農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理：行政化還是自治化？——對鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的一項政治學理論的思考.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理：行政化還是自治化？對鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的一項政治學理論的思考內(nèi)容提要行政化還是自治化？這是目前學界關(guān)于鄉(xiāng)村治理在體制安排上的一個主要分歧。行政化與自治化有沒有本質(zhì)的區(qū)分？其背后共同的內(nèi)涵是什么？本文通過分析行政化與自治化背后的理論邏輯以及在市場條件和現(xiàn)代社會中行政化與自治化的真實內(nèi)涵，認為：“市場條件下的行政化”和“現(xiàn)代社會中的自治化”其本質(zhì)取向和內(nèi)在要求是一致的；在現(xiàn)代社會，精英自治和村民自治雖然稱謂各異，但有其共通性。有必要超越行政化與自治化的二元對立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧。自治化和民主化是今后鄉(xiāng)村治理發(fā)展的方向。在具體進行政治設(shè)計時必須深刻認識中國國情。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理行政化自治化基層政權(quán)建設(shè)目前學界關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)主要有兩種主張：一是行政化；二是自治化。行政化主張將基層政權(quán)的觸角直接伸入到村一級，強化鄉(xiāng)村基層政權(quán)；自治化主張在鄉(xiāng)村實行自治。根據(jù)自治內(nèi)涵的不同又可區(qū)分出兩種觀點：村自治和村民自治。村自治主張鄉(xiāng)村自治應是地方自治，自治主體為鄉(xiāng)村精英；村民自治主張在憲政性分權(quán)的基礎(chǔ)上通過村民直接選舉代表進行自治。二者主要區(qū)別在于地方權(quán)威的產(chǎn)生，村自治認為在鄉(xiāng)村構(gòu)筑起一個精英階層承擔起自治功能是順利實現(xiàn)自治的關(guān)鍵，而村民自治認為自治權(quán)威的來源只能是廣大鄉(xiāng)村的村民。1本文試圖對行政化和自治化主張背后的理論邏輯進行梳理，整理出各自的優(yōu)缺點，從理論和實踐兩個維度加以評述，最后得出筆者的觀點。一、行政化主張的理論邏輯主張行政化的論者一般都是循著現(xiàn)代化的理論邏輯來進行論述的。現(xiàn)代化理論認為，后發(fā)現(xiàn)代化的國家由于特殊的歷史背景以及面臨特殊的發(fā)展問題，要求有特殊的推動現(xiàn)代化的條件和能力。后發(fā)國家實現(xiàn)現(xiàn)代化必須具備兩方面能力：一是在現(xiàn)代化開始階段要有強有力的資源提取和社會動員能力；2二是現(xiàn)代化啟動后在整個現(xiàn)代化過程中，具有控制社會、保持穩(wěn)定的能力3。因為在現(xiàn)代化過程中，一方面，由于社會重新整合，容易造成不穩(wěn)定；另一方面，根據(jù)發(fā)展的內(nèi)在要求，穩(wěn)定又是一個必不可少的前提條件。因此，無論是提取資源、社會動員的能力還是控制社會、保持穩(wěn)定的能力在客觀上都要求一個權(quán)威型的領(lǐng)導和組織。于是，國家政權(quán)建設(shè)從理論和實踐上都成為一個合乎邏輯的選擇。國家政權(quán)建設(shè)是以國家權(quán)威為中心的動員體系、權(quán)利界定體系、組織體系、法律責任和整合地位的現(xiàn)代“建設(shè)”。它是近代民族國家形成的一個核心，既反映了早發(fā)現(xiàn)代化國家（如英、法等）在近代興起的一個歷史過程，也是后發(fā)現(xiàn)代化國家在現(xiàn)代化進程中追求的一個目標。國家政權(quán)建設(shè)不僅包括權(quán)力擴張、組織建設(shè)和財政汲取能力的發(fā)展，更重要的是要建立起一套現(xiàn)代權(quán)威和權(quán)利體系。