行政管理論文-提高政府效率：理論、困境與出路.doc

行政管理論文-提高政府效率：理論、困境與出路摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學(xué)走過了一個合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)70年代的新公共行政學(xué)在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個層面上作出努力。關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學(xué)；新公共行政學(xué)；政府創(chuàng)新；行政文化Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChinasadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture一、古典行政學(xué)關(guān)于行政效率理論的發(fā)展19世紀(jì)下半葉，在企業(yè)管理運動的鼓勵與影響下，學(xué)者們試圖借助于科學(xué)管理來增進(jìn)政府的行政效率?！斑@個運動的主要倡導(dǎo)人之一伍德羅威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發(fā)出了爭取提高政府效率的口號?！?1887年，威爾遜在其著名的行政學(xué)研究一文中，將提高行政效率作為行政學(xué)的根本任務(wù)。他說：“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于理解：首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認(rèn)真進(jìn)行研究才能提供這種啟示?！?1自此以后，行政學(xué)便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。幾乎同時，在西方管理學(xué)史上興起了以泰勒的“科學(xué)管理理論”為領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)管理運動。泰勒的科學(xué)管理理論不僅開辟了關(guān)于效率研究的新領(lǐng)域，而且從某種意義上說，它也促成了西方行政管理學(xué)對行政效率問題研究的深入。因此，“正是科學(xué)管理運動的興起，才促成西方行政學(xué)的形成和興盛，而對于這場科學(xué)管理運動的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的科學(xué)管理理論?！?泰勒認(rèn)為，高效率取決于形成一個健全的組織，因此，科學(xué)管理的本質(zhì)在于設(shè)計合理的職能組織。正是在科學(xué)管理運動興起之后，一些行政學(xué)家便開始重視通過科學(xué)管理來尋求政府行政的有效性。曾經(jīng)擔(dān)任美國全國辦公室管理協(xié)會會長的威廉享萊芬韋爾是第一個把泰勒的科學(xué)管理原則運用于機關(guān)辦公室管理工作中并取得成功的人；美國著名行政學(xué)家納德D懷特則進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理，促進(jìn)了政府工作的改進(jìn)，提高了行政效率。他認(rèn)為，“科學(xué)管理運動在促進(jìn)改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻(xiàn)。從弗雷德里克泰勒倡導(dǎo)這一開創(chuàng)性工作開始，這一運動已引起了各方面的關(guān)注和興趣，并終于建立了完整的社會改良哲學(xué)的原則?！薄坝煽茖W(xué)管理在一些工業(yè)企業(yè)中所造成的巨大進(jìn)步，已提出了一個問題：在政府中是否可以同樣實行這種改進(jìn)方法?對這個問題無論有什么樣的解答，無疑的是：科學(xué)管理的成就，已引起了對許多公共機關(guān)所習(xí)慣的舊法的大量不滿?！?53隨著公共行政管理實踐的發(fā)展與行政學(xué)理論研究的深化，人們對行政效率的認(rèn)識也在逐漸深入。