農(nóng)村研究論文-影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的制度因素分析.doc

農(nóng)村研究論文-影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的制度因素分析摘要：實(shí)踐證明，制度創(chuàng)新滯后是嚴(yán)重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的根本根源。武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在科學(xué)農(nóng)地制度、公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、農(nóng)業(yè)科技制度、村民自治制度、農(nóng)村教育制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度等領(lǐng)域存在明顯的制度缺失。關(guān)鍵詞：武陵山區(qū)農(nóng)村；全面小康；制度缺失Abstract：Thepracticeshowsthatthelow-levelinstitutionalinnovationisthesourceofreasonsforrestrictingtheruralWulingmountainousareafrombuildingtheall-roundwell-offsociety.ThisareaislocatedintheborderareaofHunan，Hubei，Chongqing，andGuizhou，wherethereexistmanyproblemsinagriculturalsystem，publicbudgetingsystem，ruralfinancialsystem，agriculturalS&Tsystem，villagerself-governingsystem，ruraleducationsystem，censusregistersystemsocialinsurancesystem，etc.Keywords：ruralWulingmountainousarea；all-roundwell-offsociety；institutionaldefects武陵山脈地處中國中南部，跨越湖南、湖北、貴州、重慶四省市，長度約420公里，面積約12.7萬平方公里，地域包括52個(gè)縣級(jí)行政單位，人口約2300萬，少數(shù)民族人口約占60%，居住著土家族、苗族、瑤族、侗族、白族等30多個(gè)少數(shù)民族。具體而言，武陵山區(qū)包括湘西土家族苗族自治州(簡稱湘西州，下同)、張家界市、懷化市、恩施土家族苗族自治州(簡稱恩施州，下同)、貴州銅仁市、重慶黔江區(qū)等。當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村雖然在各級(jí)政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，在國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的扶植下，得到了較快的發(fā)展，但與我國全面建設(shè)小康社會(huì)的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)還存在較大的差距。如2004年全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入為1776元，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為55.7%，與我國全面小康社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)分別相差6234元、15.7%。1武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，在經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度、社會(huì)制度等領(lǐng)域存在明顯的制度缺失，具體而言，主要有以下八方面。一、科學(xué)農(nóng)地制度的缺失(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不清晰第一，農(nóng)地所有權(quán)主體虛位。“所有權(quán)的主體只能有一個(gè)，且明晰、具體和確定，即具有惟一性和確定性。然而，我國的農(nóng)地所有權(quán)主體卻與此不相符合，是虛位的設(shè)計(jì)?！?據(jù)調(diào)查，武陵山區(qū)農(nóng)村農(nóng)地所有權(quán)主體虛位主要表現(xiàn)為兩方面：一方面，法律規(guī)定的農(nóng)地屬農(nóng)民“集體”所有非常模糊，因?yàn)榉烧J(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體和組集體三級(jí)?！凹w”是指哪一級(jí)，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)所有，相關(guān)法律都沒有作出明確規(guī)定；另一方面，行使集體所有權(quán)的組織形式不健全。我國憲法、民法通則、土地管理法等法律法規(guī)雖然農(nóng)地屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織，但武陵山區(qū)大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡。如湘西州吉首市的己略鄉(xiāng)己略村，就根本沒有集體經(jīng)濟(jì)了，雖然己略鄉(xiāng)的其他村仍有極個(gè)別的集體經(jīng)濟(jì)，但也并沒有什么固定場(chǎng)所，甚至連村民小組的印章都取消了；其他地區(qū)如重慶黔江區(qū)秀山土家族苗族自治縣、恩施州一些村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也是名存實(shí)亡了，起不到應(yīng)有的作用。第二，農(nóng)地使用權(quán)不完整、不穩(wěn)定。