政治其它相關(guān)論文-高速增長中的低度政治發(fā)展──泰國模式分析.doc

政治其它相關(guān)論文-高速增長中的低度政治發(fā)展泰國模式分析內(nèi)容提要本文分析了泰國在經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展后起其政治體制依然沒有重大變化的種種因素，指出泰國獨(dú)特的官僚體制在這一過程中的作用，并認(rèn)為真正的政治發(fā)展比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為困難。關(guān)鍵詞：泰國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，官僚制，政治發(fā)展。政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系歷來是學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的課題。貧窮的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上無法建立穩(wěn)定的政治秩序和民主體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就會(huì)造成政治方面的積極變化，均已成為學(xué)術(shù)界的共識。然而泰國在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，原來的既得利益集團(tuán)不僅很容易地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果據(jù)為己有，而且依然大體上保持著舊有的政治體制，形成一種經(jīng)濟(jì)方面的高速發(fā)展與政治方面的低度發(fā)展同時(shí)并存的奇特局面。從而對傳統(tǒng)的發(fā)展理論提出了挑戰(zhàn)。作為東南亞新興工業(yè)化國家和亞洲第五虎，泰國這種獨(dú)特的現(xiàn)象越來越引起致力于發(fā)展研究的學(xué)者的興趣。在東南亞主要的五個(gè)發(fā)展中國家，泰國的政治發(fā)展問題最為突出，其政府更迭的頻繁及軍事政變的頻率之高也令人驚異。1932年至1992年，泰國共發(fā)生了19次政變，13次成功。同一時(shí)期，20位首相相繼組建了48屆內(nèi)閣，其中24屆內(nèi)閣屬軍人政府，8屆是軍人為主的政府，16屆為文官政府；共通過了15部憲法；舉行了18次大選。從1932年到現(xiàn)在，泰國有80的時(shí)間處在軍人的統(tǒng)治之下。最近的軍事政變發(fā)生在1991年，并導(dǎo)致了大規(guī)模的沖突。1即使在這樣的情況下，泰國的經(jīng)濟(jì)仍然取得了驕人的成績，并且保持著較高的增長速度。1951年到1961年，國民生產(chǎn)總值由282億銖增加到571億銖，年增長率為7.4；1960年1970年，泰國的年平均經(jīng)濟(jì)增長率為8.4；19701982年為7.1。世界銀行1983年世界發(fā)展報(bào)告認(rèn)為：在過去20多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，泰國是發(fā)展中國家中經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為成功的國家之一。2泰國經(jīng)濟(jì)的高速增長與政治的低度發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性與政治的動(dòng)蕩性形成了鮮明的對比。經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性與政治的低度發(fā)展之間究竟有什么聯(lián)系？為什么泰國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足進(jìn)步的情況下政治體制依然大體保持原樣？本文試圖從如下一些方面對這些問題進(jìn)行探索。泰國的官僚行政機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家，普遍存在著這樣一種現(xiàn)象，政治決策機(jī)構(gòu)和決策實(shí)施機(jī)構(gòu)的權(quán)力杠桿往往向后者傾斜。政治組織軟弱分散，其應(yīng)有的政治職能多落入官僚手中。第三世界國家中軍官與文官之權(quán)力斗爭十分激烈，許多學(xué)者認(rèn)為這種權(quán)力之爭將危及國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、行政效率和民主發(fā)展。在所謂的西方民主國家中政策只能由政治的、非官僚機(jī)構(gòu)制定，而官僚只是政策的執(zhí)行者；官僚必須受到前者的制約。