農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的障礙與治理對(duì)策.doc

農(nóng)村研究論文-中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的障礙與治理對(duì)策論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品農(nóng)村稅費(fèi)改革新農(nóng)村建設(shè)論文摘要：當(dāng)前我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給日益成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題。本文回顧了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究的相關(guān)文章，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要障礙表現(xiàn)為：供給主體單一、二元供給制度的缺陷、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱、決策制度不完善、資金管理混亂等5個(gè)方面，并提供了相應(yīng)的治理對(duì)策。自2002年全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，截至2005年底，全國(guó)已有28個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）相繼全部免征農(nóng)業(yè)稅。隨著農(nóng)業(yè)稅條例的廢止，2006年起全國(guó)將免征農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也給原本已短缺的農(nóng)村公共產(chǎn)品帶來(lái)了重大影響。當(dāng)前，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，2006年中央“1號(hào)文件”中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見特別強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，其本意在于，農(nóng)村的發(fā)展要突出國(guó)家提供公共產(chǎn)品的作用。因此，如何促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，已經(jīng)成為亟待研究的一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。1.國(guó)內(nèi)外學(xué)者有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究的文獻(xiàn)綜述國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，要破解“黃宗羲定律”的怪圈，必須改革和完善農(nóng)村行政管理體制和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制（王春播，2004）。稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，大大降低了其供給公共產(chǎn)品的能力（陳永新，2005）。要推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)問(wèn)題的徹底化解，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革，特別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給顯得尤為必要和迫切（葉文輝，2004）。為了盡量克服取消農(nóng)業(yè)稅可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政帶來(lái)的困難，確保這一政策能夠得到有效執(zhí)行，應(yīng)從財(cái)政體制的創(chuàng)新入手，尋求解決問(wèn)題的辦法（陳紀(jì)瑜、趙合云，2004）。農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給需要綜合性的制度創(chuàng)新，逐步通過(guò)立法，使之制度化、規(guī)范化，最終為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)民增收提供效率高、質(zhì)量?jī)?yōu)、品種多的農(nóng)村公共產(chǎn)品（姜丕軍、王代敬，2005）。同時(shí)，必須明確各級(jí)政府的公共產(chǎn)品供給責(zé)任，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)村社區(qū)財(cái)力，培育多元供給主體，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制（鞠正江，2005）。稅費(fèi)改革后農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品要徹底走出籌資困境，就必須對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資模式、公共財(cái)政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式等多方面進(jìn)行制度變遷與創(chuàng)新（龍筆鋒，2005）。公共產(chǎn)品不足已成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的重要制約因素，而各種農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織，社會(huì)性服務(wù)組織的興起彌補(bǔ)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足，因此，進(jìn)一步發(fā)展和完善這些非政府組織，規(guī)范它們與政府的關(guān)系，對(duì)于建立有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制具有重要意義（李永彩，2005）。國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展能夠擴(kuò)大地方所擁有的特色技術(shù)或產(chǎn)業(yè)，但無(wú)論從內(nèi)部還是外部環(huán)境而言，都面臨著許多困難，因?yàn)樗鼈円?guī)模小、資本缺乏、交通閉塞、競(jìng)爭(zhēng)力弱，難以形成合作網(wǎng)絡(luò)并建立合作關(guān)系，因此，政府應(yīng)該致力于建立一種有利于農(nóng)村企業(yè)獲取資源和形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的環(huán)境（RichardL.VanHornandMichaelG.Harvey,1998）。而這種網(wǎng)絡(luò)的形成主要依賴于非政府組織而不是地方政府本身（GaryPaulGreenetal,2002），因?yàn)橛烧峁┩ǔ２⒉豢偸怯行实模彝Σ粡男?。因此，在許多情況下由非政府組織提供不失為一種較優(yōu)選擇（SomikV.Lalletal,2004），它們?cè)诠卜?wù)和公共產(chǎn)品中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但是這當(dāng)然不能簡(jiǎn)單地把非政府組織作為政府組織的替代（AnuradhaJoshiandMickMoore,2004），這里政府的作用就是為非政府組織的發(fā)揮作用提供一個(gè)寬松的環(huán)境平臺(tái)和制度保障。從以上文獻(xiàn)回顧可以看出，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，特別是對(duì)公共產(chǎn)品供給的障礙及其相關(guān)對(duì)策的研究稍顯不足。2.中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的障礙分析目前國(guó)內(nèi)對(duì)公共產(chǎn)品的研究主要就農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系、政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度、現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制方面來(lái)展開。而對(duì)公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體界定還比較模糊；對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品層次的科學(xué)劃分和體系的構(gòu)建研究還不夠深入；對(duì)中央政府、地方政府和農(nóng)村社區(qū)組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中應(yīng)該承擔(dān)多大的作用才算合理可行缺乏深入研究。各級(jí)政府由于缺乏科學(xué)、合理、強(qiáng)制性的責(zé)任，也由于對(duì)公共產(chǎn)品相關(guān)理論層面研究的乏力，影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給（楊定全、余海秋，2005）。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的主要障礙表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。2.1農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強(qiáng)制性、隨意性以及制度外籌資等特點(diǎn)，無(wú)法準(zhǔn)確反映農(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際需要，使得農(nóng)村公共資源的配置效率極低，無(wú)形中造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。而且，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分有限的情況下，由政府提供農(nóng)村所需要的一切公共產(chǎn)品，也是很不現(xiàn)實(shí)的。2.2二元公共產(chǎn)品制度存在嚴(yán)重缺陷。二元經(jīng)濟(jì)是我國(guó)典型的經(jīng)濟(jì)特征，由此決定了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家政策向城市和市民傾斜，城市和市民的事情由政府負(fù)責(zé)，農(nóng)村和農(nóng)民的事情由農(nóng)民自己解決。其中一個(gè)主要的表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品供給一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元供給制度（葛云倫、王學(xué)釗，2005）。這種存在嚴(yán)重缺陷的二元公共產(chǎn)品供給制度拉大了城鄉(xiāng)差距，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2.3農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱。隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革，財(cái)權(quán)上收導(dǎo)致農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了許多不該做的事，也就是所謂的“越位”或“錯(cuò)位”；同時(shí)沒(méi)有做該做的事，也就是所謂的“缺位”。其結(jié)果是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給不足。再加上中央財(cái)政和省、市、縣上級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付不足，更加重了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺。2.4農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度不完善。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所采取的“自上而下”的決策機(jī)制，是行政指令和強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民主決策的要求。它不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真實(shí)需求來(lái)決定，而是根據(jù)地方政府官員的“政績(jī)”、“利益”目標(biāo)來(lái)決定。這種決策機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡，使有限的農(nóng)村公共資源配置效益低下，導(dǎo)致與農(nóng)民生產(chǎn)、生活相關(guān)且急需的公共產(chǎn)品供給不足。2.5農(nóng)村公共產(chǎn)品資金管理混亂。這主要表現(xiàn)在：(1)農(nóng)村公共資金的管理透明度不高，暗箱操作嚴(yán)重；(2)農(nóng)村公共資金在使用上缺乏科學(xué)性；(3)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員素質(zhì)低下，會(huì)計(jì)制度不建全（秦慶武，2005）。所有這些問(wèn)題，造成農(nóng)村非正常資金需求擠兌正常資金需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺和成本上升，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。3.中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的治理對(duì)策正如上文分析所表明：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足是由制度和機(jī)制方面的原因所致。因此，要徹底解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，需要分期進(jìn)行。從短期看，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根本措施在于政府的制度變遷；從長(zhǎng)期看，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。具體地說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的治理對(duì)策包括5個(gè)方面。3.1建立全面覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體系和公共產(chǎn)品供給體系。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，要建立全面覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政體系。在公共產(chǎn)品的供給上，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品，以加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要從根本上改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的二元供給制度，徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品單純由農(nóng)民自己供給的現(xiàn)狀。在全面取消農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上，要重構(gòu)農(nóng)村稅費(fèi)體系，特別要完善土地資源稅、所得稅和增值稅等稅收制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度。3.2構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。要根據(jù)中央、省、市、縣四位一體的原則構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付，解決農(nóng)村基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”。與此同時(shí)，要合理安排農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的優(yōu)先次序和輕重緩急，即相對(duì)重要的公共產(chǎn)品必須優(yōu)先保證供給，如農(nóng)村義務(wù)教育，農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等，以提高有限財(cái)政資源的配置和使用效率。3.3改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策制度。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，必須改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策方式，其關(guān)鍵在于建立“自下而上”的誘致性制度和需求表達(dá)機(jī)制。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，旨在打破農(nóng)村公共產(chǎn)品長(zhǎng)期由鄉(xiāng)村行政管僚主宰把持的局面，并把村民對(duì)非本村級(jí)供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求意愿及時(shí)、準(zhǔn)確地傳遞給各級(jí)政府和組織，為各級(jí)政府合理地供給農(nóng)村公共產(chǎn)品提供決策依據(jù)。與此同時(shí)，還要量化政府官員的自由裁量權(quán)，減少政府官員供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的隨意性。3.4建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元化供給體系。應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給由政府模式向政府誘導(dǎo)模式較變。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì)，在供給主體和供給方式上實(shí)現(xiàn)多元化，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金渠道?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給除應(yīng)加大國(guó)家投入力度外，還應(yīng)大力發(fā)展市場(chǎng)供給，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本尤其是民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域。政府應(yīng)在政策上給予民間資本稅收優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，這樣，既可以多方面等集資金，又可以滿足更多的農(nóng)村公共需求、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。3.5加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的監(jiān)督和檢查。要積極探索并引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的透明度；要提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí)，實(shí)行村務(wù)公開、政務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況；要推行農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的預(yù)決算制度，同時(shí)要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)開支的支出結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的合理利用，從而最終保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。主要參考文獻(xiàn)：1王春播：如何破解“黃宗羲定律”，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004年第11期2陳永新：中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新，四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），2005年第1期3葉文輝：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革和制度創(chuàng)新，財(cái)經(jīng)研究，2004年第2期4陳紀(jì)瑜，趙合云：取消農(nóng)業(yè)稅后縣鄉(xiāng)基層財(cái)政體制亟待創(chuàng)新，財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2004年第4期5RichardL.VanHorn,MichaelG.Harvey,TheRuralEntrepreneurialVenture:CreationTheVirtualMegafirm,JournalofBusinessVenturing,No.13，1998，pp.257-2746GaryPaulGreen,AnnaHaines,AdamDunn,DanielMonroeSullivan,TheRoleofLocalDevelopmentOrganizationinRuralAmerica,RuralSociology,Vol.67,No.3,2002,pp.394-4157SomikV.Lall,UweDeichmann,MattiasK.A.LundbergandNazmulChaudhury,Tenure,DiversityandCommitment:CommunityParticipationforUrbanServiceProvision,TheJournalofDevelopmentStudies,Vol.40,No.3,2004,pp.1-268Anuradha