職業(yè)教育論文-職業(yè)教育政府投資問(wèn)題初探.doc

職業(yè)教育論文-職業(yè)教育政府投資問(wèn)題初探摘要：目前我國(guó)職業(yè)教育政府投資存在投入不足、分配不均、效益低下的問(wèn)題，這由于政策缺乏配套措施、管理體制未理順、撥款與教育效益脫節(jié)造成的，要解決這些問(wèn)題，就要制定配套的法律制度，理順管理體制，改善財(cái)政撥款模式。關(guān)鍵詞：職業(yè)教育政府投資投入不足、經(jīng)費(fèi)短缺一直是阻礙我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的“瓶頸”問(wèn)題，也是我國(guó)職教工作者無(wú)法回避的問(wèn)題。雖然1996年職業(yè)教育法頒布后，我國(guó)職業(yè)教育已初步形成了“政府主導(dǎo)、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會(huì)力量積極參與，公辦、民辦共同發(fā)展”的多元投資體制，但經(jīng)費(fèi)匱乏的問(wèn)題一直未得到有效解決。因此，在目前職業(yè)教育的地位不斷提升、發(fā)展職業(yè)教育的呼聲越來(lái)越高的大背景下，政府作為職業(yè)教育發(fā)展的主導(dǎo)者，其在經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中究竟扮演了怎樣的角色，如何扮演好自己的角色，這也是需要著重探討的問(wèn)題。一、職業(yè)教育政府投資存在的問(wèn)題1財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，缺口巨大我國(guó)教育投資分財(cái)政性和非財(cái)政性兩大部分，財(cái)政性教育投資包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)，企業(yè)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，校辦產(chǎn)業(yè)、勤工儉學(xué)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的多少可以直接反映政府對(duì)某類教育事業(yè)的支持程度，而財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)又是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的主要構(gòu)成部分，因此通過(guò)對(duì)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的分析可以了解我國(guó)職業(yè)教育財(cái)政投資狀況。圖1顯示：20002004年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)總額逐年增加，由208568億元上升至402782億元，2004年幾乎是2000年的2倍，年均增長(zhǎng)率達(dá)到1788，高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，但中等職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)在2000年是17279億元，2004年為24786億元，年均增長(zhǎng)率僅為944%。由此可知，雖然近年來(lái)中等職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)也呈逐年遞增之勢(shì)，但無(wú)論是增長(zhǎng)的金額，還是增長(zhǎng)的速度，都與全國(guó)水平相距甚遠(yuǎn)。再者，隨著近幾年職業(yè)教育在我國(guó)受重視程度的不斷提高，職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模迅速擴(kuò)張，中等職業(yè)學(xué)校2000年招生4083萬(wàn)人，至2005年招生已擴(kuò)大到656萬(wàn)人，在校生突破1600萬(wàn)人，招生數(shù)和在校生數(shù)均創(chuàng)歷史新高；高等職業(yè)學(xué)校2004年的在校生已達(dá)到595萬(wàn)人，占普通高校在校生總數(shù)的447。很顯然，在目前的狀況下，緩慢增長(zhǎng)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)根本不能滿足規(guī)模迅速擴(kuò)張的要求，這就是導(dǎo)致我國(guó)職業(yè)教育長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)匱乏的重要原因之一。圖120002004年我國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入情況(單位：億元)原始數(shù)據(jù)來(lái)源：20002004年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告2財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分配非常不均，差異明顯教育發(fā)展不平衡問(wèn)題一直是阻礙整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一直以來(lái)，職教研究者都著重于探討財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在職業(yè)教育與普通教育之間分配是否公平的問(wèn)題，對(duì)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在職業(yè)教育內(nèi)部的分配問(wèn)題關(guān)注得較少。事實(shí)上，目前我國(guó)職業(yè)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在不同類型職業(yè)教育的分配有較大的差異，使得職業(yè)教育內(nèi)部出現(xiàn)了發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，形成了新一輪的“教育不公”。