政治其它相關(guān)論文-公共治理理論哲學(xué)基礎(chǔ)的演進(jìn)及其對(duì)我國(guó)政治發(fā)展的啟示.doc

政治其它相關(guān)論文-公共治理理論哲學(xué)基礎(chǔ)的演進(jìn)及其對(duì)我國(guó)政治發(fā)展的啟示【內(nèi)容提要】行政學(xué)自19世紀(jì)末由政治學(xué)分離出來(lái)后隨著時(shí)代與社會(huì)的變遷和發(fā)展而不斷發(fā)展，尤其是20世紀(jì)中后葉，公共治理理論日益形成新公共行政和新公共管理兩大理論學(xué)派。兩者源于各自的實(shí)踐基礎(chǔ)，基于不同的理論假設(shè)，既是對(duì)西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，亦是西方社會(huì)過(guò)去一段時(shí)間乃至當(dāng)前社會(huì)變革的理論指南。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，作為政治文明建設(shè)之關(guān)鍵的政治體制改革已提上議事日程，而作為政治體制改革核心內(nèi)容之一的行政體制改革要求我們?cè)诮梃b和汲取西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及歷史、文化、制度等環(huán)境因素，充分吸納西方公共治理理論的科學(xué)成份，借鑒西方官僚制的技術(shù)性成果，形成適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的公共治理模式?！娟P(guān)鍵詞】公共治理/公共行政/公共管理/執(zhí)政合法性20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的哲學(xué)界、政治學(xué)界、法學(xué)界和社會(huì)學(xué)界都開(kāi)始使用治理（Governance）以取代統(tǒng)治（Government）來(lái)描述政治體制的延續(xù)與社會(huì)公共秩序的維持。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)這一概念表達(dá)轉(zhuǎn)變的源起與意義則莫衷一是，時(shí)下一種流行于諸學(xué)科的解釋是：“治理”凸現(xiàn)了社會(huì)治理的主體由原來(lái)的政府變?yōu)檎鐣?huì)中介組織（第三部門(mén)、非政府組織）基層自治，我們認(rèn)為，這種解釋并未真正深入問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，并混淆了理論的源起與理論的發(fā)展的關(guān)系，以之來(lái)指導(dǎo)我國(guó)政治發(fā)展更將產(chǎn)生巨大危害。追溯這一概念表達(dá)轉(zhuǎn)變的源起與發(fā)展勢(shì)必要涉及行政學(xué)的產(chǎn)生與西方公共治理理論哲學(xué)基礎(chǔ)的演進(jìn)。一任何一種理論的產(chǎn)生都源自社會(huì)發(fā)展的需要和基于人類認(rèn)識(shí)的積淀，“科學(xué)研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學(xué)對(duì)象所具有的特殊的矛盾性?！鄙鐣?huì)治理理論的最初發(fā)軔是行政學(xué)與政治學(xué)的分離，學(xué)術(shù)界一般把威爾遜于1887年在政治學(xué)季刊上發(fā)表的行政學(xué)之研究一文作為這一分離的象征。威爾遜認(rèn)為行政與政治不同，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治的領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。行政管理是置身于政治所特有的范圍之外的。行政管理問(wèn)題并不是政治問(wèn)題?！蓖瑫r(shí)他又提出：“執(zhí)行憲法比制定憲法還要困難”，因此，“應(yīng)建立一門(mén)行政科學(xué)力求使政府不走彎路，避免雜亂無(wú)章、不成體統(tǒng)的現(xiàn)象，加強(qiáng)并純潔政府機(jī)構(gòu)?！币嬲斫馔栠d的政治行政二分理念，我們就應(yīng)該注意到美國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)。美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)后，資本主義得到迅速發(fā)展。從1860年到1894年，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)已從世界第四位上升到第一位。疆界的擴(kuò)大，大公司的發(fā)展，同世界各國(guó)聯(lián)系的加強(qiáng)，使得政府的行政事務(wù)日益龐雜，政府機(jī)構(gòu)也隨之?dāng)U大。