行業(yè)經(jīng)濟論文-壟斷性行業(yè)的改革如何深入.doc

行業(yè)經(jīng)濟論文-壟斷性行業(yè)的改革如何深入上個世紀80年代以來，壟斷性行業(yè)改革成為國際潮流，其導向是放松管制，在可能展開競爭的領(lǐng)域盡可能多地引入競爭。我們所說的壟斷性行業(yè)，在中國的特定情況下，是指有一定自然壟斷特性，同時也有很強的行政性壟斷性質(zhì)，通常以國有獨資或控股，全國性、行政性的大公司（或主管部門）為主的行業(yè)，主要是電力、電信、鐵路、民航、天然氣、有線電視等行業(yè)。所謂壟斷性行業(yè)的改革，就是要在這些行業(yè)內(nèi)，形成以市場經(jīng)濟意義上的企業(yè)為基礎，引入必要競爭，同時受到合理管制的新架構(gòu)。對中國的壟斷性行業(yè)改革來說，僅僅放松管制顯然是不夠的，正確地說，首先面臨的并不是管制問題，而是基本的企業(yè)體制和運營模壟斷性行業(yè)改革的必要性首先源于市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯。作為國民經(jīng)濟的一個部分，一個提供基礎設施的、在經(jīng)濟運行中處在異乎尋常重要地位的部分，如果這些行業(yè)游離于市場經(jīng)濟之外，這樣市場經(jīng)濟肯定是不完整的，不可能正常、更不可能高效運轉(zhuǎn)，一定意義上說，只能是“半個市場經(jīng)濟”。從中國改革的實際經(jīng)驗看，壟斷性行業(yè)內(nèi)國有企業(yè)的改革，是推進最晚、難度最大、爭議頗多的改革。顯而易見，壟斷性行業(yè)國有企業(yè)的改革不到位，早已提出的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組和國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌的目標將不可能達到?，F(xiàn)實生活中，壟斷性行業(yè)的改革壓力更多地來自經(jīng)濟增長中的“瓶頸”、人們對壟斷性行業(yè)的低效和腐敗的不滿等。改革開放以來的二十多年時間內(nèi)，已經(jīng)多次規(guī)律性地出現(xiàn)了增長中的“瓶頸”現(xiàn)象，即當宏觀經(jīng)濟增長速度加快后，出現(xiàn)能源、原材料、交通運輸?shù)然A產(chǎn)業(yè)和基礎設施的“瓶頸”約束。在年開始的新一輪經(jīng)濟增長中，鋼材、有色金屬等原材料的價格高漲，“煤電油運”全面緊張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴重失衡。這種局面的出現(xiàn)，有技術(shù)方面的原因，如基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施投資需求量大、周期長等，但更多的還是體制問題。一方面，這些行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)不能對需求作出積極而正確的反應，這一點與其他行業(yè)內(nèi)非國有企業(yè)的市場反應行為相比較時會看得很清楚；另一方面，這些行業(yè)仍在較大程度上處在行政性壟斷之下，行業(yè)外的能夠作出積極反應的投資者難以進入。當供給短缺引致的“瓶頸”現(xiàn)象嚴重的時候，也是這些行業(yè)的低效和腐敗問題突出的時候，社會公眾不滿情緒將會合乎邏輯地上升。最近的例證是鐵路煤炭運輸緊張時圍繞“車皮”而出現(xiàn)的諸多問題。當人們提出“通過深化改革化解經(jīng)濟增長中的不穩(wěn)定、不健康因素”時，壟斷性行業(yè)的改革事實上已經(jīng)處于首當其沖的位置。如果說建設市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求提供了改革的“合理性”，而現(xiàn)實中的壓力加大則提供了改革的“緊迫性”。然而，即使這兩方面的條件都已具備，壟斷性行業(yè)的改革仍然可能阻力重重，或者說達到預期的改革目標仍然難度很大。這就需要對現(xiàn)階段我國壟斷性行業(yè)改革一是運營模式的選擇。其要旨是打破行政性壟斷，在能夠引入競爭的環(huán)節(jié)盡可能地引入競爭，并在自然壟斷部分和競爭部分之間形成平穩(wěn)連接，以在改善激勵效果的同時降低交易費用。我們通常所說的“打破壟斷”，實指行政性壟斷，而非自然壟斷。按照經(jīng)濟學的解釋，在確實存在自然壟斷的場合，設立一家以上的企業(yè)將增加成本?，F(xiàn)實中的主要問題是在并不存在自然壟斷的場合實行壟斷經(jīng)營，而且是行政性的壟斷經(jīng)營。把二者區(qū)分開來并非簡單的理論或技術(shù)問題，自然壟斷往往成為施行行政性壟斷的借口。