在行政學(xué)發(fā)展的早期，思想家對行政管理的理解主要視為對行政組織內(nèi)部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對行政組織內(nèi)部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應(yīng)該發(fā)揮哪個要素以及如何發(fā)揮這個要素的管理效率，各個理論學(xué)派持有不同的觀點。德國社會學(xué)家馬克斯韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點放在行政組織內(nèi)各部門、各成員的協(xié)力與合作上，而要處理好組織內(nèi)的合作問題，其關(guān)鍵在于明確各機構(gòu)與成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。以法國管理學(xué)家法約爾為代表的功能學(xué)派則認(rèn)為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯(lián)系的活動環(huán)節(jié)組成的，只有當(dāng)每個環(huán)節(jié)都承擔(dān)了特定的職責(zé)，實現(xiàn)了相應(yīng)的功能時，效率才能得到保證?？梢哉f，西方古典行政學(xué)理論在思考提高行政效率的問題時，著眼點是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動中人的要素，而稍后的行為主義理論對此進(jìn)行了全面的糾正。從20世紀(jì)20年代開始，美國哈佛大學(xué)教授梅奧領(lǐng)導(dǎo)的研究小組，在著名的霍桑試驗中，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對于工作效率提高的重要意義，由此拉開了行為主義革命的新序幕?？傊?，西方行政學(xué)家在思考行政管理實踐時，盡管其理論思路大相徑庭，但最終的宗旨卻都落在如何提高行政效率上，特別是在借鑒管理科學(xué)的理論與方法上，行政學(xué)雖然異彩紛呈，但最終的旨趣卻是同一的。比如：以法約爾和孔茨為代表的過程學(xué)派；以德魯克為代表的經(jīng)驗學(xué)派；以梅奧為代表的人際關(guān)系學(xué)派；以巴納德為代表的社會系統(tǒng)學(xué)派；以卡斯特羅和森茨韋克為代表的系統(tǒng)管理學(xué)派；以西蒙為代表的決策理論學(xué)派；以伍德沃德為代表的權(quán)變理論學(xué)派，等等。其實，萬變不離其宗，盡管各學(xué)派所強調(diào)的重點與方法不盡相同，但最終的目的都是為了提高管理效率，思想家們關(guān)注的核心問題乃是“組織效率”和“高度的生產(chǎn)率”。因此，管理理論中的許多原理包括計劃原理、組織原理、領(lǐng)導(dǎo)原理、系統(tǒng)原理、優(yōu)選原理、控制原理、激勵原理、彈性原理、反饋原理等，貫穿其中的一個根本原理乃是效率原理；管理思想中提出的許多觀念包括如全局觀念、市場觀念、競爭觀念、服務(wù)觀念、創(chuàng)新觀念、戰(zhàn)略觀念、效益觀念等，聯(lián)結(jié)這些不同觀念的一個核心觀念乃是效率觀念。二、新公共行政學(xué)研究政府效率的動向到了20世紀(jì)70年代左右，隨著新公共行政學(xué)對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的替代，行政學(xué)家對行政效率的研究出現(xiàn)了以下三個趨勢。1.研究視界由行政系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)向行政子系統(tǒng)與社會母系統(tǒng)的關(guān)系行政學(xué)發(fā)展的前期，思想家們提高政府效率的著眼點在行政系統(tǒng)內(nèi)部各因素的利用上，他們認(rèn)為行政管理就是對政府組織系統(tǒng)內(nèi)各要素的管理，如果組織系統(tǒng)內(nèi)各要素獲得了充分利用，那么，行政效率就自然而然提高了。20世紀(jì)70年代以后，在西方國家行政改革浪潮的帶動下，政界與學(xué)界對“政府到底應(yīng)當(dāng)干什么、不應(yīng)該干什么”的疑惑進(jìn)行了重新思考，即威爾遜所言的“政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作”的問題凸現(xiàn)了出來。