我國生物多樣性保護(hù)現(xiàn)狀與發(fā)展方向.doc

我國生物多樣性保護(hù)現(xiàn)狀與發(fā)展方向 文柏成壽崔鵬 摘要：文章分析了我國生物多樣性保護(hù)的現(xiàn)狀和重要意義，概述了近年來的主要工作進(jìn)展和成效。針對保護(hù)管理中存在的問題，提出了應(yīng)實現(xiàn)由搶救性保護(hù)向系統(tǒng)性保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，從按要素、分部門管理向按生態(tài)系統(tǒng)完整性和集中管理思路的轉(zhuǎn)變，加強生物多樣性保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)，組織實施好重大工程，做好保護(hù)工作。 關(guān)鍵詞：生物多樣性：生物多樣性保護(hù)：生態(tài)環(huán)境；生態(tài)系統(tǒng)；自然資源 保護(hù)生物多樣性的重要意義 生物多樣性是指所有的活的生物體（動物、植物、微生物）中的變異性，包括遺傳基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次。這些包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體等。 生物多樣性具有生態(tài)、遺傳、社會、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、娛樂和美學(xué)等價值。生物多樣性不僅是人類食物、藥物和工業(yè)原材料的主要，是現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)的必要條件，而且還具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、凈化環(huán)境、固碳釋氧、減輕自然災(zāi)害、減緩氣候變化等多方面的生態(tài)功能。生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的條件，是一個國家重要的戰(zhàn)略資源，對生物資源的占有量是衡量一個國家可持續(xù)發(fā)展能力的重要指標(biāo)。 生物多樣性保護(hù)是全人類共同關(guān)切的問題。聯(lián)合國為此制定了生物多樣性公約，目前有193個締約國，是參加國最多的國際環(huán)境公約。xx年，第65屆聯(lián)合國大會通過決議，將xx-2020年確定為“聯(lián)合國生物多樣性十年”，號召各國采取積極行動，加強生物多樣性保護(hù)。這也是聯(lián)合國首次在環(huán)境領(lǐng)域?qū)⒁粋€議題作為全球十年行動予以持續(xù)推動，充分表明國際社會對生物多樣性保護(hù)的高度重視。 我國生物多樣性保護(hù)取得積極進(jìn)展 我國地域幅員遼闊，地勢起伏顯著，河流湖泊眾多，海岸曲折綿長，島嶼星羅棋布，地貌類型復(fù)雜，橫跨多個氣候帶，造就了豐富的生物多樣性，使我國成為世界上生物多樣性最為豐富的12個國家之一。我國擁有復(fù)雜多樣的生態(tài)系統(tǒng)類型，高等植物35000多種，居世界第三位，脊椎動物6400多種，占世界總種數(shù)的13.7%。我國生物遺傳資源豐富，是水稻、大豆等重要農(nóng)作物的起源地，也是野生和栽培果樹的主要起源和分布中心。 黨中央、國務(wù)院高度重視生物多樣性保護(hù)，采取了一系列政策措施，保護(hù)工作取得積極進(jìn)展。部分區(qū)域生態(tài)功能得到一定恢復(fù)，80%以上國家重點保護(hù)野生動物野外種群穩(wěn)中有升，生物多樣性急劇下降的趨勢得到減緩。 發(fā)布實施一系列生物多樣性保護(hù)法規(guī)、政策、規(guī)劃 頒布實施了野生動物保護(hù)、野生植物保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)管理等生物多樣性保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)。編制實施了全國生態(tài)功能區(qū)劃、全國主體功能區(qū)規(guī)劃、全國生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要、中國水生生物資源養(yǎng)護(hù)行動綱要、全國畜禽遺傳資源保護(hù)與利用規(guī)劃。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)有關(guān)工作的通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃(xx-2030年)，這是我國生物多樣性保護(hù)的綱領(lǐng)性文件，確定了10個優(yōu)先領(lǐng)域、30個優(yōu)先行動和39個優(yōu)先項目。這些法規(guī)、政策、規(guī)劃的實施有力地推動了我國生物多樣性保護(hù)。 就地保護(hù)與遷地保護(hù)成績顯著 在就地保護(hù)方面，建立了以自然保護(hù)區(qū)為主體，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等為補充的就地保護(hù)體系。截至xx年底，全國建立自然保護(hù)區(qū)2697個，占陸地國土面積的14.77%，超過世界平均水平的12%?？茖W(xué)開展遷地保護(hù)，建立各類植物園230多個，收集保存了占中國植物區(qū)系2/3的2萬個物種；建立了240多個動物園、250處野生動物拯救繁育基地，畜禽遺傳資源保護(hù)體系和農(nóng)作物遺傳資源的收集和保存設(shè)施建設(shè)也得到加強。 