發(fā)展中國家的政治觀念雖然大多來自西方，組織結(jié)構(gòu)形式上大同小異，但權(quán)力和職責(zé)的分配卻與西方社會(huì)有很大差別。在一黨專政的國家，由于高度的集權(quán)，官僚完全被黨所操縱，兩者已成為一體，沒有明確的分界線。而泰國卻處在另一種極端的情況之下，軍隊(duì)一直在政治舞臺上唱著主角，偶爾有文官執(zhí)政，也不過是多黨聯(lián)盟，但無論誰執(zhí)政，具體的行政機(jī)構(gòu)組織卻完全把握在行政官僚手中。泰國的非官僚組織，諸如佛教、工會(huì)、政黨、企業(yè)等利益集團(tuán)，總體力量不強(qiáng)，難以對這種官僚體系構(gòu)成有力的監(jiān)督，更不用說對其加以控制。由此可見泰國官僚在泰國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程占有的重要地位。因此有人認(rèn)為泰國是官僚政體，官僚是泰國占有統(tǒng)治地位的政治精英。3這也在一定程度上解釋了為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就并未能對官僚的政治結(jié)構(gòu)造成革命性的沖擊。從其結(jié)構(gòu)上看，泰國現(xiàn)在的官僚分為三個(gè)層次：中央、府（省）和地方。在中央設(shè)有十三個(gè)部，部下設(shè)司和處，各部有一個(gè)部長和一至兩個(gè)副部長，其中內(nèi)政部規(guī)模最大。在各部之上又設(shè)有總理辦公室，直接監(jiān)督十三個(gè)司。泰國共有七十二省（府），每省有一個(gè)省長，一至兩個(gè)副省長和一個(gè)助理省長。省下設(shè)區(qū)及相應(yīng)的區(qū)長。區(qū)下設(shè)鎮(zhèn)、村及相應(yīng)的鎮(zhèn)長和村長。雖然省長是一省的最高行政官員，但是不能直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)政部所管轄范圍以內(nèi)的官員。地方政府單位包括府行政組織、市政府、區(qū)和鎮(zhèn)行政組織。這些單位直接由內(nèi)政部和省掌管，而非自治的獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。在各省設(shè)有民選的議會(huì)，議會(huì)會(huì)員每年集會(huì)一次，通過年度預(yù)算，審核前年的收支。預(yù)算來自各省的稅收。泰國經(jīng)濟(jì)的區(qū)域發(fā)展極不平衡，一般而言，各省稅收極其有限，它們必須通過地方行政司來得到中央政府的撥款和貸款。各省在財(cái)政上都不得不依賴中央政府。泰國各級地區(qū)性政府均由內(nèi)政部所設(shè)，并在內(nèi)政部向心力的影響范圍內(nèi)運(yùn)行。中央政府除了以財(cái)政手段外，還在各地區(qū)任命中央政府代表，以加強(qiáng)控制。市議會(huì)是民選議會(huì)，每當(dāng)國民議會(huì)解散之時(shí)，市議會(huì)也得解散。而且內(nèi)政部有權(quán)在市議會(huì)和市長之間發(fā)生沖突之時(shí)，解散市議會(huì)。而曼谷市議會(huì)成員、市長均由中央政府任命。也就是說，中央官僚對全國行政具有絕對的控制權(quán)力。泰國官僚主要來自武裝部隊(duì)、警察和民政領(lǐng)域。泰國武裝部隊(duì)，尤其是陸軍的優(yōu)勢地位可從內(nèi)閣這一權(quán)力中心中清楚地體現(xiàn)出來，在1959年至1974年的內(nèi)閣成員中，38名成員來自軍隊(duì)，103名成員來自民政領(lǐng)域，（這141名成員均為官僚），只有四名非官僚成員。僅在19571976民主時(shí)期，非官僚內(nèi)閣成員（35名）超過了官僚成員（23名）。然而內(nèi)閣主要職位、總理、內(nèi)政部長和國防部長均由軍隊(duì)首領(lǐng)所壟斷，在1932年后的四十八年里，39年由軍官擔(dān)任首相，9年由文官擔(dān)任首相。而既使在文官當(dāng)政時(shí)，國防部長的職位也一直由軍方把持。民政包含內(nèi)政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、通訊部、教育部和總理辦公室，這六部的行政對軍隊(duì)并不構(gòu)成威脅，相反，行政成了軍隊(duì)的同盟，兩者一致認(rèn)為秩序是政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。美國學(xué)者斯芬指出，泰國行政和軍隊(duì)對于官僚制度有著共同的價(jià)值取向，這種價(jià)值觀不是以成就目的（生產(chǎn)力、理性和效率）為取向，而是以社會(huì)制度的維持為目的。4發(fā)展和秩序并不矛盾，后者為前者提供了基本的必要條件。