人浮于事等影響，私商糧販的經(jīng)營管理費用普遍低于國有糧食收儲企業(yè)。根據(jù)我們的調(diào)查，私商糧販購銷（從收購到銷售）一噸糧食的平均費用大約為80100元（不同作物有區(qū)別），比目前國有糧食收儲企業(yè)的每噸平均費用150250元低一倍！由于糧食營銷成本的顯著差異，決定了不管“保護價”水平有多高，私商糧販總是能在糧食購銷上獲利，甚至能夠獲得超額利潤。“無形的手”不但發(fā)揮著它有形的作用，甚至被私商利用來“鉆”政策的空子，使整個市場的真正和主要交易掌握在私商手中，而國有糧食收儲企業(yè)只購不銷，只能面對日益增長的庫存，期待著似要到來又很難盼來的順價銷售局面。比如，福建大多數(shù)地區(qū)今年早稻的保護價是1.1元/公斤，定購價為1.43元/公斤，而私商糧販從農(nóng)民那里收購的價格在1.15元/公斤到1.20元/公斤。在浙江，早稻的保護價為1.18元/公斤，定購價為1.36元/公斤，而私商糧販的收購價達1.25元/公斤。早稻生產(chǎn)的成本價在福建和浙江大約為1.201.25元/公斤，這種“市場價”同保護價的價差，使許多農(nóng)民不愿交售余糧。因此盡管國有糧食收儲企業(yè)按“保護價”敞開收購農(nóng)民余糧，但在執(zhí)行過程中顯然遇到了困難。順價銷售的原則是以原糧購進價（按定購價、保護價加權(quán)平均計算）為基礎(chǔ)，加上當期合理費用和最低利潤確定。根據(jù)我們對南方幾個省調(diào)查，國有糧食部門早稻的順價銷售的價格起碼要高達1.50元/公斤，而私商即使以1.20/公斤購入，加上購銷經(jīng)營成本，也只有1.30元/公斤，他們?nèi)舭鸭Z價再抬高5%以取得異常的超額利潤，價格也只有1.37元/公斤?？傊?，私商能以高于保護價的價格購進糧食，又能以低于“順價銷售”的價格出售，占領(lǐng)著銷售市場的主要份額，在“三項政策”執(zhí)行初期，必然在糧食市場上發(fā)揮著主渠道的作用。第二、市場價格的大幅度上升已不可能近三年來，糧食生產(chǎn)年年豐收，在短期內(nèi)形成供大于求的局面，由于國內(nèi)價格（除大米以外）高于國際市場價格，出口受阻。糧食市場價格下降是必然的趨勢。今年我國糧食生產(chǎn)雖然遭受嚴重水災(zāi)，但據(jù)各有關(guān)部門預(yù)測，糧食總產(chǎn)量不會比去年低多少。今年15月份糧食批發(fā)市場除了玉米價格基本穩(wěn)定外，其他糧食批發(fā)價都出現(xiàn)下降趨勢，糧食價格每月平均下降幅度早秈米為-0.82%，晚粳為-0.15%，小麥為-2.07%.67兩個月內(nèi)大米批發(fā)價上漲了20%左右，同期小麥和玉米的批發(fā)價也分別上漲5%左右，使糧食市場價格接近甚至超過國家規(guī)定的保護價。這期間糧價上漲有季節(jié)波動的因素（比如小麥和玉米），也有“順價銷售”和禁止私商直接收購農(nóng)民余糧的政策效應(yīng)，更有預(yù)期夏糧減產(chǎn)的原因。然而進入8月份以來，糧食批發(fā)市場的價格并沒有上升。而零售市場早秈稻價格卻反而出現(xiàn)下降（-2.3%）。小麥和玉米價格89月份也趨于穩(wěn)定。隨著秋糧收獲季節(jié)的到來，預(yù)計今年秋糧又將是豐收，秋糧增產(chǎn)的幅度可能