隨著技術(shù)進步和管制方法的改進，過去被認為是屬于自然壟斷的領(lǐng)域，也發(fā)生了性質(zhì)上的變化，具有了一定的可競爭性。例如，光纖入戶替代傳統(tǒng)的銅質(zhì)電話線入戶，為多個運營商提供競爭性服務提供了技術(shù)平臺。又如，通過特許經(jīng)營權(quán)拍賣，雖然某個具有自然壟斷性質(zhì)的項目只有一家企業(yè)經(jīng)營，但這家企業(yè)的進入是通過競爭確定的，而且在“門口”還等著合理界定自然壟斷和競爭性之間的邊界只是必要的一步。在二者之間能否形成平穩(wěn)過渡抑或“無縫連接”，是運營模式中治理結(jié)構(gòu)設計的關(guān)鍵。鐵路中的路網(wǎng)設施與客貨車運營之間，電力中的發(fā)電、配電與輸電之間，電信和有線電視網(wǎng)絡與運營業(yè)務之間，概言之，在基礎網(wǎng)絡與網(wǎng)上的運營活動之間，都存在著“接口”在何處和如何“連接”的選擇。從交易費用經(jīng)濟學的觀點看，這里的選擇是要綜合考慮資產(chǎn)專用性、交易頻率、不確定性等因素，作出交易費用較低的治理結(jié)構(gòu)安排。例如，鐵路中對同一路網(wǎng)設施，經(jīng)常使用的運營商和偶爾使用的運營商，它們與路網(wǎng)經(jīng)營者之間的治理結(jié)構(gòu)會有很大差別，前者需要形成縱向一體化二是企業(yè)體制的重新構(gòu)造。同其他領(lǐng)域的國有企業(yè)一樣，壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)改革需要解決政企不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的公司化、高負債、冗員、社會保障不足、企業(yè)辦社會等諸多難題。總體而言，改革的難度不亞于其他行業(yè)。例如，這些行業(yè)政企不分的程度可能是最高的，不少行業(yè)的領(lǐng)導機關(guān)就是政府機構(gòu)，如以前的電力部、郵電部，目前的鐵道部等。改革不僅要把政府與企業(yè)分開，而是要直接對政府機構(gòu)進行撤并，分解并重新配置原有的政府資源。與其他領(lǐng)域“企業(yè)先改，政府后改”的方式不同，這里是“企業(yè)、政府同步改”，面臨的矛盾更多。又如，壟斷性行業(yè)多數(shù)有較高且穩(wěn)定的收益，是分流冗員、分離企業(yè)辦社會部分、補充社會保障基金的有利條件，另一方面，被分離的人員和機構(gòu)對當壟斷性行業(yè)國有企業(yè)改革的一個重要特殊性，是這些行業(yè)大都屬于“關(guān)鍵領(lǐng)域”，企業(yè)可以產(chǎn)權(quán)多元化，可以引入非國有資本，但往往要求國有資本控股，有的企業(yè)還要求國有獨資。在這種背景下，建立何種國有資本管理體制和機制，國有資本與非國有資本如何合作，有效的公司治理結(jié)構(gòu)如何構(gòu)造和運轉(zhuǎn)，企業(yè)領(lǐng)導人如何選擇、激勵和約束等等，在這些方面尚無適合中國國情的成熟經(jīng)驗可供三是引入新的投資者。我國尚處在工業(yè)化中期，基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施具有可觀的增長潛力，其中一些行業(yè)具有相當穩(wěn)定的投資回報，這些特點一方面表明需要大量的新投資，另一方面也對新投資者構(gòu)成較強吸引力。引入新投資者是壟斷性行業(yè)改革、重組和發(fā)展中的一個重要變量。正如前面已經(jīng)指出的，促動壟斷性行業(yè)改革的重要動因是增長“瓶頸”引致的壓力。緩解乃至消除“瓶頸”最終取決于這些行業(yè)的發(fā)展。發(fā)展不僅需要存量資源中增長潛力的啟動，還取決于（在有些情況下主要取決于）增量資源的注入。引入新投資者的直接意義就在于為行引入新投資者更重要的意義在于改制。這里我們將新投資者理解為非國有的投資者，或者是按照市場經(jīng)濟原則改造過的國有資本投資者（這樣的國有資本往往以與非國有資本相混合的形式出現(xiàn)）。新投資者的進入可以有兩種方式。一種方式是直接創(chuàng)辦企業(yè)，新企業(yè)直接采用新體制，以增量形式相對擴大市場經(jīng)濟的比重。另一種方式是新投資者以參股以至控股的辦法進入老企業(yè)，推動老企業(yè)的轉(zhuǎn)制。與前一種方式相比，后一種方式所需要的配套條件更高一些。在改革的起四是建立新的監(jiān)管體制。新的監(jiān)管體制與原有管理體制最重要的區(qū)別，是在市場經(jīng)濟的基礎上，規(guī)范和保持合理的競爭與合作秩序。因此，在確立新體制的過程中需要明確并貫徹若干基本原則，如政企分開，鼓勵競爭并盡可能地降低交易成本，公正性，相對獨立性等。