泰國雖經(jīng)反復(fù)的政治動(dòng)蕩，但其社會(huì)體制并無多大變化。我們所見到的是塔尖人員的不斷交替，而權(quán)力塔的基層從未受到?jīng)_擊。這種官僚體制的穩(wěn)定性在很大程度上確保了社會(huì)體制的穩(wěn)定性。一般來說，軍隊(duì)不干預(yù)行政職能，而文官也不進(jìn)入安全領(lǐng)域。官僚的各個(gè)組成部分擁有共同的觀念，如尊重權(quán)威、高度區(qū)別的上下級關(guān)系、以地位加以規(guī)范的行為、了解個(gè)人的位置觀、尊從而非武斷、遵守而非主動(dòng)等等。這些共同的觀念使得軍隊(duì)和行政的勞動(dòng)分工能被雙方接受。這種勞動(dòng)分工的觀念不僅在軍官和文官之橫向上，也在中央和地方上級和下級的縱向上得到體現(xiàn)。文官是泰國官僚的主要組成部分，泰國內(nèi)政部曾做過統(tǒng)計(jì)，1981年泰國5100萬人口中，有799.491人是文官（其中還不包括國營企業(yè)任職的干部等）。進(jìn)入90年代，由于行政管理的需要，文官人數(shù)迅速增長。泰國文官制度主要是在19世紀(jì)末朱拉隆功行政改革的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，1928年文官法的頒布標(biāo)志著泰國文官制度的正式確立。1928年頒布的文官法規(guī)定成立貫徹文官法委員會(huì)，負(fù)責(zé)招聘選拔文官和文官的人事管理。通過公平競爭考試以招聘和選拔文官。取消官銜制，建立職位分類制，根據(jù)個(gè)人的職務(wù)，職責(zé)、工作質(zhì)量和數(shù)量確定文官的工資。文官的晉升是以才能而不是以資歷為基礎(chǔ)。5文官法后來雖多次修訂，但公平競爭考試招聘文官和以才能晉升的原則并未改變。目前泰國文官制度在管理制度上有幾大特點(diǎn)：官銜分類制和職位分類制并存。根據(jù)職位分類制，除王室外，泰國的高校、科研單位和警察部門等也實(shí)行官銜分類制。一般來說，級別、官銜與物質(zhì)利益直接掛勾。沿襲1928年文官法，文官的招聘和選拔必須經(jīng)過公開競爭考試。任何符合條件者均可報(bào)名參考，機(jī)會(huì)均等，獲得政府獎(jiǎng)學(xué)金者或文官學(xué)校的畢業(yè)生可以不參加招聘考試，但必須得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)方可成為文官，考試的公正性是無可非議的，除了極少數(shù)專業(yè)（如安全部及與國家安全、情報(bào)有關(guān)的專業(yè)等）的招聘考試外，其他的考試均是公開的考試，考試的成績由考試委員會(huì)集中評定，然后公布成績，擇優(yōu)錄取。文官的晉升制度較為復(fù)雜，低級別的官員的晉升除資歷外，還得通過晉升考試。但高級別文官的晉升主要強(qiáng)調(diào)學(xué)歷資歷、工作經(jīng)驗(yàn)，然后再考慮工作能力。泰國文官分類繁雜，對各類文官的調(diào)動(dòng)有著多方面的限制。跨部門、跨行業(yè)的調(diào)動(dòng)更為困難。這種管理方式雖然有些僵化，但加強(qiáng)了各行業(yè)文官的穩(wěn)定性。1975年，泰國通過了反貪污法，成立了反貪委員會(huì)，它的主要任務(wù)是向內(nèi)閣提出反貪的建議，調(diào)查案例，對案例一經(jīng)查實(shí)，即通過內(nèi)閣要求被懷疑者公布其財(cái)產(chǎn)等，在結(jié)構(gòu)和組織上，該委員會(huì)直接由總理辦公室領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)的成員由政府提名，并經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)，更值得我們注意的是，這些成員絕對不是政治官員、議員、商人，這樣，反貪委員會(huì)的相對獨(dú)立性是極為顯著的，它不可能受到政黨、政府要員、大資本家的操縱，這在一黨專政的國家是不可想象的。當(dāng)然，無可否認(rèn)，泰國的腐敗現(xiàn)象極為嚴(yán)重，但與軍官比較而言，文官是較為廉潔的，反貪委員會(huì)對于清除文官隊(duì)伍的腐敗也起了重要的作用。泰國官僚的價(jià)值觀念和行為方式傳統(tǒng)的官僚價(jià)值觀在現(xiàn)代泰國依然保持著，泰國官僚在社會(huì)政治機(jī)構(gòu)中，占據(jù)著統(tǒng)治性的地位，他們的價(jià)值觀還未曾受到其他組織的挑戰(zhàn)。目前，那些潛在的反官僚組織在泰國依舊缺乏合法性和大眾支持。就傳統(tǒng)而言，官僚與民選政客之間，泰人更偏愛前者，泰人從不用政治一詞去描述官僚的政治性行為，他們并不清楚無論議院是否存在，官員均會(huì)參與政治決策。在泰人眼中，政治是卑鄙、腐敗、混亂的代名詞，政治家被視為貪圖權(quán)力、濫施職權(quán)、自謀私利、好于爭吵、無所效率的人。