由圖2可知：首先，從整體水平上看，20002004年我國(guó)中等職業(yè)學(xué)校中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)最大的是中等專業(yè)學(xué)校，在2000元以上，其次是職業(yè)高中，在10002000元之問(wèn)，最少的是技工學(xué)校，都在1000元以下，中專的生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)竟是技校的34倍；其次，從差異變動(dòng)情況看，中專和職高的差距逐漸在縮小，由2000年的934元縮小到2004年的464元，但中專和技校的差距越來(lái)越大，由2000年的1559元擴(kuò)大到2004年的1611元。研究證明：由于主辦單位不同，公共教育資源在各類職業(yè)教育中的分配存在很大差異，中等專業(yè)學(xué)校的學(xué)生得到的財(cái)政支持力度明顯大于技工學(xué)校和職業(yè)高中，并且這種差距有拉大的趨勢(shì)，這是很不公平的。圖220002004年各類中等職業(yè)學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)情況原始數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒200120053財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)使用效益較低，資源浪費(fèi)教育效率亦稱教育投資效率、教育資源利用效率、教育投資內(nèi)部效益等，指教育資源消耗與教育直接產(chǎn)出成果的比較。我國(guó)公共教育資源極其有限，職業(yè)教育公共教育資源更加稀缺，資源的稀缺性決定了提高教育資源利用效率或效益的必要性。人員支出占教育經(jīng)常費(fèi)比例反映了學(xué)校在經(jīng)費(fèi)使用中，用于發(fā)放教師工資的費(fèi)用占預(yù)算內(nèi)撥款的比重有多少，過(guò)高的比例表明財(cái)政性經(jīng)費(fèi)過(guò)多的用于支付教職工的工資，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)使用的結(jié)構(gòu)不合理。表1顯示：20002004年，我國(guó)三類學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)支出占預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出比例中，最小的是普通高等學(xué)校，比例在60左右浮動(dòng)，其次是普通高中，在8085之間，職業(yè)中學(xué)與普通高中保持同一水平，但略高于普通高中。由此可知：職業(yè)中學(xué)的人員經(jīng)費(fèi)支出所占的比例很大，甚至還高于普通高中，資金使用結(jié)構(gòu)不佳。理論上說(shuō)，普通高中的人員經(jīng)費(fèi)支出比例應(yīng)該明顯高于職業(yè)中學(xué)，因?yàn)槠胀ń逃饕捎谩胺酃P+黑板”的教學(xué)方式，教師的質(zhì)量是決定學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，學(xué)校最大的開(kāi)支應(yīng)是教師工資。但職業(yè)學(xué)校不僅要好的教師，還要好的設(shè)備，學(xué)校經(jīng)常性開(kāi)支除用于教師工資外，還要特別注重教學(xué)設(shè)施、實(shí)訓(xùn)基地的維護(hù)，因此，職業(yè)學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)支出所占的比例應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于普通高中這一比例。而導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校這一指標(biāo)過(guò)高的原因有兩個(gè)：其一，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量過(guò)少。在總量既定的情況下，工資又呈剛性，人員經(jīng)費(fèi)所占比例自然很高；其二，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)使用效益較低。目前，我國(guó)一些職業(yè)學(xué)校的教師都是低一層次學(xué)校教師拔高而成的，如中等職業(yè)學(xué)校的教師由初中教師拔高而成，高等職業(yè)學(xué)校的教師是隨著中等職業(yè)學(xué)校升格拔高而成的。這些教師在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到教學(xué)要求，不能勝任工作又占用學(xué)校財(cái)政撥款指標(biāo)，學(xué)校“花錢養(yǎng)閑人、聘新人”，人浮于事，使得人員經(jīng)費(fèi)比例過(guò)高，資金使用效益很低，造成了教育經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重浪費(fèi)。表120002004年三類學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)支出占預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出的比例學(xué)校2000年2001年2002年2003年2004年職業(yè)中學(xué)84.07%85.76%86.76%85.80%85.47%普通高中83.87%83.82%85.19%83.52%83.49%普通高等學(xué)校60.03%61.66%60.29%59.25%58.61%原始數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況公告20002004二、職業(yè)教育政府投資問(wèn)題的成因1政策缺乏配套措施，落實(shí)不力我國(guó)自1991年發(fā)布第1份國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定(以下簡(jiǎn)稱決定)以來(lái)，也頒布了一些與職業(yè)教育相關(guān)的法規(guī)、政策，雖然尚無(wú)針對(duì)財(cái)政投資問(wèn)題的專項(xiàng)法規(guī)，但一些政策文本也涉及了這一問(wèn)題，如中華人民共和國(guó)教育法、中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法、19912005年間發(fā)布的國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定等。