農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的危害及對策初探.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的危害及對策初探內(nèi)容提要：文章從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支缺口巨大、債務沉重、非法收入比重大、征收手段非法化等四個方面對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的表現(xiàn)形態(tài)進行了描述，并從產(chǎn)生既得利益集團、出現(xiàn)過度的政治和行政強制行為、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓狀態(tài)甚至成為農(nóng)村社會最大的不穩(wěn)定因素等四個方面闡述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的危害，文章還就解決這些問題提出了對策建議。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存危害對策所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非法生存，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政沒有足夠的合法來源，而不得不處于違法“尋租”的生存狀態(tài)。目前這種狀況愈演愈烈，在西部地區(qū)猶為突出，有危及基層政權之勢，必須引起高度重視，認真加以解決。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的表現(xiàn)形態(tài)1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支缺口巨大俗話說：“有財才有政”，“一級政府，一級財政”，政府的生存和作用的發(fā)揮需要財政的支持，如果他的生存都存在問題，要想長期發(fā)揮正面積極的作用就非常困難了。據(jù)測算，全國鄉(xiāng)級每年至少需要3700億才能維持合法的生存。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃財政飯大約有1600萬人，這需1600億元左右。（2）約80萬個行政村，460萬個自然村，有村級干部、公共品維護員、軍烈屬、五保戶約1500萬人，這需600億元左右。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務約2000億元，每年支付利息300億元左右。（4）全國有近5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)有15個部門，平均每個部門年運轉3萬元，這需200多億元。（5）廣大農(nóng)村地區(qū)公共品安排每年至少需要1000億元。這5筆總計需要3700億元，如果按7折算（考慮地域的不平衡），大約需要農(nóng)村支付2590億元。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)從農(nóng)民身上合法征收400億，從工商稅收收入中分成的約250億元，每年的資源補償收入約100億元。收支相差1840億元。所有的支出都是剛性的。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有非法“創(chuàng)收”才能維持生存。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務沉重據(jù)中國新聞網(wǎng)透露，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債保守估計也在2000億元至2200億元左右，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)400萬元左右，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債高達千萬元。以云南省為例，全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1590個，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構的有1578個。2000年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務為38.2億元，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債331.4萬元(按1578個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算)。根據(jù)近年來的資料統(tǒng)計，云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務的特點是：(1)硬性赤字逐年擴大；(2)隱性赤字比硬性赤字大得多；(3)債務拖欠越來越嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務的構成是：向上級財政借入周轉金和上級財政的資金調度；向銀行貸款；向部門和個體私營老板借款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)隱性赤字的資金來源，一部分是借貸和擠占公用經(jīng)費，一部分因無資金來源采取掛賬欠付的辦法。債務資金主要用于基礎設施，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村公路、中小學校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設；硬赤字主要用于人員工資及補貼、機構運轉、改善辦公條件等方面；隱性赤字主要反映在拖欠職工的醫(yī)療費、差旅費，拖欠單位的水電費、電話費、汽車燃料修理費、接待費、工程款等方面。