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，使用權(quán)是所有權(quán)的一種派生權(quán)利，并受所有權(quán)的限制和約束。由于武陵山區(qū)農(nóng)地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)很不完整，主要表現(xiàn)為：一是隨意動(dòng)地，農(nóng)民的占有權(quán)受到侵害；二是農(nóng)民收益高時(shí)就強(qiáng)行提高承包標(biāo)的額；三是農(nóng)地使用權(quán)仍沒有獲得抵押權(quán)、租賃權(quán)、繼承權(quán)的合法地位。第三，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)界定不明晰。由于農(nóng)村土地承包法、土地管理法等法律法規(guī)至今沒有非常明晰地界定農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)2，因此，武陵山區(qū)承包農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)也沒有得到法律的認(rèn)可。(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度不健全由于武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔邊區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，加上該地區(qū)的地域限制，導(dǎo)致土地歷來具有的、中國傳統(tǒng)的就業(yè)功能正在逐漸弱化，土地閑置拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。即使少數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村另辟他路，但依然不改其對(duì)土地依賴的傳統(tǒng)，渴望土地承包經(jīng)營權(quán)能夠長期保持穩(wěn)定，故該地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度仍很不健全，農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量很少。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，到2006年7月止，湘西州龍山縣茨巖塘鎮(zhèn)全鎮(zhèn)只有55戶農(nóng)戶的土地進(jìn)行了長期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積僅只有239.5畝；懷化市流轉(zhuǎn)的土地雖然占承包土地面積的8.7%，但與長沙市相比而言，相差6.5個(gè)百分點(diǎn)；恩施州利川市自延長土地承包期以來，土地流轉(zhuǎn)5821戶，流轉(zhuǎn)面積15250畝(轉(zhuǎn)包4385戶，面積10970畝；轉(zhuǎn)讓420戶，面積1200畝；租賃235戶，面積800畝；互換457戶，面積1300畝；代耕324戶，面積980畝)。此外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于武陵山區(qū)農(nóng)民的市場(chǎng)主體意識(shí)以及整個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)境還不成熟，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為存在流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)期短，集中程度不高、中介組織不夠健全、引進(jìn)開發(fā)業(yè)主難度大等一系列問題，從而嚴(yán)重制約了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二、公共財(cái)政制度的缺失當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村發(fā)展缺乏公共財(cái)政的制度性保證，主要表現(xiàn)在：一是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)投入短缺。長期的投入不足使得鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、通訊設(shè)施等方面的建設(shè)普遍落后。二是免征農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民其他負(fù)擔(dān)依然較沉重，主要是教育和醫(yī)療負(fù)擔(dān)過重。由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，各地區(qū)生產(chǎn)總值絕對(duì)不足，因而投資在教育、醫(yī)療方面的資金相對(duì)而言過少，甚至個(gè)別地區(qū)在醫(yī)療投資方面無相關(guān)具體記錄。具體情況如表1所示。三、金融服務(wù)制度的缺失目前，我國武陵山區(qū)的農(nóng)村金融體系存在兩大缺陷，導(dǎo)致無法適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要：一是農(nóng)村金融市場(chǎng)不完善。武陵山區(qū)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然按中央政策的要求擴(kuò)大了支農(nóng)范圍，但僅有極少數(shù)的商業(yè)性農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款，沒有真正意義上的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)園區(qū)及農(nóng)戶貸款。至于該地區(qū)的信用社仍然存在資金比較短缺的現(xiàn)象，“三農(nóng)”資金仍供不應(yīng)求，農(nóng)民貸款難問題還很突出。