開展了生物多樣性基礎(chǔ)調(diào)查和編目 組織開展了全國生物多樣性基礎(chǔ)調(diào)查、評價和編目，初步了解了全國生物多樣性重點區(qū)域和重點物種的基本狀況，建立了中國生物多樣性數(shù)據(jù)庫，編制了中國植物志、中國動物志、中國孢子植物志、中國生物多樣性紅色名錄等一批志書，建設(shè)了一批標(biāo)本館。 生物多樣性保護(hù)機制進(jìn)一步加強 成立了由25個部門組成的“中國生物多樣性保護(hù)國家委員會”，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志親任主席，研究部署生物多樣性重大決策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)工作，指導(dǎo)“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”。生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會議、中國履行生物多樣性公約工作協(xié)調(diào)組運行良好。很多省級人民政府成立了生物多樣性保護(hù)跨部門協(xié)調(diào)機制，有關(guān)部門也逐步完善了生物多樣性保護(hù)機制。 國際交流與公眾宣傳持續(xù)開展 認(rèn)真履行生物多樣性公約，參與國際談判和相關(guān)規(guī)則制定。開展中國一歐盟生物多樣性項目等一系列合作項目，加強與相關(guān)國際組織和非政府組織的合作與交流。組織開展“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動”，公眾生物多樣性保護(hù)和生態(tài)安全意識明顯提高。 我國生物多樣性保護(hù)面臨的突出問題 我國是生物多樣性最豐富的國家之一，同時也是生物多樣性受威脅最嚴(yán)重的國家之一。盡管我國生物多樣性保護(hù)取得了積極進(jìn)展，但生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。 我國生態(tài)環(huán)境脆弱，初步調(diào)查分析表明，我國中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土面積的一半以上。我國生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量低下，森林、灌叢、草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量為低和差等級的比例高。我國生態(tài)退化問題嚴(yán)重，全國90%左右的草原存在不同程度的退化、沙化，40%左右的重要濕地面臨退化威脅。生態(tài)系統(tǒng)人工化趨勢加劇，濱海自然濕地面積與自然海岸線快速減少。一些物種的瀕危程度加劇，我國高等植物的受威脅比例為10.9%，脊椎動物的受威脅比例為21.2%，物種的滅絕風(fēng)險遠(yuǎn)高于世界平均水平。遺傳資源喪失與流失問題依然比較嚴(yán)重，一些重要農(nóng)作物野生近緣種的生存環(huán)境遭受破壞，野生稻原有分布點中的60%70%已經(jīng)消失或萎縮。外來人侵物種危害加劇，初步查明我國已有外來人侵物種500多種，常年大面積發(fā)生危害的超過100種。工礦開發(fā)、資源開發(fā)、交通基礎(chǔ)建設(shè)、城市建設(shè)等開發(fā)建設(shè)活動導(dǎo)致生態(tài)空間不斷被侵占、被蠶食、被破碎，割裂了生境的整體性與連通性，降低了區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能。 生物多樣性保護(hù)的體制機制障礙亟待改革完善。一是我國生物多樣性保護(hù)體制機制不順，按要素、分部門管理，造成保護(hù)工作缺乏整體性、系統(tǒng)性，保護(hù)效率低下，山水林田湖系統(tǒng)管理的體制尚未建立。二是法律和政策體系不完備，以資源保護(hù)法律為主，開發(fā)與利用監(jiān)管方面的法律較弱，體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)綜合管理思想的生物多樣性保護(hù)法律缺位，有效的財政保障和生態(tài)補償機制政策尚未建立。三是嚴(yán)格的評價考核與責(zé)任追究制度尚未建立。在具體工作方面，還存在資源本底不清、變化狀況不明、保護(hù)網(wǎng)絡(luò)不全、保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、保護(hù)監(jiān)管能力不足等問題。深入推進(jìn)生物多樣性保護(hù) 黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)列入中國特色社會主義建設(shè)五位一體總體布局，十八屆三中全會明確提出要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，十八屆四中全會作出了全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署。中央領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視生物多樣性保護(hù)。xx年，習(xí)近平總書記針對媒體報道青海省“砍”掉5%自然保護(hù)區(qū)讓位采礦問題批示，各項整改措施務(wù)必兌現(xiàn)，要嚴(yán)格責(zé)任制，加強問責(zé)監(jiān)督；針對秦嶺北麓西安段違法建筑問題，要求務(wù)必高度重視，以堅決的態(tài)度予以整治，以實際行動遏止此類破壞生態(tài)文明的問題蔓延擴散。李克強總理、張高麗副總理也分別作出重要批示。在xx年12月召開的中國生物多樣性保護(hù)國家委員會會議上，張高麗副總理對當(dāng)前和今后一個時期生物多樣性保護(hù)的重點任務(wù)作了部署。 