然而，威爾遜時(shí)代政府機(jī)構(gòu)盛行的分贓制（SpoilSystem），即當(dāng)時(shí)政府的所有職位都是通過(guò)競(jìng)選勝利者分配給其支持者完成的。政府機(jī)構(gòu)工作人員的頻繁變動(dòng)導(dǎo)致從業(yè)者難以適應(yīng)政府工作的專業(yè)化和缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，使得這一制度在運(yùn)行過(guò)程中日益暴露出政府運(yùn)作的低效率和腐敗。有鑒于此，美國(guó)于1883年嘗試建立了基于功績(jī)制（MeritSystem）的文官制度，即將政治決策機(jī)構(gòu)與決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人員遴選辦法予以區(qū)分：政治決策機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)行原有的選舉制，決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員則實(shí)行長(zhǎng)期乃至終生雇傭制。這些政府雇員之職位保持與升遷不受決策機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者變遷的影響，只與他自身的教育前景、工作業(yè)績(jī)等相關(guān)。對(duì)威爾遜這樣一位既當(dāng)過(guò)大學(xué)校長(zhǎng)、又曾任州長(zhǎng)、總統(tǒng)的大學(xué)教授，在理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出政治與行政二分原則并提出建立一門(mén)行政科學(xué)正是為了克服政府的低效運(yùn)行與腐敗，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。古德諾在威爾遜的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)行政學(xué)的哲學(xué)基礎(chǔ)展開(kāi)了論述，他在1900年出版的政治與行政一書(shū)中提出，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行?！霸谒械恼w制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能。在所有的國(guó)家中也都存在著分立的機(jī)關(guān)，美國(guó)分立的機(jī)關(guān)都用他們的大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別是：政治與行政?！惫诺轮Z還認(rèn)為行政不應(yīng)受到政治權(quán)宜措施及政黨因素的影響。這是其后羅納德懷特、馬克斯韋迫、H西蒙等具體探索行政規(guī)律的基礎(chǔ)。如果說(shuō)威爾遜等人的政治與行政二分原則為行政科學(xué)確立了哲學(xué)基礎(chǔ)的話，那么公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的道路則是由馬克斯韋伯開(kāi)拓出來(lái)的。正是其從對(duì)科層制（官僚制）問(wèn)題的研究中抽象出公共行政的工具理性原則，并對(duì)公共行政的體系進(jìn)行了明確的形式合理性設(shè)計(jì)，現(xiàn)代行政科學(xué)范式才得以真正建立。官僚制作為實(shí)踐中的一種國(guó)家政治統(tǒng)治與社會(huì)管理方式有著悠久的歷史，早在我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期就有類似與現(xiàn)代意義上的官僚制社會(huì)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)。但長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)官僚制缺乏深入的學(xué)理研究，正是馬克斯韋伯界定了這一制度并研究了其“合理性”之后，人們才進(jìn)一步從理論和實(shí)踐上關(guān)注官僚制的基本形式和發(fā)展歷程，完善其操作設(shè)計(jì)。在馬克斯韋伯的理論信念中，對(duì)于政治來(lái)說(shuō)，行政作為政治的工具，它的唯一追求就是效率。合理性的現(xiàn)代官僚制正是適應(yīng)行政發(fā)展的效率需要而形成的基于明確的技術(shù)化、理性化和非人格化的權(quán)威型層級(jí)管理體制。其實(shí)，在馬克斯韋伯那里，官僚制首先是作為一種統(tǒng)治工具而存在的，然后才是作為一種管理機(jī)制而被加以關(guān)注的。在馬克思韋伯及其追隨者的理論視野中，官僚政治追求最大效率、最優(yōu)化、合理化，而這恰恰是資本主義社會(huì)的基本精神。合理化的發(fā)展必將導(dǎo)致行政管理的加強(qiáng)和社會(huì)體制的科層化。因而，熊彼特預(yù)言，未來(lái)將由于領(lǐng)取薪金的職員的增加而出現(xiàn)的“官僚政治”會(huì)取代資本主義文明。