農(nóng)村研究論文-新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位.doc

農(nóng)村研究論文-新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職能定位摘要當(dāng)前，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的重點(diǎn)是要加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而加快農(nóng)村綜合改革步伐將為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供體制和機(jī)制保證。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失問題是新農(nóng)村建設(shè)的緊迫任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著機(jī)構(gòu)改革的問題，同時(shí)也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中如何定位成為問題的焦點(diǎn)。文章將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新形勢(shì)下的職能定位加以分析。關(guān)鍵詞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)村公共產(chǎn)品；政府職能2007年的政府工作報(bào)告中指出，做好今年的“三農(nóng)”工作，要以加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。前不久，溫家寶總理發(fā)表署名文章指出：“農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入了個(gè)新的階段，這就是全面開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段?！倍涌燹r(nóng)村綜合改革步伐將為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供體制和機(jī)制保證。也就是在這樣一種邏輯語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重新定位自身的價(jià)值取向，即要強(qiáng)化公共服務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。由此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成了“新農(nóng)村”建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。一、取消農(nóng)業(yè)稅前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨的困境分析(一)在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的兩個(gè)問題1、體制問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)，是國(guó)家權(quán)力運(yùn)作體制中的一環(huán)。這一體制在某種程度上可被稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。此體制中處于基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此也承擔(dān)著由上級(jí)層層下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，進(jìn)而形成了所謂“上面千條線，底下一根針”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些指標(biāo)的完成狀況在壓力型體制之下已成為評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作績(jī)效、對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行獎(jiǎng)懲甚至升降職的主要依據(jù)。面對(duì)此壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢(shì)必將主要精力放在執(zhí)行上級(jí)指示上。毋庸諱言，由于在上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)中包含多項(xiàng)公共產(chǎn)品的內(nèi)容，壓力型體制在某些方面對(duì)督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量是有益的，但其副作用也不容小視，這體現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成上級(jí)的政策指標(biāo)，普遍被迫持續(xù)擴(kuò)大人員與機(jī)構(gòu)編制。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有限資源損耗在這些新增的人事與機(jī)構(gòu)上時(shí)，能夠用于公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)支出必然相應(yīng)減少，龐雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難題也降低了公共產(chǎn)品的供給效率；在特定指標(biāo)的選擇性激勵(lì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少有動(dòng)力去關(guān)注那些不在指標(biāo)之列的公共服務(wù)項(xiàng)目，這也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力下降的重要原因。此外，受壓力型體制影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不對(duì)指標(biāo)進(jìn)行再度分解，分配給村民自治組織并運(yùn)用行政手段督促其執(zhí)行，這就對(duì)村民自治組織在村級(jí)公共產(chǎn)品供給中主體地位的確立和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與之相關(guān)的角色轉(zhuǎn)型構(gòu)成了雙重阻礙。2、權(quán)能劃分問題鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織理應(yīng)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方性公共產(chǎn)品的供給職責(zé)，但在很多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要承擔(dān)的公共產(chǎn)品范圍卻要大大超越鄉(xiāng)級(jí)水平。諸如義務(wù)教育、計(jì)劃生育和社會(huì)救濟(jì)等關(guān)系到社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定的公共產(chǎn)品，其影響面和重要性已與中國(guó)社會(huì)的整體發(fā)展前景緊密相關(guān)。按照公共產(chǎn)品的供給的效率最優(yōu)原則，由中央政府承擔(dān)此類產(chǎn)品的供給在成本與收益的權(quán)衡上會(huì)更為適當(dāng)，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行供給則難免導(dǎo)致效率不足的缺陷。例如，在受到多方關(guān)注的義務(wù)教育的供給問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平均需要將三分之二以上的財(cái)政收入作為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，并因此造成了嚴(yán)重的教育負(fù)債，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金總量不足，如此高比例的財(cái)政投入仍然難以有效改變鄉(xiāng)村義務(wù)教育的落后現(xiàn)狀，甚至難以維持鄉(xiāng)村教師的基本工資。與此相關(guān)的是，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大部分財(cái)政資金用于支持義務(wù)教育，其他的地方性公共產(chǎn)品的供給便很難獲得足夠的資金支持，這就在一定程度上引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給低效性的“連鎖”反應(yīng)。(二)在取消農(nóng)業(yè)稅后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要面臨財(cái)政問題沒錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理直氣壯從農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域退出的理由。一是預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金不足，保證“吃飯”問題己經(jīng)成為地方財(cái)政的目的本身，而不是服務(wù)公民的手段。這就出現(xiàn)大面積的欠發(fā)工資、基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難、財(cái)政支出規(guī)模讓位于“吃飯”財(cái)政、地方政府已無財(cái)力干其他事情等問題。加之地方政府行政體制改革滯后，也制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。二是預(yù)算外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要收人來源，農(nóng)業(yè)稅的取消堵住了預(yù)算外收入的口子，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的有效激勵(lì)機(jī)制沒有建立起來，這樣就直接影響了公共產(chǎn)品的供給能力。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用的隨意性很大。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選擇投放財(cái)政資金的公共產(chǎn)品時(shí)，往往將目光集中于那些位列上級(jí)考核指標(biāo)之列、見效快、又能顯示政績(jī)的項(xiàng)目，卻忽視了那些短期效果不顯著的長(zhǎng)效性公共產(chǎn)品；另一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在獲取一定財(cái)政自主權(quán)后，不是致力于提高公共產(chǎn)品的供給績(jī)效，而是產(chǎn)生了非生產(chǎn)性的擴(kuò)張性消費(fèi)傾向，利用公款吃喝、旅游，修建豪華辦公樓等現(xiàn)象頗為普遍，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還化公為私，非法將財(cái)政資金據(jù)為己有。