今后一個時期，城鎮(zhèn)化工業(yè)化的快速推進(jìn)擠壓生態(tài)空間的問題將更為嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與資源開發(fā)活動導(dǎo)致的生物多樣性下降和生境破碎化的問題更趨嚴(yán)重，生態(tài)脆弱、氣候變化以及外來入侵物種、轉(zhuǎn)基因生物、合成生物導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)與恢復(fù)的難度加大。今后一個時期，也是生態(tài)文明建設(shè)全面融人中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局、生態(tài)環(huán)境體制改革深入推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重要時期。生物多樣性保護(hù)的機遇與挑戰(zhàn)并存。 面對新形勢、新任務(wù)、新要求，必須創(chuàng)新生物多樣性保護(hù)思路，按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式的內(nèi)在要求，在搶救性保護(hù)的基礎(chǔ)上，全面實施系統(tǒng)性保護(hù)戰(zhàn)略，多措并舉，突出重點，不斷提高保護(hù)工作的系統(tǒng)化、精細(xì)化、科學(xué)化水平。 在保護(hù)戰(zhàn)略上，通過實施規(guī)范化精細(xì)化管理實現(xiàn)由搶救性保護(hù)向系統(tǒng)性保護(hù)轉(zhuǎn)變 搶救性保護(hù)戰(zhàn)略是20世紀(jì)90年代中，針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，對生物多樣性沖擊大，亟需對一些重要生態(tài)系統(tǒng)和珍稀瀕危物種及其集中分布區(qū)域采取的緊急保護(hù)措施。搶救性保護(hù)戰(zhàn)略最重要的措施是快速劃建以自然保護(hù)區(qū)為主體的各類保護(hù)地。從20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)前10年，是我國自然保護(hù)地發(fā)展最為快速的時期，不僅數(shù)量增加很快，種類也不斷創(chuàng)新，除了自然保護(hù)區(qū)之外，還建立了一批風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等。但也引起了一些問題，主要是：重數(shù)量輕質(zhì)量，重建立輕管護(hù)；一些保護(hù)區(qū)是在未進(jìn)行全面系統(tǒng)地生物多樣性調(diào)查的情況下劃建的，資源環(huán)境本底不清；一些自然保護(hù)區(qū)的范圍劃定不合理，甚至將一些村鎮(zhèn)和工礦企業(yè)劃人保護(hù)區(qū)；不同保護(hù)地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重；保護(hù)區(qū)的管理還比較粗放，大部分還保持在看護(hù)的水平，保護(hù)區(qū)的功能沒有得到有效發(fā)揮。為此，我們要及時轉(zhuǎn)變保護(hù)思路，由實施搶救性保護(hù)向新常態(tài)下實施系統(tǒng)性保護(hù)轉(zhuǎn)變，生物多樣性保護(hù)工作要實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致，對自然保護(hù)地實施精細(xì)化管理與保護(hù)，使保護(hù)地的各種功能得到有效發(fā)揮。 在保護(hù)體系上，通過建立國家公園體制實現(xiàn)由要素管理向生態(tài)系統(tǒng)綜合管理轉(zhuǎn)變 森林、草原、濕地、荒漠、海洋、野生動植物具有物質(zhì)資源與生態(tài)功能的雙重屬性，過去我們更重視其物種屬性和經(jīng)濟(jì)價值，忽略了生態(tài)價值，而且按照資源開發(fā)和物質(zhì)生產(chǎn)進(jìn)行部門設(shè)置，不同資源由不同部門管理。但生態(tài)系統(tǒng)是一個整體，各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用才能發(fā)揮功能，要素管理人為割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。另外，我國已建立各類自然保護(hù)地12類，總數(shù)達(dá)到8800個，其中國家級接近3300個，這還不包括具有保護(hù)功能的自然生態(tài)類旅游景區(qū)。毫無疑問，這些保護(hù)地的建立有力推進(jìn)了生物多樣性保護(hù)，但也存在一些突出問題，主要是：各部門根據(jù)各自分管的生態(tài)要素，創(chuàng)建不同的保護(hù)地類型、劃建不同保護(hù)地，造成保護(hù)地種類多、數(shù)量大，不僅交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重，更重要的是彼此之間缺乏有機聯(lián)系，沒有形成一個科學(xué)的體系，影響了保護(hù)效果。下一步，我國應(yīng)按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)國家生態(tài)安全的原則統(tǒng)籌規(guī)劃，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的保護(hù)體系空間格局。