它是“一場現(xiàn)代社會革命，隨著革命的到來，貴族和城市精英的局部控制權(quán)被取代，民眾的歸屬認同從舊的政治單位中脫離出來，建立起他們歸屬民族國家的一系列新原則，即公民和現(xiàn)代國家的關(guān)系?！?基層政權(quán)建設(shè)是國家政權(quán)建設(shè)緊密相連的一環(huán)和必不可少的組成部分。它力圖提高基層權(quán)威的效率，使其既能有效治理社會，同時又能完成國家賦予的任務，從而為基層社會提供新的穩(wěn)定秩序。由于中國特殊的國情，鄉(xiāng)村基層政權(quán)是整個社會組織機制的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)成為決定中國社會穩(wěn)定與否、能否順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。正是循此現(xiàn)代化的邏輯，一些學者認為有必要堅固基層，將行政化體制貫徹至基層鄉(xiāng)村。5概括起來，主張在鄉(xiāng)村實行行政化的論者認為行政化至少可以起到以下作用：1）有利于強化對基層的控制；2）有利于以非市場化的手段迅速汲取資源；3）按照有一種觀點，強有力的地方政府有利于推動地方經(jīng)濟的發(fā)展（關(guān)于這一點事實上還很值得商榷）。持反對意見者認為，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制過死，造成“局部地方專制主義”6；2）行政成本過高，往往是財政提取與行政支出不平衡，容易導致“政權(quán)內(nèi)卷化”7；3）從價值取向上來看，行政化一方面有悖于基層民主化、自治化的趨勢，另一方面有礙于經(jīng)濟市場化、減少政府過多干預的趨向。二、自治化主張的理論邏輯正是基于行政化取向可能帶來的諸多弊端，一些學者主張在鄉(xiāng)村實行自治，但源于不同的理論思路，有的主張精英自治，有的主張村民自治。主張精英自治即村自治的學者主要從“國家-社會”的理論路徑進行分析和論證?！皣?社會”分析模式也稱市民社會理論。該理論認為，政治現(xiàn)代化的實現(xiàn)不僅需要國家上層建筑的突破和變革，而且有賴于國家之外的一個自主社會的形成及其支持。市民社會可以被認為“既具有社會學和歷史學的意圖還具有道德和哲學的蘊含、既是指高度概括的結(jié)構(gòu)又是指極為具體的結(jié)構(gòu)、既是設(shè)域于國家與社會之間的三分觀念又是置國家與社會相對抗的二分觀念”8。市民社會對于國家權(quán)力體系民主化的意義表現(xiàn)在：（1）市民社會是現(xiàn)代民主的社會載體；（2）市民社會是國家權(quán)威與個人自由間的緩沖帶；（3）市民社會是民主力量生成積累的基地；（4）市民社會是民主平穩(wěn)發(fā)展的平衡砝碼。9中國在歷史傳統(tǒng)中，曾有一個介于國家與鄉(xiāng)村社會的中間力量，即士紳階層。士紳是曾入仕而現(xiàn)賦閑在鄉(xiāng)的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的讀書人。他們是傳統(tǒng)儒家文化的承載者，在整個傳統(tǒng)社會和秩序中發(fā)揮著既連接國家又溝通地方社會的作用10。但由于近代以來的“國家政權(quán)建設(shè)”破壞了國家自身在基層的權(quán)力基礎(chǔ)，士紳社會在國家政權(quán)擴張的打擊下也逐步解體。尤其是科舉制的廢除，割斷了士紳階層與官僚制國家的制度性勾連。士紳是保持中國政治平衡，促進社會穩(wěn)定的一個可以挖掘的傳統(tǒng)。隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展和法治建設(shè)的完善，有望在鄉(xiāng)村重新構(gòu)筑起一個類似于傳統(tǒng)士紳的精英階層，這個階層可能兼?zhèn)涞赖禄砗投Y儀維護者的角色，“在國家力所不逮的邊緣建立起自己的壕塹體系，充當鄉(xiāng)村社會的經(jīng)紀人或保護人角色”11，從而成為支撐村自治的一個基礎(chǔ)。村民自治雖然民主，但在實際操作中其效果卻并不理想。因此，通過發(fā)掘鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)資源，在新的條件下重構(gòu)一個中間階層，承擔起自治的功能，這是一種較為可行的選擇。主張村民自治的學者大多從當下農(nóng)村的實踐和現(xiàn)實困境出發(fā)加以分析和研究，其背后沒有較統(tǒng)一的理論。