因為公共行政效率體現(xiàn)了公共行政活動的意義與功能，它總是指向符合社會價值目標(biāo)，并給社會帶來有益成果前提下的行政管理活動的效率。如果政府的管理是不“適當(dāng)”的，盡管政府的效率很高，但對于社會而言卻無疑是一種浪費與無效行為。從這個角度來研究行政效率就是著眼于行政子系統(tǒng)與社會母系統(tǒng)的關(guān)系，給政府的職能進(jìn)行合理的定位。2.研究內(nèi)容由重效率向效率與效益并重轉(zhuǎn)化20世紀(jì)40年代中期，以韋伯的“官僚制”理論與古德諾的“政治行政二分法”理論為基礎(chǔ)，行政學(xué)把效率擺在突出的地位，認(rèn)為效率是行政管理尺度的頭號公理。效率標(biāo)準(zhǔn)在被過分推崇的同時卻忽略了公平與效益等社會價值的因素，政府計劃很少關(guān)注所服務(wù)的人的實際效果。從二戰(zhàn)后到上世紀(jì)70年代末，以新公共行政學(xué)和政策科學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)一反過去注重效率的取向，將社會公平等價值的因素重新注入經(jīng)濟目標(biāo)與效率目標(biāo)中。盡管公平與效益的價值取向有所突顯，但仍未動搖效率取向在行政學(xué)中的主導(dǎo)地位。到了20世紀(jì)80年代，以公共管理學(xué)為理論基礎(chǔ)，行政學(xué)由重視工作過程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出，強調(diào)“顧客”至上，傾聽“顧客”意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向“顧客”作出承諾，為之提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，社會效益的價值取向受到空前關(guān)注，呈現(xiàn)出效率與效益并駕齊驅(qū)的勢頭4。3.研究模式由一般性的原則研究向具體特定的問題研究轉(zhuǎn)化一般來說，科學(xué)研究與科學(xué)理論的形成有兩個基本的研究模式，即原則研究和問題研究。結(jié)合行政效率的研究來看，行政學(xué)發(fā)展的早期對行政效率的研究大多從原則出發(fā)，關(guān)注的焦點是提高行政效率的一般原則與途徑，由于這些原則和途徑涉及到組織、領(lǐng)導(dǎo)、決策、人事等管理的各個方面，效率研究實際上成為管理的綜合研究。像西方行政學(xué)家對效率原則的概括就屬于這種原則研究方法。但是隨著社會政治實踐的發(fā)展和行政學(xué)理論自身發(fā)展的需要，這種原則研究模式漸漸顯得不合時宜。一方面，從實踐來看，這種原則研究模式所提供的一般原則和途徑有變成“常識”的可能，特別是在公共行政職能多樣化和目標(biāo)多樣化的趨勢下，這些原則與途徑往往由于缺乏較強的針對性和相關(guān)性而難以付諸實施，所以往往成為“絕對正確的廢話”。另一方面，行政學(xué)理論的深化又不能僅僅局限于原則研究，必須面對現(xiàn)實中的各種問題展開，這樣行政效率的研究就會選擇特定的角度和特定的內(nèi)容，比如：針對不同行政部門具有個性特點的效率研究以及效率測定與提高措施等。因此，原則研究關(guān)注的是行政效率的共性，而問題研究關(guān)注的是行政效率的個性，而個性研究恰恰是共性研究的深化5。三、當(dāng)代中國政府行政效率問題與困境對于我國政府的行政效率，不管是從理論文章的內(nèi)容來看，還是從各種對行政效率的社會評價來看，都一致地認(rèn)定“我國政府的行政效率是低下的”，盡管這種認(rèn)定到目前為止尚沒有足夠的數(shù)據(jù)支持，這是由行政效率認(rèn)定和研究的困難決定的。不論是學(xué)者的結(jié)論，還是一般人的結(jié)論都還只限于直覺與感性認(rèn)識的層次上，但是這些都絲毫沒有動搖人們所形成的這種信念。筆者認(rèn)為，對于我國行政效率的認(rèn)定，實際上是依據(jù)一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)而得出來的結(jié)論，盡管這個判斷是直覺和感性的，這個判斷標(biāo)準(zhǔn)有兩個：1.以西方公共行政的實際效率作為判據(jù)在改革開放之前，這個判斷標(biāo)準(zhǔn)是不存在的，即使存在，也只有極少數(shù)人有這種比較的機會。