通信學論文-日本電信產業(yè)規(guī)制及其對我國的借鑒.doc

通信學論文-日本電信產業(yè)規(guī)制及其對我國的借鑒論文關鍵詞:日本電信規(guī)制政策建議論文摘要:日本加入WTO后,電信產業(yè)規(guī)制進行了一系列的改革并積累了成功經驗。當前,我國電信產業(yè)的改革和發(fā)展進入關鍵時期,研究和借鑒日本電信產業(yè)規(guī)制改革的經驗,對建立和完善具有中國特色的電信產業(yè)規(guī)制體系有著十分重要的意義。我國應盡快出臺電信法,建立新型獨立的電信產業(yè)規(guī)制機構,引入信息產業(yè)基金和建立普遍服務基金,適當?shù)剡\用不對稱規(guī)制和綜合運用技術、經濟、法律等多重手段加強互聯(lián)互通的監(jiān)管。在經濟發(fā)展和信息化的推動下,日本的電信產業(yè)發(fā)展迅猛,擁有僅次于美國的全球第二大電信市場和世界電信業(yè)排名第一的日本電報電話公司(NTT)。在發(fā)達國家中,日本的電信產業(yè)是發(fā)展最好的,這與其電信規(guī)制改革所取得的進展密不可分。日本電信業(yè)經過一系列的改革和發(fā)展,不僅強化了其國內競爭態(tài)勢、增強了其國際競爭力,而且保護了日本消費者利益。通過法律、經濟、技術等多種手段和方法,其日本電信產業(yè)規(guī)制逐步走向成熟和完善。當前,我國電信產業(yè)的改革和發(fā)展進入關鍵時期,研究和借鑒日本電信產業(yè)規(guī)制改革的經驗,對建立和完善具有中國特色的電信產業(yè)規(guī)制體系有著十分重要的現(xiàn)實意義。一、日本電信業(yè)規(guī)制主要特征縱觀日本電信規(guī)制改革的發(fā)展歷程,大體上可分為四個階段:政府壟斷和嚴格管制階段、民營化和開放市場階段、重組NTT和放松市場管制階段以及現(xiàn)代的日本電信規(guī)制階段。日本電信規(guī)制改革的每一步都是伴隨著法律的改進而進行的,日本政府始終本著壯大民族電信企業(yè)、增強電信企業(yè)的國際競爭力,通過引入新的不對稱管制政策、建立電信爭端解決委員會、發(fā)展批發(fā)電信服務、確保普遍服務的提供等一系列的規(guī)制改革措施,奠定了日本作為世界電信強國之一的規(guī)制基礎。日本電信產業(yè)規(guī)制的主要特征有:(一)分類管制日本在電信管制上最突出的特點是對電信運營商根據(jù)其是否擁有通信設施進行分類管制,自己建有通信設施提供電信業(yè)務的經營者為第一類電信運營商；其他的運營商是第二類電信運營商。在電信運營商市場準入管制政策上,日本政府對第一類電信運營商采取了許可制度,而對第二類電信運營商則采取了較為寬松的政策(登記和通報制),從而有效地避免了非效率的市場進入。同時,隨著電信技術的進步和電信與計算機、CATV技術的融合,以往的電信業(yè)務分類變得越來越模糊,新的分類越來越難以建立。這種分類規(guī)制的優(yōu)點是避免了按電信業(yè)務進行分類管制所帶來的矛盾,比美國按基本業(yè)務、高級業(yè)務對運營商進行分類管制更具有前瞻性。一些國家和地區(qū)如韓國、臺灣等均采取了日本的管制模式。當然,任何一種模式都不可能是十全十美的,日本管制模式的不足之處表現(xiàn)在:(1)這種分類管制排除了第一類電信運營商通過租用其他第一類電信運營商的網絡經營業(yè)務的可能,對新進入者不能不說是一種拓展市場的障礙；(2)無論新老運營商,只要屬于第一類的運營商,在市場進入、退出和資費上都采用相同的管制,不利于競爭者的成長。但遺憾的是日本政府雖然在法律上避免了按電信業(yè)務分類帶來的缺陷,但在事實上仍執(zhí)行了按電信業(yè)務分類開放市場的政策,使改革應有的效果打了折扣。(二)建立以NTT為主導和多家運營商相互競爭的市場結構日本電信規(guī)制最終是以防止競爭非效率為宗旨的。日本電信業(yè)在引入競爭后,NTT作為特殊的公司在NTT法的約束下運行,但政府通過規(guī)制制度的設計從側面來保護NTT的主導運營商的地位和利益,使NTT開展有效率的經營。