每當(dāng)軍事政變發(fā)生之時(shí)，人們常會(huì)這樣來解釋，政變的原因是政客們導(dǎo)致混亂，帶來麻煩，阻礙了政府行政的平穩(wěn)運(yùn)行6泰國人喜歡用Kanmuang（玩政治）即用玩政治來描述政治角色與政治行為。而對于行政，人們常說thamKanborihantham意為為工作，Kamborthan意為行政。可見，泰國人是將政治看成是無關(guān)緊要的事，而行政卻不同于政治。在泰國人的語言中，從不把政治和行政混在一起。泰語中還有一個(gè)單詞Woonwai更能反映人們對于政治的態(tài)度。這個(gè)詞指的是一種令人討厭的狀態(tài)，它可能導(dǎo)致混亂和不安。當(dāng)該詞用于政治場合時(shí)，它指的是壓力集團(tuán)的某種官僚外行為。對于眾議院，人們常在新聞報(bào)道中使用該詞來描述這一參與型政治中的沖突爭吵和妥協(xié)。一旦議會(huì)內(nèi)沖突升級，軍官和文官就有權(quán)干預(yù)并解散議會(huì)，借口是，議會(huì)是如此woonwai，擾亂了政府行政，不利于政府政策的實(shí)施。7泰人親行政遠(yuǎn)政治的態(tài)度，證明泰國傳統(tǒng)官僚價(jià)值觀是根深蒂固的。而泰國的家庭教育，學(xué)校教育和對職業(yè)的期望都有利于這些價(jià)值觀的形成，在學(xué)校中，教師常向?qū)W生灌輸所謂正確的行為規(guī)范，如年輕人應(yīng)懂得如何尊敬老人和上司，當(dāng)年輕人和不同級別、不同地位的人在一起時(shí)，應(yīng)該知道如何行事。8一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，進(jìn)入行政領(lǐng)域，他們也會(huì)被官僚所同化。這樣，對來自各種社會(huì)階層的青年灌輸官僚價(jià)值觀對于傳統(tǒng)的官僚政體起著重要的維護(hù)作用。而更重要的是，泰國缺乏社會(huì)流動(dòng)性，窮人沒有什么機(jī)會(huì)可以進(jìn)入文官領(lǐng)域，高層文官主要來自官僚和商人家庭。另外，泰國尤其看重洋學(xué)位，據(jù)李克提地日未競統(tǒng)計(jì),1973年,在泰國擁有最顯赫，最高權(quán)利位置的2200名官員中，93%是大學(xué)畢業(yè)，其中1/3擁有學(xué)士學(xué)位，且?guī)缀跞縼碜晕鞣絿业拇髮W(xué)，2/3不滿56歲的官員擁有洋文憑。9這一方面說明高級官員均有著較高的知識水平，同時(shí)也應(yīng)注意到，主要是政府官員或他們的子女才能留學(xué)國外，并由此而形成了一個(gè)特殊的利益集團(tuán)?？偟膩碇v，泰國官僚有著如下的價(jià)值觀念：1、宗派主義泰國官僚中派系林立，美國學(xué)者大衛(wèi)威爾遜（DavidWilson）在其著作中寫到：一個(gè)部長，他進(jìn)入此部之時(shí)，已擁有了這一職位的權(quán)力，他希望得到下屬的尊重，敬仰和聽從。然而。傳統(tǒng)上而言，他有義務(wù)照顧自己的下屬。為了保證自己或整個(gè)宗派的權(quán)力不受侵犯，他必須履行自己的義務(wù)。這樣，部里的所有成員就成為他的擁護(hù)者，他也就在內(nèi)閣中成為他們的代表。部長極力保護(hù)其雇員的利益，并為本部爭取盡可能多的預(yù)算。當(dāng)然，部與部之間最終只能相互妥協(xié)，不可能出現(xiàn)利益獨(dú)占的情況。10另一位學(xué)者諾曼杰克斯（NormanJacks）認(rèn)為宗派主義與政治腐敗有關(guān)，他認(rèn)為：部長與下屬之間這種垂直性忠誠與利益的分配相關(guān)。任何管理政府項(xiàng)目的權(quán)力，特別是利益攸關(guān)的項(xiàng)目，都得在不同各部的決策者之間均分，當(dāng)然這絕不是根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)來加以分配。112、個(gè)人至上主義在泰國歷史中其政治領(lǐng)導(dǎo)均持個(gè)人至上論。政府高官習(xí)慣于自我決策，他們在工作中常以自我為取向，而非以任務(wù)為取向，而高級官員之間相互極為熟悉，或許他們在同一所學(xué)校讀書，然后又一起在職務(wù)晉升的階梯上攀爬；同事間相互聯(lián)姻；泰國官員常常涉足商業(yè)，并在生意場上互相關(guān)照，這種關(guān)系甚至在一定程度上影響了政府的決策。值得強(qiáng)調(diào)的是，泰國人特別注重校友同學(xué)這一層關(guān)系，同學(xué)間的庇護(hù)關(guān)系非常凝固，這不僅是物質(zhì)利益的互換，也是他們?nèi)伺c人之間的道德上的義務(wù)所在。宗派主義和個(gè)人至上論容易導(dǎo)致徇私思想和裙帶關(guān)系。因此，泰國官僚常視自己的職位為個(gè)人財(cái)富，并以之來為自己和宗