比較典型的是“結(jié)構(gòu)-制度”的研究路徑。如張靜在基層政權(quán)一書中即運用了結(jié)構(gòu)-制度的分析方法研究鄉(xiāng)村社會。她從政治社會學的視角出發(fā)，認為鄉(xiāng)村社會的沖突不僅僅同當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況及基層政權(quán)的行政效率有關(guān)，而且有著更為深層的結(jié)構(gòu)和制度性根源?；鶎訖?quán)威和社會利益關(guān)聯(lián)的分離是基層低度穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)原因，而與基層相關(guān)的制度即各種權(quán)利的配置規(guī)則方面（如政治、經(jīng)濟、法律方面的控制權(quán)）則延續(xù)和鞏固了這種不平衡的結(jié)構(gòu)關(guān)系。“基層的穩(wěn)定困難不是一個新現(xiàn)象（雖然它的表現(xiàn)方式與社會變化有關(guān)），而是歷史上延續(xù)至今的地方社會治理方式及其原則多次危機的再現(xiàn)?！?2在基層政權(quán)和社會之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)是消除當前鄉(xiāng)村沖突的根本，而改變基層權(quán)威的授權(quán)來源則是建立穩(wěn)定的基層秩序的關(guān)鍵。張靜主張，“加強基層政權(quán)”的含義不應只是由“掌握資源”來擴充權(quán)力，而應尋找權(quán)力的來源。不應僅僅是信息公開，更重要的是鄉(xiāng)村權(quán)力分布的憲政改革，要“加大權(quán)力的分化配置，減少目前政治經(jīng)濟法律權(quán)力在基層的過分集中狀況，使村民的監(jiān)督權(quán)力能夠與基層政權(quán)的管制權(quán)形成大致平衡?！币⒁环N代表性自治，“這是形成穩(wěn)定的、有活力的、又有自我修復能力的基層秩序的關(guān)鍵?！?3三、行政化還是自治化如果承認中國經(jīng)濟是向市場化的方向邁進、中國社會是向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的話，從理論和當今世界已有的實踐出發(fā)，我們可以論證市場條件下的行政化和現(xiàn)代社會中的自治化其內(nèi)在要求是一致的。1、市場條件下的行政化筆者認為，在當前中國，主張行政化的關(guān)節(jié)點已不在于行政化的職能究竟由哪一級來承擔的問題，問題的關(guān)鍵還在于為了推進發(fā)展政府應該做些什么和必須做些什么，政府現(xiàn)在所做的一切其出點是什么，目的是什么（詳細一些，是為了農(nóng)村的發(fā)展還是為了已有集團的利益，是為了養(yǎng)活一幫人當然某種程度上也是出于穩(wěn)定的需要還是為了促進轉(zhuǎn)型和發(fā)展）。如果明確這一切，在具體實施時只是一個技術(shù)問題。理由在于：1）以往通過鄉(xiāng)村進行社會動員提取資源以支持整個國家現(xiàn)代化的目的已不再需要14。2）新的形勢下在基層維持穩(wěn)定更多依靠的已不再是單純的行政性手段，而還應發(fā)展起組織化的方式和間接的利益控制等，在鄉(xiāng)村應是有助于新的發(fā)展的穩(wěn)定。3）如果國家通過官僚化的方式來承擔起這些基本職能已不成問題15。市場條件下的行政化包含兩個方面：一個是有所為，即政府必須承擔起一定的職能，這些職能是發(fā)展市場經(jīng)濟和培育公民社會所必需的；另一個是有所不為，即政府不能面面俱到，市場能做得更好事應該交由市場，屬于社會范圍內(nèi)的事，應劃清界限，國家權(quán)力要就此止步。按照早期古典自由主義的理念，政府只是“守夜人”，是一個必要的“惡”，管得越少越好，政府的職能只限于提供制序16和安全。而現(xiàn)代自由主義認為，政府不僅限于上述職能，還必須考慮正義問題，承擔起積極促進繁榮和公正的責任，即政府有必要進行適當?shù)母深A。市場條件下的行政化并不排斥公民社會的自治，恰恰相反，在市場經(jīng)濟中，為了抵御國家權(quán)力的過多干預，不僅要在國家權(quán)力內(nèi)部進行制衡監(jiān)督，而且有賴于一個相對獨立于國家的公民社會的形成，在這個社會中實行自治，為一種不受政治侵害的個人自由保留空間。