改革開放之后，處在同一時間維度中的中國行政效率與西方政府的行政效率就自然而然地進(jìn)入了學(xué)者甚至是一般老百姓(一開始是投資商人)的視野中。由于西方近代理性精神的影響，西方的行政組織體系設(shè)置也呈現(xiàn)出高度理性化的特征，加之西方一直未斷的行政改革都把高效率作為政府的基本追求目標(biāo)之一，因此，效率精神與效率原則是西方政府行政管理現(xiàn)代化的一個重要標(biāo)志。與此相比較，中國行政效率的低下是顯而易見的，于是，追求高效率也一直是我國政府歷次行政改革的核心目標(biāo)之一。2.以我國其他社會組織尤其是企業(yè)的實際效率作為判據(jù)同樣，這個標(biāo)準(zhǔn)在改革開放之前也是不存在的，那時，我國整個社會都處在低效運轉(zhuǎn)中。改革開放之后，以“時間就是金錢、效率就是生命”這一口號作為標(biāo)志，“效率”成為社會組織尤其是企業(yè)生存的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在，我們很難想像一個沒有效率的企業(yè)能夠立于不敗之地。但是，政府組織由于缺少外在競爭環(huán)境的壓力、由于沒有競爭對手和危機感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理負(fù)效應(yīng)的存在，即行政管理效率增長的消極與對抗力量的存在，最終導(dǎo)致行政機關(guān)機構(gòu)臃腫、人員膨脹、官僚主義與效率低下等。因此，政府管理效率與企業(yè)管理效率相比還是有很大差距的。在世界一體化與經(jīng)濟全球化的進(jìn)程中，由于政府效率的低下不僅會影響政府的競爭力，而且還會影響政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一個亟待解決的大問題。對此，行政學(xué)界應(yīng)深入對行政效率問題的研究。改革開放以來，行政效率的問題一直受到我國行政學(xué)界的關(guān)注，到目前為止，此類研究公開發(fā)表的文章數(shù)目不下百篇，一般都涉及到行政效率低下的表現(xiàn)、成因及其解決對策這三個方面。但仔細(xì)研究會發(fā)現(xiàn)從理論上很難將行政效率低下的“表現(xiàn)”與“成因”分割開來。因為效率低下的“表現(xiàn)”實際上也是效率低下的“原因”，比如有很多學(xué)者把行政效率低下的表現(xiàn)之一概括為“政府機關(guān)龐大，職能交叉，機構(gòu)重疊”，這種概括是沒錯的。但是又有一些學(xué)者會將“政府機關(guān)龐大，職能交叉，機構(gòu)重疊”概括為行政效率低下的成因，這同樣也是正確的。從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)研究的角度，我們必須解決這種概念和命題的不確定性，以免引起混亂。因此，從理論上把這一問題說清楚，筆者認(rèn)為這是行政效率研究的基礎(chǔ)。在本文中，筆者就試圖對“表現(xiàn)”與“原因”這對概念作出界定以示區(qū)別。第一，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”旨在探討與效率低下具有某種直接聯(lián)系、甚至可以為一般人所感覺到的影響行政效率的諸因素，它們往往是政府行為本身所表現(xiàn)出來的，與政府行為本身具有密切的聯(lián)系。第二，行政效率低下的“深層原因”，這實際上是在更進(jìn)一步尋求“具體表現(xiàn)”后面的原因，這些因素往往不是政府行為本身所能解決的，解決它們常常需要尋求政治與社會力量的支持。比如，行政效率低下的“具體表現(xiàn)”可以是政府機關(guān)龐大，職能交叉，機構(gòu)重疊；而形成“政府機關(guān)龐大，職能交叉，機構(gòu)重疊”的深層原因可能是：理論上對政府職能研究的不足與制度上對政府職能供給的不足。這樣，既可以把行政效率低下的“表現(xiàn)”與“原因”區(qū)別開來，又可以拓展解決行政效率問題的思路。行政效率低下的問題在我國政府行為中的表現(xiàn)錯綜復(fù)雜，恐怕政府行為過程中任何一個因素都與其有聯(lián)系。對此，不同學(xué)者概括的思路不盡相同。筆者認(rèn)為可以將政府過程或政府行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸?，然后再選擇合適的角度加以概括。首先，任何政府的存在是社會管理的客觀需