民主制度論文-淺議代議民主制的理論與實(shí)踐.doc

民主制度論文-淺議代議民主制的理論與實(shí)踐代議民主制度，簡(jiǎn)單地表述就是指在一個(gè)政治社會(huì)中，人們通過(guò)自己選舉出來(lái)的代表來(lái)進(jìn)行政治事務(wù)的決策，或者表達(dá)自己的意愿且協(xié)調(diào)不同的利益，并在實(shí)質(zhì)意義上對(duì)政治事務(wù)掌握控制權(quán)的這樣一套制度。代議民主制本身不僅包含著政治學(xué)家們歷經(jīng)數(shù)個(gè)世紀(jì)而探索出的豐富的理論內(nèi)涵，而且也體現(xiàn)出各國(guó)人民在本國(guó)政治發(fā)展過(guò)程中的所采行的各具特色的政治制度安排。代議民主制在經(jīng)歷了從古典向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變以后，更顯示出深厚的理論積淀，成為人類歷史上所創(chuàng)造的最為顯著的政治文明成果之一。一、代議民主制理論的基本原則代議民主制在制度上的實(shí)現(xiàn)，是種種復(fù)雜的歷史和文化的原因促成，我們?cè)谘芯恐贫鹊某梢蚺c建構(gòu)方面，往往時(shí)常忽視，但同時(shí)其本身又是非常重要的，是代議民主制理論在人們的政治文化意識(shí)層面的核心價(jià)值準(zhǔn)則，即支撐這一制度的一系列政治價(jià)值與目標(biāo)。第一個(gè)準(zhǔn)則是主權(quán)在民的原則。毫無(wú)疑問(wèn)，代議民主制的問(wèn)題是在建設(shè)民主政治這一大問(wèn)題之下進(jìn)行討論的。言及政治民主的問(wèn)題，源頭可以上追到古希臘。學(xué)界一般都認(rèn)為，民主的體制和民主的詞源一樣，發(fā)源于古希臘?！懊裰?democracy)一詞首先出現(xiàn)于古希臘，源頭出自希臘文demokratia，實(shí)由demos（意為人民和地區(qū)）與kratos（意為權(quán)力和統(tǒng)治）二詞合并而成，其基本的含義就是人民的權(quán)力、人民的政權(quán)或人民進(jìn)行統(tǒng)治、治理。”1詞匯的出現(xiàn)并非無(wú)源之水，它體現(xiàn)出，這種體制在古代社會(huì)已經(jīng)初具雛形。可是民主這一政治學(xué)理念究竟是否從一開(kāi)始即是一個(gè)可以被明確界定的概念，民主的觀念和制度是否在歷史上幾乎一成不變地承襲下來(lái)，仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。不同的意見(jiàn)照例存在著，如喬薩托利所言：“我們?cè)谙Ａ_多德那里看到了與君主政體或寡頭政體相對(duì)應(yīng)的民治或多數(shù)統(tǒng)治政體。從那以后，盡管它被埋沒(méi)了一個(gè)十分漫長(zhǎng)的時(shí)期，卻仍然是政治用語(yǔ)中的一員。但在如此漫長(zhǎng)的生命過(guò)程中，民主自然吸收了形形色色的意義，它們涉及到完全不同的歷史背景，也涉及到完全不同的理想模式?！?他認(rèn)為，古代的民主和現(xiàn)代的民主，其地理、人口、組織甚至價(jià)值都大相徑庭。不過(guò)我們?nèi)匀挥欣碛烧J(rèn)為，代議民主制作為民主理念在近現(xiàn)代民族國(guó)家中的制度體現(xiàn)，其民主的精神在實(shí)質(zhì)意義上如同“民主”這一詞匯在詞源意義上一樣，同古代希臘保持了藕斷絲連的聯(lián)系。在最根本的意義上，無(wú)論是古代的還是現(xiàn)代的民主理念，都將這種決策體制的最終決定權(quán)歸于全體民眾。雖然現(xiàn)代的國(guó)家在幅員和人口方面都不可能象古希臘那樣實(shí)行直接的民主制，但是根本的主權(quán)原則仍然是同樣的。密爾在經(jīng)典的代議民主制理論著作代議制政府中寫(xiě)道：“顯然能夠充分滿足社會(huì)所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府；任何參加，即使是參加最小的公共職務(wù)也是有益的；這種參加的范圍大小應(yīng)到處和社會(huì)一般進(jìn)步程度所允許的范圍一樣；只有容許所有的人在國(guó)家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的?！?密爾這一段話，再清楚不過(guò)地表明，代議民主制體制的首要原則是要保證國(guó)家的主權(quán)充分持久地保留在全體民眾手中。同第一個(gè)原則相聯(lián)系，從洛克那個(gè)時(shí)代以來(lái)，關(guān)注實(shí)實(shí)在在的個(gè)人生存與福利的價(jià)值觀在政治思想與政治制度中的地位已經(jīng)達(dá)到前所未有的高度。