按照主體功能區(qū)定位要求，立足生態(tài)系統(tǒng)完整性和自然資源的雙重屬性，打破區(qū)域、流域和陸海界限，按照自然地理單元，對各類自然保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)整合，推動建立國家公園體制，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成對生態(tài)系統(tǒng)從山頂?shù)胶Ｑ蟮娜?、全過程和全方位的一體化管理，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性以及生態(tài)系統(tǒng)健康。 在保護(hù)體制上，通過推進(jìn)行政體制改革實現(xiàn)由多頭管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變 目前，生物多樣性保護(hù)涉及部門眾多，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等各類自然保護(hù)地主要是按行業(yè)和生態(tài)要素分類建立的，分屬環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、住建、水利、海洋、旅游、中科院9個部門和單位管理。多部門的建設(shè)和管理方式人為割裂了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的完整性，而且多頭管理、重復(fù)管理影響了行政效能，更為嚴(yán)重的是權(quán)責(zé)不清，出成績的事競相爭取，有責(zé)任的事相互推諉，一旦出了問題，分不清責(zé)任，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。國際上，大部分國家由一個部門負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)管理，便于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管和評估，確保了生態(tài)系統(tǒng)和棲息地完整性，提高保護(hù)成效。絕大多數(shù)國家都由環(huán)境部門負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)管理，比如，德國、英國、日本、韓國、俄羅斯、澳大利亞、巴西、南非、印度、意大利、芬蘭、瑞典等。我國應(yīng)參照國際上大多數(shù)國家的經(jīng)驗，改革完善生物多樣性管理體制，建立統(tǒng)一負(fù)責(zé)的保護(hù)管理體系。 在保護(hù)法治上，通過立法修法和嚴(yán)格執(zhí)法實現(xiàn)生物多樣性依法保護(hù) 我國發(fā)布了森林法、草原法、漁業(yè)法等資源開發(fā)、利用、保護(hù)法律，但其中關(guān)于生物多樣性保護(hù)的內(nèi)容比較欠缺。自然保護(hù)區(qū)是生物多樣性保護(hù)最重要最有效的手段，自然保護(hù)區(qū)條例制定于20多年前，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前保護(hù)與管理的現(xiàn)實需要，有的規(guī)定甚至違背客觀規(guī)律。第十屆、十一屆全國人大常委會曾將“自然保護(hù)區(qū)法”列入立法規(guī)劃，但由于各種原因沒有出臺。我國是世界上生物遺傳資源及相關(guān)傳統(tǒng)知識最豐富的國家之一，同時也是遭受生物剽竊最為嚴(yán)重的國家之一。由于我國生物遺傳資源開發(fā)利用和惠益共享方面的法律法規(guī)不夠健全，導(dǎo)致生物遺傳資源及相關(guān)傳統(tǒng)知識喪失和流失的形勢十分嚴(yán)峻。十八屆四中全會作出了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，明確提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生物多樣性保護(hù)必須依靠法治，要盡快建立健全我國生物多樣性相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，制定生物多樣性保護(hù)、生物安全管理以及生物遺傳資源獲取與惠益分享等方面的法律法規(guī)，修改完善自然保護(hù)區(qū)條例。同時，要嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處各種破壞生物多樣性的違法違規(guī)問題。 在保護(hù)任務(wù)上，要通過實施生物多樣性重大工程夯實保護(hù)基礎(chǔ)和能力 xx年生物多樣性國家委員會會議審議通過生物多樣性保護(hù)重大工程實施方案，xx年將啟動實施。關(guān)于重大工程，中央財政要率先保證資金，地方財政也要納入年度預(yù)算管理。要以實施“生物多樣性保護(hù)重大工程”為契機，以生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)為重點，開展生物多樣性調(diào)查與評估，摸清家底；構(gòu)建全國生物多樣性觀測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控；加強生物多樣性就地與遷地保護(hù)能力建設(shè)，打牢保護(hù)基礎(chǔ)；實施生物多樣性恢復(fù)工程，開展生物多樣性保護(hù)與減貧示范。完善生態(tài)補償制度，合理補償因保護(hù)生物多樣性而受到經(jīng)濟(jì)損失的有關(guān)居民。建立公眾參與制度，開展各種形式的培訓(xùn)和宣傳教育活動，提升生物多樣性管理者、經(jīng)營者及志愿者的專業(yè)技術(shù)水平及管理能力，培育公眾的保護(hù)意識，營造全民參與生物多樣性保護(hù)的良好氛圍。開展自然保護(hù)區(qū)專項檢查，重點檢查采礦探礦、開山采