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務中，中長期借款越來越多，而新借款又不斷產(chǎn)生。目前在法院執(zhí)行難的案件中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債占很大比重。甚至在有的地方，法院不受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的追討執(zhí)行案件已約定俗成。因為大家知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資發(fā)放都很困難，還有什么資金還債，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職工工資強行拿去還債，既是杯水車薪，解決不了根本問題，又是極大的不穩(wěn)定因素。但是，不執(zhí)行又影響法院的公正形象和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群眾信任度，也是不穩(wěn)定因素。在農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務不但沒有減少，反而進一步加劇。從江蘇省鹽城市和南京市所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查情況看，農(nóng)村稅費改革后財力情況發(fā)生了明顯的變化。雖然隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅收任務的調增，預算內(nèi)可用財力普遍增加，但由于取消了其他收費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財力不同程度地減少。例如，鹽城市2000年鄉(xiāng)村兩級財政全口徑收入減少4.67億元。南京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財力因稅費改革減少近1億元。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能再通過收取其他費金來解決財政支出需要，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口加大。特別是以前困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在更加步履艱難。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入來源非法比例增大由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支矛盾尖銳，債務沉重，因而想盡千方百計搞創(chuàng)收，收入來源非法比例逐漸增大。一是額外非法加重農(nóng)民負擔。二是賣所能賣。全國村級基本上賣掉了荒山、荒水、企業(yè)。目前，絕大多數(shù)村級集體經(jīng)濟名存實亡。三是挪用專款。四是非法購稅。1998年3月至2001年9月，山西省沁水縣端氏鎮(zhèn)黨委、政府為了修建辦公樓，籌資451.04萬元，其中非法來源422.94萬元,占93%，構成如下：（1）、1999年，全鎮(zhèn)共向農(nóng)民收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌費100.18萬元，比縣核定的限額超出33.42萬元。（2）、2000年，全鎮(zhèn)向農(nóng)民征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費151.17萬元，比縣核定的限額超出91.82萬元。（3）、1999年該鎮(zhèn)在宅基地登記發(fā)證過程中自立項目亂收費、亂罰款共28萬多元。（4）、2000年至2001年該鎮(zhèn)有7所小學以農(nóng)村教育費附加的名義向學生亂收費10.8萬元。（5）、該鎮(zhèn)在2001年就挪用各種專項資金213.5萬元。（6）、占用暫存往來戶款32萬元。（7）、占用農(nóng)村宅基地登記發(fā)證亂收費款13.4萬元。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收手段非法化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費額度與農(nóng)民承受能力的差距越來越大，征收稅費的矛盾日漸突出。一方面，上級下達的稅費征收任務必須完成，另一方面，農(nóng)民稍不如意就抗交拒交稅費，一戶不交影響十戶，十戶不交影響一大片，對拒不履行義務的農(nóng)民，靠說服教育難見成效，對這樣的農(nóng)民，不嚴肅處理不行，處理起來難度又非常大。為了收取稅費，有些地方不惜動用執(zhí)法人員，強行收繳，導致怨聲載道，民怨沸騰。2001年5月15日，中央電視臺“焦點訪談”節(jié)目曝光了這樣一件事：河南省清豐縣高堡鄉(xiāng)政府為了催繳農(nóng)戶各種稅費，竟借用“嚴打”的名義，征調大批執(zhí)法人員和教師，乘坐掛著“重拳出擊搞嚴打”標語的汽車，走村串戶，撬門、拉東西、甚至打人，燒麥子把農(nóng)民放到敵對的立場上來對待。吉林省德惠市和平鄉(xiāng)楊八郎屯，因鄉(xiāng)政府對農(nóng)民要求村務公開一事未予滿意答復，從1993年開始，群眾聯(lián)合起來拒交稅費。鄉(xiāng)政府組織執(zhí)法人員兩次前去強行收取，都被群眾集體阻攔而未成功。村民們還找出一口大鐘，掛在屯口的老樹上，只要發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)干部或執(zhí)法人員出現(xiàn)就立即敲鐘，全屯人以鐘聲為令，出來阻止他們進村收糧收款。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法生存的危害性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍的非法生存狀態(tài)，形成一種巨大的壓力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部行為產(chǎn)生直接的影響，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展造成嚴重的后果。