農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理：行政化還是自治化？——對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)政治學(xué)理論的思考.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理：行政化還是自治化？對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)政治學(xué)理論的思考內(nèi)容提要行政化還是自治化？這是目前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理在體制安排上的一個(gè)主要分歧。行政化與自治化有沒有本質(zhì)的區(qū)分？其背后共同的內(nèi)涵是什么？本文通過分析行政化與自治化背后的理論邏輯以及在市場(chǎng)條件和現(xiàn)代社會(huì)中行政化與自治化的真實(shí)內(nèi)涵，認(rèn)為：“市場(chǎng)條件下的行政化”和“現(xiàn)代社會(huì)中的自治化”其本質(zhì)取向和內(nèi)在要求是一致的；在現(xiàn)代社會(huì)，精英自治和村民自治雖然稱謂各異，但有其共通性。有必要超越行政化與自治化的二元對(duì)立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧。自治化和民主化是今后鄉(xiāng)村治理發(fā)展的方向。在具體進(jìn)行政治設(shè)計(jì)時(shí)必須深刻認(rèn)識(shí)中國國情。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村治理行政化自治化基層政權(quán)建設(shè)目前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)主要有兩種主張：一是行政化；二是自治化。行政化主張將基層政權(quán)的觸角直接伸入到村一級(jí)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層政權(quán)；自治化主張?jiān)卩l(xiāng)村實(shí)行自治。根據(jù)自治內(nèi)涵的不同又可區(qū)分出兩種觀點(diǎn)：村自治和村民自治。村自治主張鄉(xiāng)村自治應(yīng)是地方自治，自治主體為鄉(xiāng)村精英；村民自治主張?jiān)趹椪苑謾?quán)的基礎(chǔ)上通過村民直接選舉代表進(jìn)行自治。二者主要區(qū)別在于地方權(quán)威的產(chǎn)生，村自治認(rèn)為在鄉(xiāng)村構(gòu)筑起一個(gè)精英階層承擔(dān)起自治功能是順利實(shí)現(xiàn)自治的關(guān)鍵，而村民自治認(rèn)為自治權(quán)威的來源只能是廣大鄉(xiāng)村的村民。1本文試圖對(duì)行政化和自治化主張背后的理論邏輯進(jìn)行梳理，整理出各自的優(yōu)缺點(diǎn)，從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度加以評(píng)述，最后得出筆者的觀點(diǎn)。一、行政化主張的理論邏輯主張行政化的論者一般都是循著現(xiàn)代化的理論邏輯來進(jìn)行論述的?，F(xiàn)代化理論認(rèn)為，后發(fā)現(xiàn)代化的國家由于特殊的歷史背景以及面臨特殊的發(fā)展問題，要求有特殊的推動(dòng)現(xiàn)代化的條件和能力。后發(fā)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須具備兩方面能力：一是在現(xiàn)代化開始階段要有強(qiáng)有力的資源提取和社會(huì)動(dòng)員能力；2二是現(xiàn)代化啟動(dòng)后在整個(gè)現(xiàn)代化過程中，具有控制社會(huì)、保持穩(wěn)定的能力3。因?yàn)樵诂F(xiàn)代化過程中，一方面，由于社會(huì)重新整合，容易造成不穩(wěn)定；另一方面，根據(jù)發(fā)展的內(nèi)在要求，穩(wěn)定又是一個(gè)必不可少的前提條件。因此，無論是提取資源、社會(huì)動(dòng)員的能力還是控制社會(huì)、保持穩(wěn)定的能力在客觀上都要求一個(gè)權(quán)威型的領(lǐng)導(dǎo)和組織。于是，國家政權(quán)建設(shè)從理論和實(shí)踐上都成為一個(gè)合乎邏輯的選擇。