這種制度的設計直到1997年日本簽訂WTO基礎電信協(xié)議承諾開放市場之后才被打破。正因為日本的這種制度設計才造就了世界上最強的電信企業(yè)NTT。但是,從另一方面看,日本政府也通過不對稱規(guī)制和相關的資費管制,尋求新老運營商間利益的平衡,使新的電信運營商也得到快速發(fā)展,日本電信運營商從1995年到2001年間就凈增了1170家。這種以NTT為主導和多家運營商相互競爭的市場結構關系可以輕易的避免日本電信業(yè)出現(xiàn)惡性競爭和過度競爭。(三)電信運營商預選系統(tǒng)(“MYLINE”)在沒有引入電信運營商預選系統(tǒng)之前,電信用戶要想選用NTT以外的電信運營商的話,必須先撥打運營商進入識別碼才能接受該運營商提供的服務,這樣使用起來比較麻煩,也不利于促進運營商間的公平競爭。到2001年5月,正式引入了電信運營商預選系統(tǒng)。只要你在該系統(tǒng)中注冊了你所選擇的電話公司,就能自動地去選擇你已注冊的運營商。即使你注冊了A運營商,你仍然可以通過先撥打你想選擇的其它運營商的接入識別碼以選擇該運營商提供的服務。并且如果你的電話裝有一個特殊功能裝置(LCR)的話,你的電話將會自動的選擇費用最低的電話公司,即使你注冊了另一家運營商。該措施的優(yōu)點表現(xiàn)在:(1)有利于運營商間公平、良性的競爭；(2)實現(xiàn)消費者福利的最大化；(3)降低了政府對互聯(lián)互通管制的難度,管制成本在長期來看是下降的。(四)資費規(guī)制日本電信資費規(guī)制的法律是電信事業(yè)法,對不同類型的運營商施行不同的管制政策。1998年以前,第一類運營商的資費設定必須得到郵政省的許可才能實施。1998年5月修改電信事業(yè)法之后,對電信資費進行了一系列的改革,對第一類運營商引入了新的資費體系:(1)改許可制為通報制。當制定或修正電信服務用戶資費時,第一類電信運營商變更其資費之前應事先通報郵電省,且應在新資費生效前一星期讓消費大眾知道。運營商通報郵電省的項目包括:新資費計劃、實施日期、資費變更的理由以及應用范圍及期限(若有限制時)。(2)保留郵政省命令改變資費的權利。當遇到以下情況時,郵政省有權命令運營商改變資費:如資費的計算方法不適當也不清楚；資費設定對某些特別群體有不公平的優(yōu)待或歧視的現(xiàn)象；現(xiàn)行的資費設定可能引起運營商間不正當?shù)母偁幉⑶冶徽J為是極為不合理、損害用戶利益的。(3)引入收集意見和建議的機制。終端用戶和競爭供應商可以就服務收費、服務條件或其他的事項向郵政省提出意見和建議。(4)引入價格上限管制。為了保證消費者利益,促進電信服務供應商在本地市場上就電話、IS-DN和出租指定線路及通信設施規(guī)定標準的收費指數(shù),實行價格上限管制,引入了“資費指數(shù)”的管制方法。通過這一系列的資費改革,日本電信資費得到了大幅度的降低。(五)電信事業(yè)爭端解決委員會隨著電信規(guī)制的放松和競爭的加劇,電信運營商間互聯(lián)互通的爭端在不斷增加,便出現(xiàn)了快速有效的解決這些爭端的強烈需要,最終在2001年6月,通過了建立電信事業(yè)爭端解決委員會的法案。2001年11月30日,日本電信事業(yè)爭端解決委員會正式成立,該委員會是一個獨立于總務省(掌管許可和批準權)的部門,由5位委員組成,委員們由總務省任命并經參眾兩院同意,秘書處對委員會負責并協(xié)助委員會實施行動。該委員會的運作包括:(1)協(xié)調和仲裁。(2)咨詢和報告?？倓帐≡谧鞒龉芾頉Q定時,該委員提供咨詢并闡述事態(tài)向總務省呈送報告。(3)建議。該委員會根據(jù)解決爭端而獲得的信息可向總務省提出建立新的競爭規(guī)則的建議。該委員會的成立有利于緩解政府、運營商和消費者三者兩兩間的矛盾和沖突,維護競爭秩序；更有利于電信事業(yè)的建設和發(fā)展。(六)電信風險事業(yè)基金1998年5月,日本建立了電信風險事業(yè)基金,基金來自公共和私人兩個部門,主要目的是為新進入者提供資金幫助、提升公共服務、并充分利用私人資金資源。