這些法律法規(guī)為職業(yè)教育政府投資問(wèn)題的解決提供了有力依據(jù)，但由于政策缺乏相應(yīng)的配套措施，導(dǎo)致了政策落實(shí)不力、財(cái)政性經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢等問(wèn)題。如1991年國(guó)家就要求地方制定生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但并沒(méi)有要求地方何時(shí)要制定出來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)至少要在多少元以上，如不按此標(biāo)準(zhǔn)撥款有什么后果。使得至今為止全國(guó)還未明確撥款標(biāo)準(zhǔn)，即使一些地方形式上制定了職業(yè)教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府撥款沒(méi)有起到任何指向作用。相較之下，地方政府普遍對(duì)義務(wù)教育十分重視，將義務(wù)教育的發(fā)展視為首要任務(wù)，原因就在于義務(wù)教育有完善的法律保障體系，如中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法就有中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則來(lái)配套，詳細(xì)的界定了各級(jí)政府的投資管理責(zé)任，使地方政府不能“蒙混過(guò)關(guān)”，故中央對(duì)義務(wù)教育施行的政策在地方能具體落實(shí)。由此可知：好的政策需要好的配套措施來(lái)具體落實(shí)，否則就會(huì)成為紙上談兵。2管理體制未理順，政府管理職能“越位”與“缺位”我國(guó)職業(yè)教育管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及與這種體制相聯(lián)系的權(quán)利過(guò)分集中的政治體制下形成的，政府對(duì)職業(yè)教育包得過(guò)多、管得過(guò)死的現(xiàn)象依然存在。目前高等職業(yè)學(xué)校中，部分學(xué)校由行業(yè)管理，部分學(xué)校由中央、省、中心城市政府管理；中等職業(yè)學(xué)校中，職業(yè)高中因由普通中學(xué)改建而來(lái)，仍由教育局管理，技工學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校由行業(yè)或企業(yè)管理。在這種“部門所有，條塊分割”的管理體制下，主管部門對(duì)職業(yè)學(xué)校管得過(guò)多，該管的卻不管，由此出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。第一，主管部門管理職能“越位”，使得財(cái)政性經(jīng)費(fèi)利用率低。主管部門出于自身利益，往往要求職業(yè)學(xué)校按照自己的要求辦學(xué)，在專業(yè)設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容等方面對(duì)職業(yè)學(xué)校過(guò)多地進(jìn)行干預(yù)，使得職業(yè)難以按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求辦學(xué)，造成教育經(jīng)費(fèi)使用效益低下。如由各部委及其所屬的機(jī)構(gòu)管理職業(yè)教育，因這些主管部門往往只關(guān)心本部門或本單位的人力需要，使得職業(yè)教育專業(yè)劃分過(guò)窄，既需要大量增加專業(yè)教學(xué)設(shè)施和教師，同時(shí)在部門封閉辦學(xué)的體制下又不能充分利用這些設(shè)備和人員，大大降低了財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的使用效率。第三，主管部門管理職能“缺位”，職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入不穩(wěn)定。在現(xiàn)行的管理體制下，職業(yè)學(xué)校存在多級(jí)、多投財(cái)政撥款的現(xiàn)象，如某職業(yè)技術(shù)學(xué)院，雖然屬于林業(yè)廳主管，但其財(cái)政投入渠道有兩條，即人員經(jīng)費(fèi)由省教育廳負(fù)責(zé)，基建及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由林業(yè)廳負(fù)責(zé)，但資料顯示，2005年該校只有教育廳的撥款，而無(wú)林業(yè)廳的撥款。由此可見(jiàn)，這種多級(jí)、多投的體制不僅降低了投資部門的責(zé)任感，容易出現(xiàn)“互相推諉”的不作為現(xiàn)象，還使得職業(yè)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入直接受主管單位、行業(yè)效益的影響，由此導(dǎo)致了職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入的不穩(wěn)定。3撥款與教育業(yè)績(jī)脫節(jié)，造成教育資源浪費(fèi)學(xué)校在我國(guó)屬于事業(yè)單位，在財(cái)政上，政府對(duì)公立中等職業(yè)學(xué)校實(shí)行“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式，對(duì)公立高等職業(yè)學(xué)校實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式。雖然兩種模式有較大的差別，但它們?cè)诠芾砩嫌袃纱蠊餐c(diǎn)：第一，兩類學(xué)校都屬于政府附屬物，即全額撥款事業(yè)單位；第二，對(duì)學(xué)校教職工采用編制管理。在這種撥款與管理模式下，職業(yè)學(xué)校的撥款很難與教育業(yè)績(jī)相聯(lián)系，由此造成了教育資源的浪費(fèi)。