對(duì)自由主義者而言，一切制度都只是手段而不是目的，一套政治制度背后應(yīng)該體現(xiàn)出人們所珍視的政治價(jià)值。而代議制政府應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的政治價(jià)值之一就是國(guó)家政治生活當(dāng)中普遍意義上的個(gè)人的中心地位。這一原則是前面所述的主權(quán)在民原則的延續(xù)，這個(gè)地方的個(gè)人不僅是指多數(shù)派中的個(gè)人，也是指少數(shù)派中的個(gè)人，它是不具有指向性的個(gè)人。具體而言，個(gè)人的價(jià)值表現(xiàn)為個(gè)人在生命與財(cái)產(chǎn)等方面的神圣不可侵犯的權(quán)益，以及個(gè)人在意志表達(dá)上的充分自由；個(gè)人在公共生活中應(yīng)該有不可侵犯的私人空間。正如弗里德利希馮哈耶克所言：“一個(gè)自由的社會(huì)與一個(gè)不自由的社會(huì)的區(qū)別即在于，在一個(gè)自由的社會(huì)中，每一個(gè)人都擁有一個(gè)明確地同公共領(lǐng)域(thepublicsphere)相區(qū)分的公認(rèn)的私人領(lǐng)域(arecognizedprivatesphere)；并且，當(dāng)個(gè)人處在私人領(lǐng)域當(dāng)中時(shí)，他不能受到他人的指使，而只能被期望服從那些平等地適用于所有人的法規(guī)。”4主權(quán)在民的原則也正是具體地體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人價(jià)值的珍視上面；反之，沒(méi)有對(duì)人的個(gè)體價(jià)值的充分體認(rèn)，主權(quán)在民的原則就只能是一句空話而已。第三個(gè)相關(guān)的政治原則是政治職業(yè)主義。在表面上，這個(gè)原則是和前面的兩個(gè)原則相互矛盾的，然而仔細(xì)加以分析，不難發(fā)現(xiàn)，代議民主制的這數(shù)個(gè)政治原則是有深層的聯(lián)系的?；蛟S會(huì)存在這樣的疑問(wèn)：將政治職業(yè)化了的政府，無(wú)論它是否是代議制政府，會(huì)不會(huì)逐漸淡化了主權(quán)在民的原則，并進(jìn)而逐漸淡化對(duì)個(gè)人價(jià)值的體認(rèn)？盧梭的一段話充分表達(dá)了這種疑慮：“英國(guó)人民自以為是自由的；他們是大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。在他們那短促的自由時(shí)刻里，他們運(yùn)用自由的那種辦法，也確乎是值得他們喪失自由的?！?梭的意思是說(shuō)，如果沒(méi)有隨時(shí)地、直接地影響著實(shí)際的政治生活，人們就不能被認(rèn)為真是自由的。但是，現(xiàn)代的國(guó)家已經(jīng)不能再如古代希臘的城邦國(guó)家一樣實(shí)行直接的民主制度，不僅是因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家在地域和人口等等方面同古代國(guó)家相去甚遠(yuǎn)，而且從理論上講，現(xiàn)代實(shí)行的代議民主政治制度中的政治職業(yè)主義有相當(dāng)?shù)膬?yōu)越性。人類社會(huì)的政治生活是紛繁復(fù)雜的，要認(rèn)識(shí)并處理各類政治事件，需要相當(dāng)?shù)恼沃腔邸Ｓ绕涫亲罱粌砂倌甑目茖W(xué)與技術(shù)進(jìn)步，社會(huì)與政治結(jié)構(gòu)的分化與專門(mén)化，已經(jīng)使得某些政治決策成為相當(dāng)復(fù)雜和專業(yè)化的問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)，代議民主制的制度設(shè)計(jì)是將某一個(gè)國(guó)家中的政治智慧集中化了。再將每一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略和政府管理的問(wèn)題付諸全民決定，不僅在技術(shù)上趨于困難，而且難免在決策的質(zhì)量上大打折扣。20世紀(jì)六七十年代后的美國(guó)甚至在國(guó)會(huì)內(nèi)部成立了專門(mén)的小組委員會(huì)，以解決高度專業(yè)化的政治問(wèn)題。我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)內(nèi)部也設(shè)有類似的專委會(huì)和特調(diào)委。