國家政權(quán)建設(shè)是以國家權(quán)威為中心的動(dòng)員體系、權(quán)利界定體系、組織體系、法律責(zé)任和整合地位的現(xiàn)代“建設(shè)”。它是近代民族國家形成的一個(gè)核心，既反映了早發(fā)現(xiàn)代化國家（如英、法等）在近代興起的一個(gè)歷史過程，也是后發(fā)現(xiàn)代化國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中追求的一個(gè)目標(biāo)。國家政權(quán)建設(shè)不僅包括權(quán)力擴(kuò)張、組織建設(shè)和財(cái)政汲取能力的發(fā)展，更重要的是要建立起一套現(xiàn)代權(quán)威和權(quán)利體系。它是“一場(chǎng)現(xiàn)代社會(huì)革命，隨著革命的到來，貴族和城市精英的局部控制權(quán)被取代，民眾的歸屬認(rèn)同從舊的政治單位中脫離出來，建立起他們歸屬民族國家的一系列新原則，即公民和現(xiàn)代國家的關(guān)系?！?基層政權(quán)建設(shè)是國家政權(quán)建設(shè)緊密相連的一環(huán)和必不可少的組成部分。它力圖提高基層權(quán)威的效率，使其既能有效治理社會(huì)，同時(shí)又能完成國家賦予的任務(wù)，從而為基層社會(huì)提供新的穩(wěn)定秩序。由于中國特殊的國情，鄉(xiāng)村基層政權(quán)是整個(gè)社會(huì)組織機(jī)制的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)成為決定中國社會(huì)穩(wěn)定與否、能否順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。正是循此現(xiàn)代化的邏輯，一些學(xué)者認(rèn)為有必要堅(jiān)固基層，將行政化體制貫徹至基層鄉(xiāng)村。5概括起來，主張?jiān)卩l(xiāng)村實(shí)行行政化的論者認(rèn)為行政化至少可以起到以下作用：1）有利于強(qiáng)化對(duì)基層的控制；2）有利于以非市場(chǎng)化的手段迅速汲取資源；3）按照有一種觀點(diǎn)，強(qiáng)有力的地方政府有利于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（關(guān)于這一點(diǎn)事實(shí)上還很值得商榷）。持反對(duì)意見者認(rèn)為，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制過死，造成“局部地方專制主義”6；2）行政成本過高，往往是財(cái)政提取與行政支出不平衡，容易導(dǎo)致“政權(quán)內(nèi)卷化”7；3）從價(jià)值取向上來看，行政化一方面有悖于基層民主化、自治化的趨勢(shì)，另一方面有礙于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、減少政府過多干預(yù)的趨向。二、自治化主張的理論邏輯正是基于行政化取向可能帶來的諸多弊端，一些學(xué)者主張?jiān)卩l(xiāng)村實(shí)行自治，但源于不同的理論思路，有的主張精英自治，有的主張村民自治。主張精英自治即村自治的學(xué)者主要從“國家-社會(huì)”的理論路徑進(jìn)行分析和論證?！皣?社會(huì)”分析模式也稱市民社會(huì)理論。該理論認(rèn)為，政治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅需要國家上層建筑的突破和變革，而且有賴于國家之外的一個(gè)自主社會(huì)的形成及其支持。市民社會(huì)可以被認(rèn)為“既具有社會(huì)學(xué)和歷史學(xué)的意圖還具有道德和哲學(xué)的蘊(yùn)含、既是指高度概括的結(jié)構(gòu)又是指極為具體的結(jié)構(gòu)、既是設(shè)域于國家與社會(huì)之間的三分觀念又是置國家與社會(huì)相對(duì)抗的二分觀念”8。市民社會(huì)對(duì)于國家權(quán)力體系民主化的意義表現(xiàn)在：（1）市民社會(huì)是現(xiàn)代民主的社會(huì)載體；（2）市民社會(huì)是國家權(quán)威與個(gè)人自由間的緩沖帶；（3）市民社會(huì)是民主力量生成積累的基地；（4）市民社會(huì)是民主平穩(wěn)發(fā)展的平衡砝碼。