例如湖南某國(guó)家級(jí)重點(diǎn)職業(yè)中學(xué)，無(wú)論是辦學(xué)條件還是辦學(xué)質(zhì)量，都位于湖南省中等職業(yè)學(xué)校的前列。但對(duì)于這樣一個(gè)學(xué)校而言，專業(yè)教師的數(shù)量不足與質(zhì)量不高仍是學(xué)校比較棘手的問(wèn)題。這是因?yàn)樵凇岸▎T定額”的撥付標(biāo)準(zhǔn)下，人員經(jīng)費(fèi)的劃撥并未與學(xué)校的效益掛鉤，只與學(xué)校教職工的人數(shù)相關(guān)，是“養(yǎng)學(xué)校、養(yǎng)教師”的預(yù)算，財(cái)政撥款與教育業(yè)績(jī)完全脫節(jié)，使得職業(yè)學(xué)校人浮于事，該走的教師不走，該來(lái)的教師不能來(lái)，造成資源浪費(fèi)。事實(shí)上，多數(shù)由初中拔高的教師并不能勝任職業(yè)學(xué)校的專業(yè)課教學(xué)工作，按照“績(jī)效管理”原則，這些教師不應(yīng)該留在學(xué)校。但由于工資的劃撥與他們的工作效率無(wú)關(guān)，只與有無(wú)編制相關(guān)，所以他們的經(jīng)費(fèi)仍然照撥。對(duì)于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)而言，接受拔高的教師本是一件“政治任務(wù)”，再加上“最大一塊”人員經(jīng)費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)，與學(xué)校無(wú)直接的利益關(guān)系，就不如做個(gè)“順?biāo)饲椤薄＝逃龘芸钆c教育業(yè)績(jī)的嚴(yán)重脫節(jié)使得不合格的教師因有編制而不出去，合格的教師因無(wú)編制而進(jìn)不來(lái)，學(xué)校因沒(méi)有合格的專業(yè)教師，只好自己掏錢聘請(qǐng)兼職教師，最終導(dǎo)致教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。三、解決職業(yè)教育政府投資問(wèn)題的對(duì)策1制定配套的法律制度，增強(qiáng)各級(jí)政府投資的積極性很多職業(yè)教育比較發(fā)達(dá)的國(guó)家都非常重視職業(yè)教育法律法規(guī)的完善，對(duì)于已經(jīng)頒發(fā)的文件中界定不清晰的條款，往往會(huì)有一系列的后續(xù)文件予以解釋或配套，大大提高了政策法規(guī)的執(zhí)行力度。因此，加大對(duì)職業(yè)教育的投資力度，落實(shí)國(guó)家的相關(guān)政策法規(guī)，就要制定與之相關(guān)的配套的法律制度。第一，制定職業(yè)教育法實(shí)施細(xì)則。首先，規(guī)定職業(yè)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，人員經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)和生均基建費(fèi)的增長(zhǎng)要達(dá)到一定的比例；其次，規(guī)定中央政府加大對(duì)職業(yè)教育的投資力度，以一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式縮小職業(yè)教育的地區(qū)差異、提升職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件，以助學(xué)貸款的形式資助職業(yè)學(xué)校的貧困學(xué)生；最后，規(guī)定地方政府定時(shí)向中央?yún)R報(bào)本地區(qū)運(yùn)用中央撥款發(fā)展職業(yè)教育的情況，中央以經(jīng)費(fèi)使用的效率作為下次對(duì)地方撥款的重要參考，保證經(jīng)費(fèi)真正用于發(fā)展職業(yè)教育。第二，制定地方職業(yè)教育財(cái)政撥款條例。首先，確定本地區(qū)職業(yè)教育的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，包括人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定各主管部門要按此標(biāo)準(zhǔn)撥款；其次，規(guī)定各主管部門不得干涉所管轄學(xué)校教師的招聘、專業(yè)的設(shè)置等，保證學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，主管部門只負(fù)責(zé)行使投資職責(zé)，并有權(quán)利對(duì)學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督。再次，規(guī)定地方政府把職業(yè)教育工作列入年度教育工作報(bào)告的重要內(nèi)容，向人大、政協(xié)報(bào)告職業(yè)教育工作，并接收檢查和指導(dǎo)；將主管部門的撥款情況作為官員政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未盡到撥款責(zé)任的主管部門領(lǐng)導(dǎo)，給予相應(yīng)的處罰。2理順管理體制，轉(zhuǎn)變主管部門的管理職能在“誰(shuí)主管誰(shuí)投資”的原則下，職業(yè)教育管理體制對(duì)其財(cái)政投資體制具有重大的影響。科學(xué)、高效的管理體制是推動(dòng)職業(yè)教育持續(xù)健康發(fā)展的重要手段，也是保證職業(yè)教育財(cái)政投入的重要條件。要保證職業(yè)教育的投入，就要理順職業(yè)教育的管理體制，轉(zhuǎn)變主管部門的管理職能。第一，建立國(guó)家培訓(xùn)部，統(tǒng)管全國(guó)職業(yè)教育。對(duì)我國(guó)而言，要解決職業(yè)教育多頭管理、各自為政的問(wèn)題，避免主管部門之間“互相推諉、扯皮”的現(xiàn)象，可以借鑒澳大利亞的做法，設(shè)立國(guó)家培訓(xùn)部，建立“培訓(xùn)部主管、行業(yè)企業(yè)配合、學(xué)校自主發(fā)展”的管理體制。首先，將職成教司改建為國(guó)家培訓(xùn)部，統(tǒng)管原來(lái)由職成司管理的中等職業(yè)教育、成人教育、繼續(xù)教育，原由高教司管理的高等職業(yè)教育，原由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理的