而市場經(jīng)濟的真正發(fā)展客觀上也有助于這樣一個社會的建立，將為公民社會的自治提供比傳統(tǒng)社會更多的條件和基礎(chǔ)。而在中國市場化還不完善，公民社會尚未成形的時期，政府必須承擔起轉(zhuǎn)型階段特有的職責。一方面要積極促進二者的建立和完善，另一方面要從計劃經(jīng)濟時代權(quán)力過多干預中退出來。總的來說，政府既要促進發(fā)展，又要維持穩(wěn)定。但政府促進發(fā)展和維持穩(wěn)定的行政化的方式應發(fā)生轉(zhuǎn)變。2、現(xiàn)代社會中的自治化關(guān)于自治，在西方學術(shù)理論中一般指某一地區(qū)或群體的人們自主管理自身事務，多用于處理中央與地方關(guān)系及多民族國家中少數(shù)民族的事務。按照沈延生的概括，迄今為止，自治理論主要有三種：社會自治、地方自治和群眾自治。社會自治理論是馬克思主義的一個組成部分，社會自治是國家廢除后，組織成社會的人自己管理自己，它是作為國家統(tǒng)治的替代物。地方自治理論是當代政治學理論體系的一個組成部分，地方自治指“在國家主權(quán)允許的范圍內(nèi)，基于地區(qū)居民的意愿，由作為法人而獨立于國家的地域性公共團體的自治機關(guān)自主處理一定的地方性事務”。群眾自治“則是一種理論上的怪胎。從理論的實質(zhì)上分析，它更接近19世紀以前的地方自治。從理論的淵源上看，又不能把它排除在社會自治的體系之外，并與人民公社有著藕斷絲連的關(guān)系。”17本文之所以提出現(xiàn)代社會中的自治，主要出于以下考慮：暫且拋卻關(guān)于自治理論的淵源，從當下我們的理解出發(fā)，有必要認清在現(xiàn)代社會中自治的內(nèi)涵和功能。即自治在現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會中可能的存在形式和實現(xiàn)方式。我們從理論和經(jīng)驗兩個層面來把握現(xiàn)代社會中的自治。從理論上來看，現(xiàn)代社會的自治不同于西歐封建社會的自治，也不同于中國傳統(tǒng)的士紳自治。一方面，現(xiàn)代社會多以市場為導向，從職能范圍來說，要廣于傳統(tǒng)的自治。如傳統(tǒng)自治只需適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會承擔起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的職能即可，而現(xiàn)代社會，由于社會生活的復雜及人口流動、與外界的交往密切等方面原因，自治社區(qū)必須承擔起更多的如促進本地繁榮、提供基本保障等方面的職能；另一方面，現(xiàn)代的自治都是處于民族國家之中的自治，這就要求，自治社區(qū)不僅要維護本地的制序和安全，也有責任承擔起屬于整個國家的一部分義務。在現(xiàn)代民族國家中，各個部分聯(lián)系更加緊密，社區(qū)對外界的依存度也更高，這就決定了其獨立程度要低于古代社會，許多決策和活動需要依靠外力，自治權(quán)自然要相對收縮。古代社會往往是等級社會，而現(xiàn)代社會強調(diào)民主與平等，這樣，實現(xiàn)自治的方式也會不同?，F(xiàn)代化同時也是政治一體化的過程，鄉(xiāng)村自治必然也是國家治理的一部分。從經(jīng)驗上，我們至少可以通過以下歷史來分析和把握：1）英國地方自治的發(fā)展歷程；2）清末民初實施自治的意圖；3）中國當下實踐著的村民自治的現(xiàn)實情況。英國的地方自治有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，在西方具有代表性。從英國發(fā)展的歷程我們可以看到，早年封建時代的自治隨著民族國家的建立是如何使得地方自治逐步與國家行政相結(jié)合的過程。歐洲早在十二、三世紀就有一些享有程度不同的自主權(quán)的自治市。在鄉(xiāng)村，社區(qū)的管理主要由教會組織承擔。新教革命后，教區(qū)一級的教民自治管理取代了圣職人員的管理。英國的教區(qū)由教民選舉產(chǎn)生的教區(qū)委員會管理?！?9世紀以前地方自治的特點是：團體自治已經(jīng)初具規(guī)模，但是像自治市、教區(qū)這樣的自治體尚未取得公法人的資格，并處于國家行政區(qū)劃與行政組織之外，依據(jù)英國習慣法，只被認為是私人團體。進入19世紀后，地方自治制度有了重大的發(fā)展。首