又比如，代議機(jī)關(guān)在政治上的職業(yè)化將進(jìn)一步改善立法當(dāng)中的地域、階級(jí)、種族等等方面的傾向性。我國(guó)學(xué)者早先也曾建議，將我國(guó)人大代表由兼職性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)化的人大代表，以使其在了解民情、接觸社會(huì)與醞釀法案方面有充分的時(shí)間和資源。代議民主制的第四個(gè)原則是全民利益的政治。既然民主制度是將主權(quán)完整地交給全體民眾，并且所有公民的個(gè)人價(jià)值應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)，那么顯然，代議機(jī)關(guān)所代表的應(yīng)當(dāng)是全體公民的政治愿望。曾經(jīng)有過(guò)一個(gè)誤解，人們以為民主就是犧牲少數(shù)人的利益。但是人們逐漸認(rèn)識(shí)到，“多數(shù)人的絕對(duì)主權(quán)并不比專制君主的或貴族統(tǒng)治的絕對(duì)權(quán)力更加可以信賴”。6少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的專制是暴政，而多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的專制同樣是暴政，哪怕對(duì)一個(gè)人的專制還同樣是暴政，有鑒于此，代議民主制的目標(biāo)就是要保護(hù)意見(jiàn)相左的少數(shù)人的利益，代議機(jī)關(guān)同時(shí)要傾聽(tīng)少數(shù)人的意見(jiàn)，盡可能地中和不同意見(jiàn)，以求得不同集團(tuán)的共同利益。代議民主制制度的設(shè)計(jì)，其重大的功用之一正是可以避免派性立法現(xiàn)象。為了這一目的，各國(guó)也在代表的設(shè)置、代表的選舉以及代議機(jī)關(guān)的職能上面進(jìn)行了諸多的改革。當(dāng)然，在政治生活當(dāng)中，制度迄今為止一直是一種權(quán)宜之計(jì)，原則是制度所需要追求的目標(biāo)，具體的政治制度同相關(guān)的政治原則之間，存在著一定的距離。但是相關(guān)原則在指導(dǎo)制度形成的過(guò)程中的作用，可以在代議民主制理論的發(fā)展過(guò)程中窺其一斑。二、代議民主制的理論線索代議民主制的理論發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從古典到現(xiàn)代的演進(jìn)過(guò)程，其間無(wú)數(shù)的政治思想家和哲學(xué)家對(duì)這一問(wèn)題做出了理論上的貢獻(xiàn)；而代議民主制理論的成熟同代議民主制制度的發(fā)生與成長(zhǎng)密不可分，代議民主制的理論與實(shí)踐在發(fā)展的過(guò)程中，是相互纏繞、同時(shí)演進(jìn)的，以簡(jiǎn)單的單線線索加以敘述，恐怕難盡其詳。此處將理念與實(shí)踐的發(fā)展分開(kāi)，當(dāng)作兩條似乎并不相關(guān)的線索，并不是對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的客觀描摹，而只是一種闡述的策略。首先應(yīng)當(dāng)提及的是洛克。洛克第一次明確進(jìn)行闡述的個(gè)人權(quán)利說(shuō)、分權(quán)學(xué)說(shuō)、議會(huì)主權(quán)論等等，都為代議民主制理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。洛克首先強(qiáng)調(diào)，“人的自然自由，就是不受人間任何上級(jí)權(quán)力的約束，不處在人們的意志或立法權(quán)之下，只以自然法作為他的準(zhǔn)繩。處在社會(huì)中的人的自由，就是除經(jīng)人們同意在國(guó)家內(nèi)所建立的立法權(quán)以外，不受其他任何立法權(quán)的支配；除了立法機(jī)關(guān)根據(jù)對(duì)它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的統(tǒng)轄或任何法律的約束。”