9中國在歷史傳統(tǒng)中，曾有一個(gè)介于國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的中間力量，即士紳階層。士紳是曾入仕而現(xiàn)賦閑在鄉(xiāng)的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的讀書人。他們是傳統(tǒng)儒家文化的承載者，在整個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)和秩序中發(fā)揮著既連接國家又溝通地方社會(huì)的作用10。但由于近代以來的“國家政權(quán)建設(shè)”破壞了國家自身在基層的權(quán)力基礎(chǔ)，士紳社會(huì)在國家政權(quán)擴(kuò)張的打擊下也逐步解體。尤其是科舉制的廢除，割斷了士紳階層與官僚制國家的制度性勾連。士紳是保持中國政治平衡，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)可以挖掘的傳統(tǒng)。隨著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治建設(shè)的完善，有望在鄉(xiāng)村重新構(gòu)筑起一個(gè)類似于傳統(tǒng)士紳的精英階層，這個(gè)階層可能兼?zhèn)涞赖禄砗投Y儀維護(hù)者的角色，“在國家力所不逮的邊緣建立起自己的壕塹體系，充當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)紀(jì)人或保護(hù)人角色”11，從而成為支撐村自治的一個(gè)基礎(chǔ)。村民自治雖然民主，但在實(shí)際操作中其效果卻并不理想。因此，通過發(fā)掘鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)資源，在新的條件下重構(gòu)一個(gè)中間階層，承擔(dān)起自治的功能，這是一種較為可行的選擇。主張村民自治的學(xué)者大多從當(dāng)下農(nóng)村的實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)加以分析和研究，其背后沒有較統(tǒng)一的理論。比較典型的是“結(jié)構(gòu)-制度”的研究路徑。如張靜在基層政權(quán)一書中即運(yùn)用了結(jié)構(gòu)-制度的分析方法研究鄉(xiāng)村社會(huì)。她從政治社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的沖突不僅僅同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及基層政權(quán)的行政效率有關(guān)，而且有著更為深層的結(jié)構(gòu)和制度性根源?；鶎訖?quán)威和社會(huì)利益關(guān)聯(lián)的分離是基層低度穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)原因，而與基層相關(guān)的制度即各種權(quán)利的配置規(guī)則方面（如政治、經(jīng)濟(jì)、法律方面的控制權(quán)）則延續(xù)和鞏固了這種不平衡的結(jié)構(gòu)關(guān)系?！盎鶎拥姆€(wěn)定困難不是一個(gè)新現(xiàn)象（雖然它的表現(xiàn)方式與社會(huì)變化有關(guān)），而是歷史上延續(xù)至今的地方社會(huì)治理方式及其原則多次危機(jī)的再現(xiàn)。”12在基層政權(quán)和社會(huì)之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)是消除當(dāng)前鄉(xiāng)村沖突的根本，而改變基層權(quán)威的授權(quán)來源則是建立穩(wěn)定的基層秩序的關(guān)鍵。張靜主張，“加強(qiáng)基層政權(quán)”的含義不應(yīng)只是由“掌握資源”來擴(kuò)充權(quán)力，而應(yīng)尋找權(quán)力的來源。不應(yīng)僅僅是信息公開，更重要的是鄉(xiāng)村權(quán)力分布的憲政改革，要“加大權(quán)力的分化配置，減少目前政治經(jīng)濟(jì)法律權(quán)力在基層的過分集中狀況，使村民的監(jiān)督權(quán)力能夠與基層政權(quán)的管制權(quán)形成大致平衡。”