另一方面，他們又認(rèn)為，國(guó)家是維持合法性暴力的、壟斷的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)，即國(guó)家的職能在于通過(guò)強(qiáng)制性政治統(tǒng)治提供社會(huì)秩序。官僚制正是實(shí)現(xiàn)國(guó)家功能的工具，正是由技術(shù)官僚所構(gòu)成的官僚體系和官僚制，成了運(yùn)用統(tǒng)治權(quán)的組織和形成統(tǒng)治的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)。他們反對(duì)把國(guó)家政治職能社會(huì)化從而使國(guó)家變得軟弱無(wú)力的傾向，主張建立一個(gè)強(qiáng)大的“完美國(guó)家”?？傊鞣缴鐣?huì)19世紀(jì)末20世紀(jì)初提出政治行政二分原則及行政科學(xué)產(chǎn)生和確立過(guò)程，是西方社會(huì)在由自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷社會(huì)轉(zhuǎn)型中適應(yīng)當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境以及歷史、文化、制度等環(huán)境因素（PolicyContext），尤其是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)上的日益壟斷、社會(huì)利益的日益分化與政治上的多黨制民主體制的矛盾導(dǎo)致政府現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的低效率、腐化和社會(huì)沖突加劇，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的阻滯和社會(huì)秩序供給的障礙。其解決問(wèn)題的出路在于加強(qiáng)官僚體制的建設(shè)，從本質(zhì)來(lái)看，西方社會(huì)在應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中解決社會(huì)秩序的供給更多是靠社會(huì)統(tǒng)治，即資本主義政權(quán)的存續(xù)一方面依賴于通過(guò)意識(shí)形態(tài)的灌輸強(qiáng)化其民眾對(duì)現(xiàn)行政治制度的信念認(rèn)同，另一方面從技術(shù)層面上改革與社會(huì)統(tǒng)治不相適應(yīng)的政府運(yùn)行體制，即通過(guò)選舉產(chǎn)生強(qiáng)有力的政務(wù)官與通過(guò)雇傭形成有效能的文官制度相結(jié)合的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。二進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家由于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富日益豐富，整個(gè)社會(huì)正處于由生活必需品時(shí)代向耐用消費(fèi)品時(shí)代轉(zhuǎn)變，但與此同時(shí)，由于資本主義社會(huì)原有的社會(huì)財(cái)富分配模式漠視廣大勞動(dòng)者權(quán)益，一方面，社會(huì)財(cái)富日益高度集中于少數(shù)寡頭手中，另一方面，廣大勞動(dòng)者面臨日益嚴(yán)峻的收入降低與對(duì)未來(lái)收益預(yù)期的不確定性之中。最終導(dǎo)致西方社會(huì)在20世紀(jì)20年代末遭遇了資本主義有史以來(lái)最嚴(yán)重的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)（19291933）。為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)出現(xiàn)了羅期福“新政”，其實(shí)質(zhì)是政治發(fā)展在一定程度上反應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，調(diào)整社會(huì)治理中一些原有的制度安排。其表現(xiàn)是在一定程度上關(guān)注廣大勞動(dòng)者權(quán)益（包括政府規(guī)定勞動(dòng)者最低工資、保護(hù)一定限額的銀行存款、強(qiáng)化工會(huì)的作用、工會(huì)代表勞動(dòng)者與資方談判勞動(dòng)會(huì)同、政府通過(guò)加稅和赤字為勞動(dòng)者提供一定福利與社會(huì)保障等）。然而，在流行的理論解讀中，人們往往僅僅注意到作為“新政”技術(shù)性組成部分的強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)（凱恩斯主義）與擴(kuò)大政府開(kāi)支政策（通過(guò)增加政府雇員、提高公務(wù)員薪金、增加政府定購(gòu)、擴(kuò)大公共產(chǎn)品尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資力度等）。