為了向一系列的政策措施提供資金支持,當時日本的電信改進組織(TelecommunicationAdvancementOrganizationinJapan即TAO)向該基金投資了10億日圓,幫助該基金為進行領先技術的創(chuàng)新研究和開發(fā)的企業(yè)提供風險資金,為通信廣播事業(yè)的高度化提供財力支撐。但是獲得該基金資助的企業(yè)必須具備如下條件之一:(1)企業(yè)必須是新建立的；(2)從建立到現(xiàn)在5年內擁有10億日圓左右的資本(第一類電信運營商則必須擁有15億日圓左右的資本)。只有滿足這兩個條件之一,新的企業(yè)才能獲得來自這項資金的投資,且每個企業(yè)的投資的上限是2億日圓或不超過總資本的30%。通過該基金的實施,日本迅速地培養(yǎng)了較多的市場主體參與市場競爭,促進經營效率的提高。(七)普遍服務規(guī)制早在1994年日本就成立了一個專門的小組,研究多媒體時代普遍服務的費率問題,并于1996年提出了終期報告。報告提出了在多媒體時代用普遍服務基金制度支撐普遍服務。終期報告將普遍服務分為兩大類:多媒體接入服務和多媒體服務。前者涵蓋了寬帶網業(yè)務和網絡功能服務。接入業(yè)務由電話運營商提供,其它普遍服務和多媒體業(yè)務分類包括多項應用服務,如遠程醫(yī)療、遠程教育,許多地區(qū)已將這些列入地區(qū)信息計劃中。傳統(tǒng)的做法是:政府的各個部門提出他們的信息計劃與其它部門競爭,他們向地方政府展示他們的總體計劃。地方政府如果獲得成功,中央政府會肯定其做法,并減低稅收,給予低息貸款以建設電信基礎設施。在2002年3月,總務省(MPHPT)向電信委員會提交了一份關于引入普遍服務基金的內閣法案,適用該項法案的電信服務范圍包括固定電話、公用電話和緊急消息。通過對不經濟的業(yè)務的交叉補貼來實施,通過獲利領域來補償不獲利的領域,以保證虧損的部分能夠獲得補貼。該基金機制在2002年6月有效實施。二、對我國電信規(guī)制改革的幾點思考當前,為適應社會主義市場經濟發(fā)展的要求,我國電信產業(yè)正在下大力進行規(guī)制改革,上述日本電信產業(yè)規(guī)制改革的情況無疑為我們提供了最好的借鑒。下面結合我國國情,對我國電信產業(yè)規(guī)制改革提出以下設想和建議。(一)電信法須盡快謹慎出臺如上所述,日本每一步電信改革都是依據(jù)法律進行,并根據(jù)時代發(fā)展、技術進步和WTO的規(guī)則及經濟全球化的要求,先后對其法律作過多次修改和完善,為電信成功改革提供了堅實的法律保障。相比之下,我國的電信發(fā)展長期以來都是在一些所謂的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等指導和約束下進行,缺乏法律的有效性,目前已日漸暴露其缺陷。例如,中國聯(lián)通在發(fā)展初期,其賴以生存的資金來源是一種叫做“中中外”的融資方式,即聯(lián)通的一個分公司和一個國外的投資方(一般也是電信公司)組建一個合資企業(yè),該合資企業(yè)(主要是外方)建網和購買設備,然后再租給聯(lián)通公司。這種“中中外”是中國聯(lián)通賴以跟中國電信競爭的主要融資策略。然而,在1998年下半年,信息產業(yè)部卻發(fā)布命令,禁止中國聯(lián)通同國外投資者繼續(xù)簽訂“中中外”模式的建設合同,原因是違反“外國公司不能直接投資中國電信業(yè)”的政策。雖然以后信息產業(yè)部采取了一些補償措施,但是,卻不得不引起人們對法律的思考。諸多學者認為在當今情勢下,應盡快出臺一部電信法。筆者也認為,電信法的出臺刻不容緩,但鑒于我國剛剛加入WTO,對WTO的法制觀念還不太適應；加之國際風云變幻,技術日新月異,“三網融合”迫在眉睫以及機構改革必須齊頭并進等一系列重大現(xiàn)實問題擺在我們面前,致使我國的立法工作面臨巨大的挑戰(zhàn)。所以,我們又必須認真地研究中國國情,充分地借鑒國際上其它國家法律的經驗與教訓,謹慎地、具有前瞻性地制定一部具有中國特色的電信法。否則,倉促出臺電信法也將影響我國電信產業(yè)的健康發(fā)展,貽害無窮。