要建立一種代表性自治，“這是形成穩(wěn)定的、有活力的、又有自我修復(fù)能力的基層秩序的關(guān)鍵?！?3三、行政化還是自治化如果承認(rèn)中國經(jīng)濟(jì)是向市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)、中國社會(huì)是向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的話，從理論和當(dāng)今世界已有的實(shí)踐出發(fā)，我們可以論證市場(chǎng)條件下的行政化和現(xiàn)代社會(huì)中的自治化其內(nèi)在要求是一致的。1、市場(chǎng)條件下的行政化筆者認(rèn)為，在當(dāng)前中國，主張行政化的關(guān)節(jié)點(diǎn)已不在于行政化的職能究竟由哪一級(jí)來承擔(dān)的問題，問題的關(guān)鍵還在于為了推進(jìn)發(fā)展政府應(yīng)該做些什么和必須做些什么，政府現(xiàn)在所做的一切其出點(diǎn)是什么，目的是什么（詳細(xì)一些，是為了農(nóng)村的發(fā)展還是為了已有集團(tuán)的利益，是為了養(yǎng)活一幫人當(dāng)然某種程度上也是出于穩(wěn)定的需要還是為了促進(jìn)轉(zhuǎn)型和發(fā)展）。如果明確這一切，在具體實(shí)施時(shí)只是一個(gè)技術(shù)問題。理由在于：1）以往通過鄉(xiāng)村進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員提取資源以支持整個(gè)國家現(xiàn)代化的目的已不再需要14。2）新的形勢(shì)下在基層維持穩(wěn)定更多依靠的已不再是單純的行政性手段，而還應(yīng)發(fā)展起組織化的方式和間接的利益控制等，在鄉(xiāng)村應(yīng)是有助于新的發(fā)展的穩(wěn)定。3）如果國家通過官僚化的方式來承擔(dān)起這些基本職能已不成問題15。市場(chǎng)條件下的行政化包含兩個(gè)方面：一個(gè)是有所為，即政府必須承擔(dān)起一定的職能，這些職能是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和培育公民社會(huì)所必需的；另一個(gè)是有所不為，即政府不能面面俱到，市場(chǎng)能做得更好事應(yīng)該交由市場(chǎng)，屬于社會(huì)范圍內(nèi)的事，應(yīng)劃清界限，國家權(quán)力要就此止步。按照早期古典自由主義的理念，政府只是“守夜人”，是一個(gè)必要的“惡”，管得越少越好，政府的職能只限于提供制序16和安全。而現(xiàn)代自由主義認(rèn)為，政府不僅限于上述職能，還必須考慮正義問題，承擔(dān)起積極促進(jìn)繁榮和公正的責(zé)任，即政府有必要進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。市場(chǎng)條件下的行政化并不排斥公民社會(huì)的自治，恰恰相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，為了抵御國家權(quán)力的過多干預(yù)，不僅要在國家權(quán)力內(nèi)部進(jìn)行制衡監(jiān)督，而且有賴于一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于國家的公民社會(huì)的形成，在這個(gè)社會(huì)中實(shí)行自治，為一種不受政治侵害的個(gè)人自由保留空間。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展客觀上也有助于這樣一個(gè)社會(huì)的建立，將為公民社會(huì)的自治提供比傳統(tǒng)社會(huì)更多的條件和基礎(chǔ)。而在中國市場(chǎng)化還不完善，公民社會(huì)尚未成形的時(shí)期，政府必須承擔(dān)起轉(zhuǎn)型階段特有的職責(zé)。一方面要積極促進(jìn)二者的建立和完善，另一方面要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代權(quán)力過多干預(yù)中退出來?？偟膩碚f，政府既要促進(jìn)發(fā)展，又要維持穩(wěn)定。但政府促進(jìn)發(fā)展和維持穩(wěn)定的行政化的方式應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。2、現(xiàn)代社會(huì)中的自治化關(guān)于自治，在西方學(xué)術(shù)理論中一般指某一地區(qū)或群體的人們自主管理自身事務(wù)，多用于處理中央與地方關(guān)系及多民族國家中少數(shù)民族的事務(wù)。