1、非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必將在其體制內(nèi)形成一個純粹的既得利益集團，這是我們黨執(zhí)政宗旨所不容許的。非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收收入脫離了稅收的“取之于民、用之于民”的本質，完全是取之于民用之于官了。其職能由最初的為民服務完全異化成了今天的為其內(nèi)部人員服務為主。其體制內(nèi)人群成為了一個純粹既得利益集團，并且這個既得利益集團成為一個純粹的食利階層。中國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)體制是一種“壓力型體制”，這種體制最為重要的一方面是將各種經(jīng)濟發(fā)展任務和財稅利潤指標從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個農(nóng)戶，層層分解下達。而完成這些任務和指標是評價每個組織和個人的“政績”的主要標準，進而與干部的榮辱、升遷“掛鉤”，形成一種自上而下的壓力。這種壓力可以動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，對當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重大的推動作用。然而在非法生存狀態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部出現(xiàn)了形形色色的變異，并對社會經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生消極的后果。在“經(jīng)濟第一”、“發(fā)展是硬道理”的口號下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部行為常常以是否能帶來經(jīng)濟利益或財政收益為目標。政府和政治過度地參與和干預市場和經(jīng)濟活動，造成政企不分、政經(jīng)不分，并出現(xiàn)“政府企業(yè)化”及“行政贏利化”的傾向。特別是在一些財政缺口比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“抓錢”已經(jīng)成為第一需要。對此，一份調查材料作了這樣描述，“作為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，他最操心的事是如何籌錢發(fā)教師和機關的工資，而不再是黨建問題、計劃生育、社會治安、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基本建設等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部評價一個領導的能力和政績，主要依據(jù)是看他能否弄來錢發(fā)工資，且不管這錢是財政收入來的，是巧立名目從農(nóng)民頭上收來的，跑項目要來的，還是借來的，貸來的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的及部分上劃的職能部門也存在著同樣的情況，即主要負責人最操心的事是如何弄到錢?，F(xiàn)在，農(nóng)民主動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其部門批宅基地，辦結婚證、生育證、外出務工證、邊境證，開個什么證明等等，只要是農(nóng)民有求于政府的，即使是政府應該義務服務的事項，也統(tǒng)統(tǒng)收費，而且數(shù)額不菲，例如，在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，辦個結婚證花掉三、五百元很正常，批個宅基地甚至舊房改建，收費上千元不算多；至于公安派出所抓賭博和嫖娼賣淫積極（抓別的都不積極），最大的動力來源就是一件事：高額罰款。在有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)在默許農(nóng)民多生、超生，以此罰款收入解決財政支出困難。政府行為贏利化，政府權力商業(yè)化已是基層普遍現(xiàn)象?！倍刨澠嫦壬赋?，過度的財政索取加劇了鄉(xiāng)村社會的矛盾，國家權力擴張及對鄉(xiāng)村社會加強控制的過程同時也是政權基礎的破壞、鄉(xiāng)村社會衰敗及失控的過程，國家權力的擴張及財政收入的增加與鄉(xiāng)村社會的無政府狀態(tài)是同時發(fā)生的。同時，杜贊奇先生還特別指出，國家權力及財政擴張還產(chǎn)生“贏利型經(jīng)紀”。這些人依附和借助國家權力，貪婪地壓榨鄉(xiāng)村民眾，因此又稱之為“掠奪型經(jīng)紀”，即純食利的既得利益集團。他們的存在和發(fā)展，加劇了財政能力和職能擴張、政府權力與市場秩序、長期發(fā)展與短期利益等多重矛盾，并為各種腐敗行為的產(chǎn)生提供條件。2、非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必將采取過度的政治和行政強制行為，這是暴政和腐敗的根源。非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不僅表現(xiàn)為明顯的企業(yè)化和贏利化傾向，也表現(xiàn)為過度的政治和行政的強制。雖然人們看到一個“企業(yè)化的政府”在謀求經(jīng)濟發(fā)展和自身利益的同時可能遵循和利用市場及經(jīng)濟的原則，也可能為此與不同的利益主體進行討價還價、利益交換和妥協(xié)。但是，政府畢竟不是“企業(yè)”，其內(nèi)在的原則是政治、行政而非經(jīng)濟的，行政命令及政治強制是其特有的資源，也是其行為最后的保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在追求自身利益的同時，常常自覺和不自覺地借助甚至依賴權力干預及行政命令和強制。