對(duì)羅斯福新政的誤讀，有可能在借鑒西方社會(huì)公共治理理論以服務(wù)于促進(jìn)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的政治發(fā)展路徑選擇時(shí)產(chǎn)生不切實(shí)際的幻想。20世紀(jì)50年代，世界性的社會(huì)主義浪潮對(duì)資本主義政治體制有序運(yùn)行形成了巨大的壓力。尤其是進(jìn)入60年代中期后，西方社會(huì)長(zhǎng)期面臨聲勢(shì)浩大的美國(guó)黑人爭(zhēng)取人權(quán)運(yùn)動(dòng)、法國(guó)社會(huì)各界爭(zhēng)取社會(huì)公正和世界性的女權(quán)運(yùn)動(dòng)等政治環(huán)境，種族歧視、日益擴(kuò)大的社會(huì)差距與極度腐敗的吏治使人們喪失了對(duì)資本主義制度的信心，由意識(shí)形態(tài)支撐的資本主義社會(huì)制度合理性急劇喪失，西方社會(huì)政權(quán)急需尋找現(xiàn)實(shí)合法性?！昂戏ㄐ砸馕吨撤N政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值統(tǒng)治秩序的穩(wěn)定性也依賴于自身（至少）在事實(shí)上的被承認(rèn)?！币簿褪钦f(shuō)，現(xiàn)實(shí)合法性的確立只能依賴建立于至少在一定程度上順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流、傾聽(tīng)并滿足公眾期待的統(tǒng)治。西方行政學(xué)者日益注重官僚體制的技術(shù)操作層面如預(yù)算、人事、組織等技術(shù)合法性的研究而忽視對(duì)政治的價(jià)值合法性如社會(huì)危機(jī)處理、政策制定、政策分析等的價(jià)值基礎(chǔ)問(wèn)題的研究，使行政科學(xué)遠(yuǎn)離社會(huì)生活，研究成果不能影響或參與到社會(huì)決策過(guò)程中。正是在此歷史背景（PolicyContext）下，繼30年代羅斯福新政、凱恩斯主義后，在西方社會(huì)公共治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方政治學(xué)家如亨廷頓等對(duì)威爾遜以來(lái)建構(gòu)起來(lái)的基于政治行政二分原則的社會(huì)治理模式和理論提出了批評(píng)，特別是對(duì)政府的價(jià)值中立表示懷疑，對(duì)政府的效率目標(biāo)的合法性不予認(rèn)同。1972年Waldo同其學(xué)生等33位行政學(xué)者提出的黑堡宣言被認(rèn)為是新公共行政學(xué)派形成的重要標(biāo)志。該學(xué)派強(qiáng)調(diào)行政科學(xué)研究應(yīng)注重自身的哲學(xué)基礎(chǔ)，應(yīng)具有價(jià)值觀。新公共行政學(xué)派還認(rèn)為，政府在為社會(huì)提供秩序的過(guò)程中除了要促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展（主要通過(guò)提供制度安排）和具有效率（通過(guò)完善官僚體制）之外，同時(shí)還應(yīng)解決制度正義（主要體現(xiàn)在社會(huì)制度符合歷史發(fā)展規(guī)律）與社會(huì)平等（主要體現(xiàn)在關(guān)注弱勢(shì)群體，縮小社會(huì)貧富差距）。20世紀(jì)60年代末以來(lái)，新公共行政學(xué)派的理論在一定范圍和一定程度上應(yīng)用于實(shí)踐，著名的如英國(guó)工黨1970年執(zhí)政以后實(shí)行的國(guó)有化改革，歐洲社會(huì)民主黨的福利國(guó)家改革以及美國(guó)上世紀(jì)六、七十年代的一系列社會(huì)改良?？陀^地說(shuō)，這些社會(huì)改良在一定程度上緩解了政治合法性危機(jī)，但由于這些政權(quán)的現(xiàn)實(shí)的執(zhí)政環(huán)境（PolicyContext）中不可能真正實(shí)現(xiàn)制度正義與社會(huì)平等，同時(shí)由于歷史與現(xiàn)實(shí)因素的影響，這些社會(huì)改良在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行中又產(chǎn)生了一系列新的社會(huì)問(wèn)題，如國(guó)有化企業(yè)效率降低、公共行政中人浮于事、社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不足，形成了效率缺失。因而20世紀(jì)80年代以來(lái)，以撒切爾主義和里根革命為代表的西方社會(huì)公共治理模式發(fā)生了重新轉(zhuǎn)向注重政府效率和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的競(jìng)爭(zhēng)性的方向。