7這種人的自由狀態(tài)，正是代議制政府需要保護(hù)的、而又未必言明的人的生存狀態(tài)，雖然它只是一個(gè)至今不能達(dá)到的“應(yīng)然”的目標(biāo)，但它的確為代議民主制理論和制度的發(fā)展方向標(biāo)示了一個(gè)可資依據(jù)的終極價(jià)值，并且依洛克看來(lái)，個(gè)人的權(quán)益具體地體現(xiàn)在個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利上面，保護(hù)個(gè)人的生命與自由，尤其是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)，構(gòu)成了政府所以產(chǎn)生的理由。西方國(guó)家政治制度的一大創(chuàng)新，就是以權(quán)力制約權(quán)力來(lái)保障個(gè)人的權(quán)益與自由，而作為代議制政府基礎(chǔ)的最具近代意義的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，正是由洛克開(kāi)始，形成其對(duì)美國(guó)等國(guó)家的政府架構(gòu)創(chuàng)建上的巨大的影響力。洛克所言的三權(quán)是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，這與現(xiàn)代的三權(quán)不盡相同，但他認(rèn)為，“只能有一個(gè)最高權(quán)力、即立法權(quán)，其余一切權(quán)力都是而且必須處于從屬地位，但是立法權(quán)既然只是為了某種目的而行使的一種受委托的權(quán)力，當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸時(shí)，人民仍然享有最高的權(quán)力來(lái)罷免或更換立法機(jī)關(guān)”7這一段話表明，在代議制政府中，立法權(quán)居于最高的支配地位，但是最終的控制權(quán)卻應(yīng)當(dāng)始終被掌握在人民手中：同時(shí)可以看出，早期確立的議會(huì)主權(quán)原則對(duì)于鞏固代議制政府，起到了實(shí)質(zhì)上巨大的奠基作用。英國(guó)思想史上比洛克還要早一些的哈靈頓，對(duì)代議民主制理論的貢獻(xiàn)也可謂功莫大焉。在其代表作大洋國(guó)中，哈靈頓對(duì)代議制政府構(gòu)建所提出的具體設(shè)想，在實(shí)踐上所起的影響實(shí)可以從如下例子中管窺一二。他通過(guò)提出“均分與選擇原則”，證明為了達(dá)成國(guó)家政策之公平，應(yīng)當(dāng)實(shí)行政策制定與政策執(zhí)行相分離的辦法，這一原則在密爾的代議制政府中得到了進(jìn)一步的論證；同時(shí)哈靈頓的代議民主制理論極大地影響了美國(guó)的制度建構(gòu)，美國(guó)參議院每?jī)赡旮倪x三分之一，參議員任期六年的規(guī)定，其思想資源就是出自大洋國(guó)一書(shū)。哈靈頓的思想直接地影響了后來(lái)的美國(guó)政治思想家，如潘恩、杰斐遜等等。杰斐遜不僅是代議制政府的積極建構(gòu)者，而且是代議民主制理論的思想先驅(qū)之一。他秉承啟蒙時(shí)代以來(lái)西方一貫的人文主義傳統(tǒng)，激烈抨擊專制主義的政治思想，認(rèn)為人是一種理智的動(dòng)物，有其自身的權(quán)益，也具備與生俱來(lái)的正義感，只要把適度的權(quán)力賦予人們自己選出并認(rèn)真履行自身職責(zé)的代表，就可以約束權(quán)力執(zhí)掌者們對(duì)權(quán)力的濫用。他同時(shí)提出代議民主制制度所必須遵循的幾個(gè)原則：人民應(yīng)該具備控制政府的能力；政府應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志并執(zhí)行人民的意志；政府必須保障人民的自由權(quán)利；少數(shù)服從多數(shù)的原則，等等。英國(guó)思想家Js密爾所著的代議制政府無(wú)疑是代議民主制政治理論發(fā)展歷史上的一部里程碑式的著作。密爾在這部書(shū)里，系統(tǒng)地整理了前人的理論，同時(shí)進(jìn)一步闡發(fā)出自己的代議民主制理論，并針對(duì)英國(guó)的代議民主制制度的建設(shè)提出了大量有現(xiàn)實(shí)意義的改進(jìn)辦法。密爾開(kāi)篇即證明，政治的藝術(shù)也是一種選擇的藝術(shù)，而如果這種選擇有某種可資判別的標(biāo)準(zhǔn)，那么可以肯定，一般地說(shuō)，理想上最好的政府形式是代議制政府，因?yàn)?