監(jiān)管機構(gòu)的設立，國際上大體上有兩種類型，一是設在現(xiàn)有的政府機構(gòu)之內(nèi)，實際上作為政府機構(gòu)的一個組成部分，其好處是利于貫徹政府意圖，行政效率可能較高，弊端是與政府難以拉開必要距離，可能導致政監(jiān)不分；一是在立法授權(quán)下設立政府之外的專門監(jiān)管機構(gòu)，其好處是獨立性相對較強，有助于政企分開，公正行事，但這種架構(gòu)對外部配套條件要求較高，監(jiān)管機構(gòu)本身的運行費用也可能較高。目前我國設立新的監(jiān)管機構(gòu)的難點，是在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，既考慮現(xiàn)有條件的約束，較多利用現(xiàn)有資源，同時有足夠的前瞻性，不使某些過渡性的機構(gòu)和機制固定化和長期化。例如，某個監(jiān)管機構(gòu)初始階段可以有較強的行政性，隨著條件成熟，應當在適當?shù)姆煽蚣芊秶鷥?nèi)新的監(jiān)管機構(gòu)與原有政府主管機關(guān)之間的關(guān)系，是新監(jiān)管體制形成過程中的一個重要問題。對原有的政府主管機關(guān)來說，既要實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，也有一個機構(gòu)“破”、“立”和人員重新配置的問題。一個簡單的辦法是將原有的機構(gòu)和人員全部“轉(zhuǎn)入”新機構(gòu)，另一個辦法是人員適當分流，部分人員進入新機構(gòu)。不論哪種方法，都有職能是否真正轉(zhuǎn)變（還是形式上轉(zhuǎn)變）、人員是否適應的問題。新的崗位培訓往往是必要的，最重要的是切實轉(zhuǎn)變工作思路和作風。在此類機構(gòu)一些年來，壟斷性行業(yè)改革取得了不同程度的進展。電信、民航、電力等行業(yè)推行了包含政企分開、引入競爭、企業(yè)重組和改制等在內(nèi)的全行業(yè)（或全系統(tǒng)）改革，積累了成功經(jīng)驗，也有一些值得汲取的教訓，如有的行業(yè)在運營模式的選擇上出現(xiàn)多次反復；有的企業(yè)“牌子”換了，治理結(jié)構(gòu)和運營機制沒有實質(zhì)性的改變。有的行業(yè)（如鐵路行業(yè)）只是推進了某些局部改革，全局性的改革重組方案醞釀多時，一直未能出臺實施。不論是哪種情況，都存在著進一步深化改革的必要性和緊迫性。如果在這個問題上有共識的話，下一步的改革中應當關(guān)注以下首先，將壟斷性行業(yè)改革作為國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制的重點內(nèi)容加以推進。國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制的總體目標和思路在前幾年已經(jīng)明確，但實際進展并不如原來的預期，壟斷性行業(yè)的改革和重組總體上遲緩是一個重要原因。事實上，壟斷性行業(yè)中的國有資本是現(xiàn)階段整個國有資本中比重最大、質(zhì)量較好的一個部分。這部分國有資本的狀態(tài)在很大程度上決定了整個國有資本的總體格局。應當按照有進有退、股權(quán)多元化、治理結(jié)構(gòu)的公司化改造等原則，加快對壟斷性行業(yè)的改革和重組，促進整個國有經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)改制出現(xiàn)其次，運營模式應有一個好的預先設計。在競爭性行業(yè)，市場開放所帶來的競爭最終會形成某種穩(wěn)定的（也很可能是有效率的）市場結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是通過市場競爭的自然演化而形成的。而在我們所討論的壟斷性行業(yè)中，即使在引入競爭的場合，競爭者的數(shù)量往往受到管制者的限制，一定意義上說，這種競爭模式是事先設計出來的。管制者不大可能知道競爭中最終勝出的是誰，但可以知道或“規(guī)定”競爭者的數(shù)量。所以，競爭模式或運營模式的預先選擇和設計非常重要。選定并實施一個有嚴重缺陷的模式后，“推倒重來”的成本往往很高。事實上，這并非邏輯推論，有的行業(yè)在這個問題上已有現(xiàn)實教訓。選擇和設計一個好的運營模式，需要有足夠的知識儲備和研究力量，最重要的還是要有好的研究和決策機制，因為影響模式選擇的因素中，越來越多的并不是知識問題，而是利益問題。再次，也是與運營模式選擇相關(guān)的一個問題，壟斷性行業(yè)改革方案的研究制定要由超越部門利益的機構(gòu)主導。并不少見的做法是，壟斷性行業(yè)的改革方案由被改革的行業(yè)主管機構(gòu)來研究制定，有時也會征求其他方面的意見（但缺少機制使征求意見不僅僅是象征性的）。其好處是方案制定者對行業(yè)的情況熟悉，有信息或經(jīng)驗上的優(yōu)勢。但在超越部門利益