在行政科學(xué)研究上的反應(yīng)就是新公共管理學(xué)派的誕生。新公共管理學(xué)派在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、供給學(xué)派、貨幣主義和理性預(yù)期學(xué)派等保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)或新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向作用。不斷開(kāi)拓政府運(yùn)作的效率模式，主張政府機(jī)關(guān)要效法企業(yè)界，追求效率。形成了諸如民營(yíng)化理論、BOT模式、政府再造、社區(qū)主義和第三部門(mén)（NPO）等技術(shù)操作層面的理論。然而，無(wú)論是新公共行政學(xué)派及其實(shí)踐抑或是新公共管理學(xué)派及其實(shí)踐并未能真正解決效率與公平問(wèn)題，西方社會(huì)公共治理理論的最新發(fā)展表現(xiàn)為以吉登斯為代表的“第三條道路”，吉登斯試圖調(diào)和效率與公平的關(guān)系，并企圖二者兼顧。從布萊爾新工黨政府的執(zhí)政效果來(lái)看，新公共治理理論在英國(guó)的實(shí)踐效果并不理想。通過(guò)理論的梳理我們認(rèn)為，西方公共治理理論的演進(jìn)在理論表現(xiàn)形態(tài)上可謂色彩斑斕，甚至涌現(xiàn)出如獲得諾貝爾獎(jiǎng)的學(xué)者西蒙等人。不可否認(rèn)，西方公共治理理論在其100多年的發(fā)展過(guò)程中加深了人類對(duì)社會(huì)歷史發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，開(kāi)拓出了一系列的社會(huì)治理的操作技術(shù)，如崇尚法制、講求效率等。但是，由于要么因?yàn)榛诘恼軐W(xué)基礎(chǔ)（政治理念上的效率至上）與社會(huì)發(fā)展規(guī)律（潮流）相違背，要么由于其制度環(huán)境（政治體制）難以完全容納其哲學(xué)基礎(chǔ)（政治理念上的效率與公平兼顧），理論建構(gòu)的形式完美與實(shí)踐的不盡如人意也就是必然的。三我們探討西方公共治理理論的演進(jìn)與其哲學(xué)基礎(chǔ)的嬗變，除理論研究上的旨趣外，更重要的在于對(duì)當(dāng)下我國(guó)政治發(fā)展路徑選擇的憂思。國(guó)人由20世紀(jì)70年代從思想到實(shí)踐的盲目排外，已逐漸演變?yōu)楝F(xiàn)時(shí)的盲目崇洋與照搬照抄，當(dāng)前，無(wú)論是學(xué)界還是政界，關(guān)于社會(huì)轉(zhuǎn)型言必稱憲政體制，關(guān)于社會(huì)治理言必稱市民社會(huì)和第三部門(mén)，關(guān)于行政改革言必稱黨政分離、小政府大社會(huì)，但我們對(duì)相關(guān)理論的理解又往往不能把握其精髓。我們絕不否認(rèn)西方理論的先進(jìn)，但不可忘記任何科學(xué)理論都有其適用閾值，即有其產(chǎn)生和發(fā)生作用的社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)。如同發(fā)生在19世紀(jì)末的牛頓經(jīng)典力學(xué)與量子力學(xué)的論爭(zhēng)以今天的眼光來(lái)看多少有些可笑一樣，在社會(huì)治理上的盲目崇洋與照搬照抄西方更顯不智。西方公共治理理論的演進(jìn)是對(duì)其公共治理實(shí)踐的總結(jié)與其對(duì)自身社會(huì)治理環(huán)境（PolicyContext）的恰當(dāng)把握基礎(chǔ)上的。我們認(rèn)為在梳理西方公共治理理論演進(jìn)及其哲學(xué)基礎(chǔ)嬗變的過(guò)程中，可以給我們的政治發(fā)展路徑選擇提供以下啟示：政治與行政的分離是歷史發(fā)展的過(guò)程。以最早提出政治與行政二分并在社會(huì)公共治理中施行的美國(guó)為例，政治決策與決策執(zhí)行的分離是多黨政治條件下政權(quán)的易變與政府工作人員的分贓制安排引至諸多流弊而采取的一種無(wú)可奈何的選擇。其改革是為了確保其多黨執(zhí)政體制穩(wěn)固，也就是確保其政治治理意識(shí)形態(tài)合法性的前提下，增強(qiáng)其政治運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)合法性，即通過(guò)減少腐敗和提高效率改善政府的滿意度，那么，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治與行政一元化且政治責(zé)任制相對(duì)缺失的執(zhí)政條件下，政治發(fā)展不可能實(shí)現(xiàn)政治與行政的二分。如果強(qiáng)行分離，執(zhí)政黨的控制能力就會(huì)從根本上受到削弱，“結(jié)果，就會(huì)隨著執(zhí)政黨控制能力的削弱而迅速產(chǎn)生出各種各樣的政治實(shí)體，這些政治實(shí)體又會(huì)迅速地正當(dāng)化。也就