信用社貸款平均每鄉(xiāng)不超過400萬元/年，有些信用社甚至處于資不抵債卻還繼續(xù)經(jīng)營的兩難困境之中，可見，信用社也基本上失去了支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，具體情況見表2。二是國有銀行仍處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，民間金融資本和互助型金融發(fā)育非常緩慢。四、農(nóng)業(yè)科技制度的缺失鄧小平同志說過：“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”?？梢?，科技在解決“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會(huì)過程中具有舉足輕重的作用。然而，農(nóng)業(yè)科技在武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中卻是比較薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湘西州2006年全年組織實(shí)施農(nóng)業(yè)科技計(jì)劃僅64項(xiàng)，投入科技資金570萬，每項(xiàng)農(nóng)科項(xiàng)目不到9萬元，而其相應(yīng)的農(nóng)業(yè)科技示范基地僅2萬余畝；貴州銅仁市2005年在科學(xué)支出方面總共(包括城區(qū))才300萬元，顯然，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)科技資金投入過少則不言而喻；重慶黔江區(qū)2006年只投入245萬元用于農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目，而且只實(shí)現(xiàn)貧困人口人均增收100元；恩施州的科技事業(yè)發(fā)展雖然取得一定成就，但農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目發(fā)展比較緩慢，不明顯。由此可見，武陵山區(qū)四省市的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展比較緩慢，究其原因，主要是由于該地區(qū)沒有建立健全農(nóng)業(yè)科技制度，這是影響和制約武陵山區(qū)實(shí)現(xiàn)全面小康的又一重要因素。五、村民自治制度的缺失據(jù)調(diào)查，武陵山區(qū)村民自治制度存在以下明顯的缺陷與不足：一是村民自治發(fā)展水平的不平衡?；诟鞣N因素的影響和制約，武陵山區(qū)的村民自治水平表現(xiàn)出極大的不平衡性。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大好形勢(shì)下，部分新農(nóng)村建設(shè)示范村的村民自治搞得有聲有色，而那些非示范村由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，村民自治卻死氣沉沉；二是“四個(gè)民主”發(fā)展的不平衡。從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展來看，在武陵山區(qū)部分非常落后的農(nóng)村，黨員、干部和群眾的思想文化素質(zhì)普遍非常低下，甚至有相當(dāng)數(shù)量的文盲與半文盲，故他們對(duì)村民自治“不感冒”，甚至極為冷漠。三是村民自治實(shí)施中的信息不對(duì)稱。農(nóng)民往往對(duì)于村民自治、尤其是村民自治體現(xiàn)著自己的權(quán)利和義務(wù)這一基本概念還不是很清楚。這表明，由于農(nóng)民弱勢(shì)的經(jīng)濟(jì)地位等制度環(huán)境因素的作用，村民自治實(shí)施中的信息不對(duì)稱問題得不到有效化解，僅讓村民選舉和監(jiān)督村干部，效果并不很理想，因此，必須另辟他徑。六、農(nóng)村教育制度的缺失當(dāng)前，武陵山區(qū)農(nóng)村人口的受教育程度雖然有了提高，但農(nóng)村人口知識(shí)素質(zhì)低的狀況還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，具體情況是：湘西州農(nóng)村人口總共1976421人，其中受過小學(xué)教育的人數(shù)為863700人，占人口比例的46.61%，初中教育人數(shù)為718607人，占38.78%，高中(含中專)教育人數(shù)為127859人，占6.90%，而大學(xué)及以上教育人數(shù)則微乎其微，只有9821人，僅占0.53%3；恩施州受過小學(xué)教育人數(shù)為1337211人，占35.42%，初中教育人數(shù)為1295305人，占34.31%，高中(含中專)教育人數(shù)為475688人，占12.6%，大學(xué)?？?、本科及以上教育人數(shù)為147237人，僅占3.9%。4重慶市黔江區(qū)24.95萬農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)以下文化程度占42.7%。2004年銅仁市農(nóng)村勞動(dòng)力共194.82萬人，其中，文化結(jié)構(gòu)為小學(xué)以下93.66萬人，初中92.92萬人，高中8.24萬人。11可見，該地區(qū)農(nóng)村人口受教育程度水平普遍較低，既阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，又延緩了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的轉(zhuǎn)變。七、統(tǒng)一戶籍制度的缺失統(tǒng)一戶籍制度的缺失，是誘致武陵山區(qū)城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)大的最重要根源，不僅是阻止農(nóng)民進(jìn)城的強(qiáng)有力閘門，而且也是阻礙構(gòu)建和諧農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的制度根源。武陵山區(qū)缺乏統(tǒng)一的戶籍制度，主要表現(xiàn)在：一是仍然存在農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，沒有統(tǒng)一的戶口制度；二是戶籍審批制度嚴(yán)格。