按照沈延生的概括，迄今為止，自治理論主要有三種：社會(huì)自治、地方自治和群眾自治。社會(huì)自治理論是馬克思主義的一個(gè)組成部分，社會(huì)自治是國家廢除后，組織成社會(huì)的人自己管理自己，它是作為國家統(tǒng)治的替代物。地方自治理論是當(dāng)代政治學(xué)理論體系的一個(gè)組成部分，地方自治指“在國家主權(quán)允許的范圍內(nèi)，基于地區(qū)居民的意愿，由作為法人而獨(dú)立于國家的地域性公共團(tuán)體的自治機(jī)關(guān)自主處理一定的地方性事務(wù)”。群眾自治“則是一種理論上的怪胎。從理論的實(shí)質(zhì)上分析，它更接近19世紀(jì)以前的地方自治。從理論的淵源上看，又不能把它排除在社會(huì)自治的體系之外，并與人民公社有著藕斷絲連的關(guān)系?！?7本文之所以提出現(xiàn)代社會(huì)中的自治，主要出于以下考慮：暫且拋卻關(guān)于自治理論的淵源，從當(dāng)下我們的理解出發(fā)，有必要認(rèn)清在現(xiàn)代社會(huì)中自治的內(nèi)涵和功能。即自治在現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會(huì)中可能的存在形式和實(shí)現(xiàn)方式。我們從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面來把握現(xiàn)代社會(huì)中的自治。從理論上來看，現(xiàn)代社會(huì)的自治不同于西歐封建社會(huì)的自治，也不同于中國傳統(tǒng)的士紳自治。一方面，現(xiàn)代社會(huì)多以市場(chǎng)為導(dǎo)向，從職能范圍來說，要廣于傳統(tǒng)的自治。如傳統(tǒng)自治只需適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)承擔(dān)起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的職能即可，而現(xiàn)代社會(huì)，由于社會(huì)生活的復(fù)雜及人口流動(dòng)、與外界的交往密切等方面原因，自治社區(qū)必須承擔(dān)起更多的如促進(jìn)本地繁榮、提供基本保障等方面的職能；另一方面，現(xiàn)代的自治都是處于民族國家之中的自治，這就要求，自治社區(qū)不僅要維護(hù)本地的制序和安全，也有責(zé)任承擔(dān)起屬于整個(gè)國家的一部分義務(wù)。在現(xiàn)代民族國家中，各個(gè)部分聯(lián)系更加緊密，社區(qū)對(duì)外界的依存度也更高，這就決定了其獨(dú)立程度要低于古代社會(huì)，許多決策和活動(dòng)需要依靠外力，自治權(quán)自然要相對(duì)收縮。古代社會(huì)往往是等級(jí)社會(huì)，而現(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)民主與平等，這樣，實(shí)現(xiàn)自治的方式也會(huì)不同?，F(xiàn)代化同時(shí)也是政治一體化的過程，鄉(xiāng)村自治必然也是國家治理的一部分。從經(jīng)驗(yàn)上，我們至少可以通過以下歷史來分析和把握：1）英國地方自治的發(fā)展歷程；2）清末民初實(shí)施自治的意圖；3）中國當(dāng)下實(shí)踐著的村民自治的現(xiàn)實(shí)情況。英國的地方自治有著悠久的歷史和傳統(tǒng)，在西方具有代表性。從英國發(fā)展的歷程我們可以看到，早年封建時(shí)代的自治隨著民族國家的建立是如何使得地方自治逐步與國家行政相結(jié)合的過程。歐洲早在十二、三世紀(jì)就有一些享有程度不同的自主權(quán)的自治市。在鄉(xiāng)村，社區(qū)的管理主要由教會(huì)組織承擔(dān)。新教革命后，教區(qū)一級(jí)的教民自治管理取代了圣職人員的管理。英國的教區(qū)由教民選舉產(chǎn)生的教區(qū)委員會(huì)管理。“19世紀(jì)以前地方自治的特點(diǎn)是：團(tuán)體自治已經(jīng)初具規(guī)模，但是像自治市、教區(qū)這樣的自治體尚未取得公法人的資格，并處于國家行政區(qū)劃與行政組織之外，依據(jù)英國習(xí)慣法，只被認(rèn)為是私人團(tuán)體。進(jìn)入19世紀(jì)后，地方自治制度有了重大的發(fā)展。首