，“不難表明，理想上最好的政府形式就是主權(quán)或作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體的那種政府；每個(gè)公民不僅對(duì)該最終的主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時(shí)，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的或一般的公共職務(wù)。”3而這樣一類目標(biāo)正是代議制政府所追求的，并且到目前為止，這些目標(biāo)在代議制政府下面得到了最大程度的實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)甚至是直接民主制也無(wú)法企及的。密爾是一個(gè)成熟的自由主義思想家，他通過(guò)總結(jié)前人的理論和觀察現(xiàn)實(shí)的政治情形，已經(jīng)意識(shí)到代議制政府有其自身的局限，代議民主制有其自身的內(nèi)在規(guī)定性，如果代議機(jī)關(guān)權(quán)能過(guò)大，將不可能實(shí)現(xiàn)代議制政府被賦予的目標(biāo)，代議機(jī)關(guān)的職能應(yīng)當(dāng)被限制在一個(gè)合理的界限之內(nèi)；代議民主制制度的建設(shè)也不是一件一勞永逸的事情，因?yàn)樗祟惿鐣?huì)的其它政治制度一樣，“充其量只是一種必要的罪惡”（潘恩語(yǔ)），密爾指出，代議制本身也存在眾多的缺陷和弊端，如智力條件不夠，或者可能有階級(jí)立法的危險(xiǎn)，等等，而上述種種情形未嘗不是20世紀(jì)各國(guó)政治生活中的真實(shí)狀況。密爾甚至突破了簡(jiǎn)單的多數(shù)原則的框框，認(rèn)為只代表多數(shù)的民主制還不能算作真正的民主制度，制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)要讓全社會(huì)的智力和利益兩方面因素都能得到全面的代表。密爾并在代議制政府的具體制度構(gòu)架上，針對(duì)英國(guó)的情形進(jìn)行了更多的闡述，如是否應(yīng)該存在兩個(gè)選舉階段、投票選舉的技術(shù)性問(wèn)題、議會(huì)下院的問(wèn)題、代議制政府中行政官員的選任問(wèn)題、地方代議機(jī)關(guān)的問(wèn)題，透過(guò)這種種問(wèn)題的闡述，我們已經(jīng)看出，代議民主制理論發(fā)展到密爾這里，開(kāi)始具備現(xiàn)代理論的特色了。20世紀(jì)各國(guó)政治情況有了新的變化，隨之人們也對(duì)代議民主制理論進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的闡發(fā)；但是基本的理論框架還是建立在業(yè)已確立了的代議民主制的一系列原則之上?，F(xiàn)在人們?cè)诖h民主制度問(wèn)題上所作的思考主要地是圍繞著立法與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系這一課題展開(kāi)的，因?yàn)樽浴岸?zhàn)”以來(lái)，尤其是自六七十年代以來(lái)，各國(guó)都面臨著政府工作深入到社會(huì)生活的方方面面，行政機(jī)構(gòu)權(quán)力空前擴(kuò)張的問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)這一新的情況，如何調(diào)整立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，或許將是今后政治學(xué)家們著力探討的代議民主制的新課題。三、代議民主制度的現(xiàn)實(shí)狀況代議民主制度的雛形出現(xiàn)在相當(dāng)早的歷史時(shí)期，其實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期。在實(shí)踐中代議民主制度不斷得到發(fā)展和創(chuàng)新。下文將結(jié)合英、美、中三國(guó)的代議制度，對(duì)代議民主制度的實(shí)踐層面進(jìn)行綜合性的考察。代議制度中最實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，是公民的選舉權(quán)。宣稱代表了全民利益的代議制度在走向全民性的道路上，其實(shí)走得相當(dāng)?shù)穆?。英?guó)直到20世紀(jì)20年代才給予婦女選舉權(quán)，而在美國(guó)，情形要比英國(guó)復(fù)雜些，即使是成年白人男性，也是到了19世紀(jì)60年代才獲得了普遍性的選舉權(quán)，而給子女性同等的權(quán)利，哪怕是法律意義上的權(quán)利，則是到了20世紀(jì)20年代的事了。1920年，第十九條憲法修