部分有合法居所和穩(wěn)定收入的農(nóng)民即使有能力與條件遷徙到城市，但因嚴(yán)格的戶籍審批制度而只能游離于城市的邊緣；三是戶籍歧視現(xiàn)象嚴(yán)重。如農(nóng)民進(jìn)城打工的限制性規(guī)定、不合理收費(fèi)和歧視性就業(yè)、就學(xué)、社會(huì)保障和社會(huì)管理政策等，嚴(yán)格控制了農(nóng)民的自由流動(dòng)；四是暫住證制度的存在。建立在城鄉(xiāng)戶口區(qū)別基礎(chǔ)之上的暫住證制度雖然為農(nóng)民進(jìn)城打工開了一個(gè)臨時(shí)的方便之門，但其短暫性的行為特征仍嚴(yán)重束縛著廣大農(nóng)民的自由遷徙。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，武陵山區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況具體如下：10多年來湘西州農(nóng)村真正溶入城鎮(zhèn)人口的卻不上1萬人12；據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)到2005年底，張家界市轉(zhuǎn)移輸出總?cè)藬?shù)29萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7.58%，占勞動(dòng)力資源的30.01%。13懷化市芷江侗族自治縣2006年轉(zhuǎn)移培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力僅1440人。14恩施州2005年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)8860人，轉(zhuǎn)移就業(yè)率為91.33%。15截止到2006年7月10，銅仁市166名農(nóng)村勞動(dòng)力被輸送到北京、福建等地，984人被安排進(jìn)銅仁市高新技術(shù)公司、謝橋與燈塔工業(yè)區(qū)及城區(qū)建筑工地就業(yè)。16可見，正是基于統(tǒng)一戶籍制度的缺失，導(dǎo)致該地區(qū)的農(nóng)民不能自由遷徙，從而嚴(yán)重阻礙了實(shí)現(xiàn)全面小康的歷史進(jìn)程。八、社會(huì)保障制度的缺失當(dāng)前，在武陵山區(qū)農(nóng)村，除社會(huì)救濟(jì)和傳統(tǒng)的土地保障外，體現(xiàn)公平原則的農(nóng)村社會(huì)保障制度基本沒有建立起來。具體情況是：湘西州2006年農(nóng)村低保對(duì)象(農(nóng)村特困戶救助)雖然共發(fā)放653.8萬元，發(fā)放對(duì)象47.37萬人次，但只有城市低保金的1/9左右(城市低保對(duì)象75.01萬人次，發(fā)放低保金6020.8萬元)，全州只有吉首、瀘溪、花垣、永順?biāo)目h實(shí)施了農(nóng)村低保，月人均補(bǔ)助18.58元；于農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)則更少，因?yàn)閾?jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全州城鄉(xiāng)醫(yī)療救助金僅有234.8萬元，至于養(yǎng)老保險(xiǎn)等則基本上為零。17張家界2006年雖然全面啟動(dòng)了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參加人數(shù)93.46萬人，參合率72.05%，補(bǔ)助參合農(nóng)民9.74萬人次，但其統(tǒng)籌基金只有4692萬元，基金支出也只僅有3843萬元；至于養(yǎng)老保險(xiǎn)也基本上為零。18貴州銅仁市2005年醫(yī)療保險(xiǎn)參加人數(shù)雖然高達(dá)103327人，但農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)極少，至于養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒有建立。19懷化市2006年雖然全面啟動(dòng)了農(nóng)村居民最低生活保障制度，且4.19萬人享受了金額不等的低保待遇，但低保水平明顯偏低，只有2006年第四季度發(fā)放了低保金191.3萬元，月人均救助15.2元，比前三季度的農(nóng)村特困戶救助提高了9.2元。20恩施州2006年對(duì)農(nóng)村特困戶的救助覆蓋范圍雖然有所擴(kuò)大，共安排資金1153萬元，對(duì)全州10.34萬名農(nóng)村特困戶實(shí)施了救助，并落實(shí)“五?！惫B(yǎng)經(jīng)費(fèi)2126萬元，對(duì)全州15370個(gè)“五?！睂?duì)象中的13225人實(shí)行集中供養(yǎng)，但其范圍與救助水平仍然明顯偏低，不適應(yīng)全面建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)發(fā)展的需要；而醫(yī)療制度方面則更加不健全，全年雖然共救助城鄉(xiāng)大病困難群眾2504人，救助資金達(dá)422萬元，但農(nóng)民所分到的“蛋糕”即救助資金明顯偏少。21重慶黔江區(qū)2006年雖然建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，而且農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋面達(dá)100%22，但其保障水平仍然偏低，而且該地區(qū)在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面仍沒有健全相關(guān)制度。通過上述對(duì)武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的制度缺失分析，可以得出結(jié)論：制度創(chuàng)新滯后是嚴(yán)重制約和影響武陵山區(qū)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康的最重要的根源。因此，武陵山區(qū)各級(jí)政府尤其是基層政府必須切實(shí)轉(zhuǎn)變職