這種強制在一些經(jīng)濟欠發(fā)達及財政匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得更為明顯。為了緩解財政壓力，經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最常見的方式就是采取“壓縮開支”、“發(fā)展經(jīng)濟”及“加強征管”及“借債度日”。雖然有些地方也采取減少招待費及辦公經(jīng)費等方式減少開支，但是，對于現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，這些開支在相當程度上呈剛性，有不少費用是難以縮減的。為此，一種最常見的反應就是減少公共服務，拖欠鄉(xiāng)村干部和教師的工資，甚至靠借債度日。所謂發(fā)展經(jīng)濟，就是發(fā)展能帶來高利潤的產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)高品質和高附加值的產(chǎn)品。然而，一些地方不顧自身的條件和農(nóng)民群眾的意愿集資舉債興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或者強迫農(nóng)民種植某些經(jīng)濟作物。行政強制不僅體現(xiàn)在發(fā)展經(jīng)濟方面的努力或所謂的“強迫致富”方面，更體現(xiàn)在稅費及各種攤派的“強制征收”上。在當前的鄉(xiāng)村，完成稅費征繳任務已經(jīng)成為鄉(xiāng)村政府的“中心工作”，也是基層干部的“頭等大事”。為了完成稅費征繳任務，一些地方不僅采取層層定任務、定時間、定獎懲的方式督促鄉(xiāng)村干部完成征繳任務，對一些不能按時完成上交的農(nóng)民則采取抬東西、搬糧食、牽牛趕豬以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方還動用公安司法力量加強征繳，還有的則脅迫學校老師下鄉(xiāng)收款，將征繳任務與教師工資掛鉤，并以學生停學甚至開除學生相威脅，要求學生家長農(nóng)民完成上級規(guī)定的稅費任務。不過，我們也看到，在采取強制甚至暴力手段完成收繳任務的同時，鄉(xiāng)村干部也常常采取制假和謊報的辦法以應付上級的任務指標和檢查，由此也出現(xiàn)了當今鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當普遍的統(tǒng)計失真和虛報造假現(xiàn)象。如2000年安徽省定遠縣有51個鄉(xiāng)鎮(zhèn)用學校收取的學雜書本費、待解繳的農(nóng)業(yè)稅以及可動用的資金，以行政性收費、罰沒收入等名義交入國庫，形成空轉，虛增財政收入2930萬元。非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面要完成任務，另一方面則要維持基本甚至更高層次的生存需要，非法購稅以及費盡心機的爭取財政資金成為必然選擇?；ㄙM20%至50%甚至更高的“成本”就不足為奇了，這是當前最為嚴重的腐敗問題。3、非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法創(chuàng)造一個創(chuàng)業(yè)的平臺，相反具有極大的風險，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逃避，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的癱瘓。無論是對農(nóng)民的強制還是對上級的謊報，終歸是有風險的，一旦這種做法激起農(nóng)民的反抗和社會的不穩(wěn)定或引起上級的不滿，其結果都可能斷送干部個人的前程。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務重，環(huán)境艱苦，財政困難，一些鄉(xiāng)村干部則選擇了辭職和離職等方式逃避，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人心不穩(wěn)、人心思走成為一種公開的情緒。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中，幾乎沒有人是真正安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，一有機會就會遠走高飛。有門路的千方百計調離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跳出龍門，沒有門路的則得過且過，有的甚至干脆離職自謀生路。據(jù)稱河南有一個鄉(xiāng)僅書記鎮(zhèn)長等少數(shù)干部堅持工作，政府工作陷入癱瘓。據(jù)四川省委組織部對100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查也表明，“因負債重而無法運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占百分之十五至二十?！蓖瑯樱诤闭{查中，一些鄉(xiāng)村干部用“村級名存實亡，鎮(zhèn)級搖搖晃晃”來描述非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府危機的嚴重性和緊迫性。4、非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的既得利益集團、出現(xiàn)的過度的政治和行政強制行為以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的癱瘓局面，是農(nóng)村社會最大的不穩(wěn)定因素。如前所述，非法生存狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級掠奪性的政府，是當前農(nóng)村社會最大的不穩(wěn)定因素。據(jù)中國青年報董月玲報道，社科院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后研究人員于建嶸1999年6月得知，湖南衡陽縣在一個月內(nèi)就發(fā)