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位2007年的中央一號(hào)文件提出，“必須加快改革步伐，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供體制機(jī)制保障”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制這三項(xiàng)改革是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的突破口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革則是關(guān)鍵，而機(jī)構(gòu)改革必須以轉(zhuǎn)變政府職能為前提。當(dāng)前，要解決財(cái)力有限與公共產(chǎn)品供給不足的矛盾，關(guān)鍵在于真正地轉(zhuǎn)變政府職能，把主要的財(cái)力集中到為老百姓提供更多、更好的公共產(chǎn)品上來。立足于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展起點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)好好把握這一歷史契機(jī)，把自己的職能定位在公共服務(wù)上，為農(nóng)民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道的轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性決定了政府在公共產(chǎn)品供給中總是處于主導(dǎo)地位，再加上“由于公共物品私人提供量會(huì)普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品”，但對(duì)于不同性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，政府應(yīng)予區(qū)別對(duì)待，要根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有的特性來衡量該起什么樣的作用。首先，農(nóng)村純粹公共產(chǎn)品屬于全國(guó)性的采取中央政府供給型模式。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則須積極配合，保證中央的政策決策在基層社會(huì)中切實(shí)得到貫徹執(zhí)行。中央實(shí)行的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針，就是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)真落實(shí)到位。中央政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，把農(nóng)村具有全國(guó)性質(zhì)的公共產(chǎn)品列入國(guó)家公共財(cái)政支出范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國(guó)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等。屬于地方性的則由相應(yīng)層次的地方政府供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。比如維持農(nóng)村社會(huì)治安、制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立農(nóng)村社會(huì)保障體系、為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供咨詢、培訓(xùn)等。其次，農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品受地方政府決策目標(biāo)和公共財(cái)力的制約，純粹由政府供給難以顧及農(nóng)戶的需求偏好，從而形成供給不足和供給過剩并存的局面；另外，對(duì)于跨轄區(qū)的公共產(chǎn)品供給僅靠本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難以完成；所以，應(yīng)該采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他主體混合供給型。外部效益或成本溢出本轄區(qū)的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要與上一級(jí)政府或其他轄區(qū)進(jìn)行合作來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面；收益不外溢但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如中型水利工程、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣、市場(chǎng)開發(fā)及提供市場(chǎng)信息等，采取政府與私人混合供給；具有一定規(guī)模及經(jīng)濟(jì)、收益可排他的地方俱樂部產(chǎn)品，如社區(qū)文化、醫(yī)療以及其他一些社區(qū)福利項(xiàng)目，也可以采取政府與私人混合供給。在實(shí)際運(yùn)作中，還需要完善農(nóng)村基層民主制度，建立農(nóng)戶的需求表達(dá)機(jī)制；對(duì)于供給什么公共產(chǎn)品、以及供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)都由農(nóng)戶民主決定，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志所決定。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道在“服務(wù)型”政府建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。就公共產(chǎn)品供給而言，主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)和需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。由此，取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道變得至關(guān)重要。盡管存在著諸如制度建設(shè)滯后、政策不完善等亟待解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不能抱著“等、靠、要”的思想，“坐吃山空”，而要積極行動(dòng)起來，積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道。一是在純公共產(chǎn)品的供給上。首先，可以采取行政的方式來籌集資金，即政府通過財(cái)政預(yù)算渠道為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供資金，取消農(nóng)業(yè)稅，預(yù)算內(nèi)籌資成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要資金來源；中央要加大對(duì)農(nóng)村的投入力度，而地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)籌資的地位也要增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分意識(shí)到這一點(diǎn)，向省、市、縣級(jí)政府多爭(zhēng)取資金投入。其次，基層自籌和統(tǒng)籌的資金以及政府基金可以通過向居民個(gè)人和企業(yè)收費(fèi)成為財(cái)政籌集收入，并?？顚Ｓ茫换蛘邔?duì)已建成的公共產(chǎn)品進(jìn)行一定程度的征稅收費(fèi)，將所得的錢重新投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)中去；抑或成立旨在推動(dòng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專項(xiàng)發(fā)展基金。二是在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給上。首先，可以通過市場(chǎng)的方式來籌集資金，即主要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的等價(jià)交換和有償使用原則，通過市場(chǎng)向社會(huì)籌集資金。這一種方式的渠道是最多的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入；可以與社區(qū)協(xié)作，通過社區(qū)在本地區(qū)或本地區(qū)外籌集資金來增加農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入；可以發(fā)動(dòng)企業(yè)或個(gè)人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)，由他們提供部分資金，之后回收部分成本；其次，援助方式。包括社會(huì)與社區(qū)、社會(huì)對(duì)個(gè)人和群體、地區(qū)與地區(qū)等之間帶有幫助和救濟(jì)性質(zhì)的資金投入方式；可以爭(zhēng)取企業(yè)家的捐助，特別是祖籍是本地區(qū)的成功人士，讓他們回家鄉(xiāng)無償投資建設(shè)。(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品應(yīng)符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展總體規(guī)劃通過深入調(diào)查，廣泛聽取農(nóng)民的意見，反復(fù)論證，不圖政績(jī)，講實(shí)效，從農(nóng)民群眾最迫切、最直接、最關(guān)心的問題人手，明確提出農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的思路、目標(biāo)和工作措施。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的側(cè)重點(diǎn)問題顯得特別重要。首先，地區(qū)的側(cè)重點(diǎn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)繁榮、地方財(cái)源豐?；蛘哙l(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)多、效益較好的一些地區(qū)，村集體組織有財(cái)力提供較多的公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施較好，則應(yīng)該在文化、娛樂、體育、社會(huì)參與、中檔的市政建設(shè)等方面下工夫；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區(qū)，公共產(chǎn)品的供給則呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢(shì)，應(yīng)該強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)