(二)建立新型、獨立的電信產業(yè)規(guī)制機構,并將規(guī)制制度的設計與行業(yè)監(jiān)管職能進行分離由于信息技術高速發(fā)展,有線電視網、互聯(lián)網、電話通信網的融合,使建立新的管制機構和設立其新的管制職能成為必要。融合后的新機構要將電信、廣播電視和互聯(lián)網及計算機業(yè)務統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍,實行統(tǒng)一監(jiān)管。日本的總務省就將有線電視網、固定電話網和互聯(lián)網以及廣播電視和移動通信統(tǒng)一納入其管制之下,對號碼資源和頻譜資源等實行統(tǒng)一的分配和管理,大大提高了監(jiān)管的效率,促進了信息通信技術的高速發(fā)展。我們認為,目前我國也有必要建立起新型、獨立的電信產業(yè)規(guī)制機構,如同某些學者所建議的,可以把它叫做信息通信監(jiān)管委員會,并通過法律予以授權,保證其足夠的權威性。需要強調的是,必須將規(guī)制制度的設計與行業(yè)監(jiān)管職能進行分離。正如喬治施蒂格勒(GeorgeStigler)的俘獲理論所說明的那樣,規(guī)制職能與行業(yè)監(jiān)管職能的分離有利于消除企業(yè)對管制機構的俘獲。在現(xiàn)實經濟生活中,世界上很多國家(包括日本)在完成私有化(或民營化)后,也相應地對規(guī)制制度的設計和行業(yè)監(jiān)管職能進行分離,以加強他們對電信行業(yè)的監(jiān)管。從而一方面使規(guī)制制度的設計者能夠超脫于監(jiān)管機構和運營企業(yè)的利益,從國家利益和公眾福利的角度來制訂電信政策,保證公平和有效競爭；另一方面使規(guī)制機構能專心制訂合適的規(guī)制來貫徹電信產業(yè)政策,提供自由化及公平競爭的市場環(huán)境,保護消費者利益和保護網絡安全,合理分配與管理通信資源,保證普遍服務等。此外,還應當建立起對信息通信監(jiān)管委員會進行監(jiān)督的機制,即必須將其置于人大及社會的監(jiān)督之下,接受司法部門的獨立審查。對非常事件、重大決策要舉行公開的特別聽證會,公平、公開和公正地運作,并且要將這些監(jiān)督、審查行為制度化、定期化和公開化。(三)引入信息產業(yè)基金和建立普遍服務基金按照正在討論中的產業(yè)投資基金試點管理辦法的定義,產業(yè)投資基金是指直接投資于產業(yè),特別是主要對未上市企業(yè)進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資。目前我國正在籌備的產業(yè)基金有由全國工商聯(lián)住宅產業(yè)商會支持籌備發(fā)起的內地最大的房地產業(yè)基金,這一基金預計今年完成。作為一種新的融資渠道,在電信產業(yè)發(fā)展中(特別是加入WTO后)引入信息產業(yè)基金,有利于改善我國電信產業(yè)過于單一和集中的融資結構,彌補我國電信產業(yè)投資資金的不足,同時也有利于引入新的電信運營商,促進競爭,增強我國電信企業(yè)的國際競爭力。日本在1998年就引入了電信風險事業(yè)基金以募集資金支持其電信產業(yè)的發(fā)展。但是,電信產業(yè)基金只是一種有效的融資方式,它比較適用于發(fā)達地區(qū)電信產業(yè)的發(fā)展,而當我們向農村和邊遠地區(qū)提供電信服務時,便應設立普遍服務基金,這也是世界大多數(shù)發(fā)達國家解決其落后地區(qū)和邊遠地區(qū)發(fā)展電信產業(yè)困難的有效方式。一方面,WTO透明度原則要求必須將企業(yè)內部交叉補貼的“暗補”轉變?yōu)槠髽I(yè)外部的“明補”；另一方面,我國電信市場競爭格局的形成和競爭程度的加劇,“零利潤”或者“負利潤”的投資就會出現(xiàn)市場的“盲區(qū)”,出現(xiàn)電信服務的真空地帶。所有這些都迫切需要建立通過向電信企業(yè)征收稅收和國家財政撥款形成的普遍服務基金,以彌補市場的“失靈”。世界上主要的發(fā)達國家,也包括日本在內,都是采用普遍服務基金制度,并且認為對普遍服務提供者給予適當?shù)难a償是最直接